城鎮化發展中特色建設問題研究

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摘要：集中發展小城鎮是我國城鎮化發展的一個重要選擇。當前我國小城鎮特色建設面臨著特色挖掘不突出、特色彰顯能力弱、基礎設施公共服務功能弱、創新精神不足以及缺乏活力等問題。小城鎮特色建設必須堅持以適合人民生活為宗旨，以大中城市周邊合理布局為基礎并注重鄉土重建，充分發揮原住民在小城鎮特色挖掘上的主體作用，注重通過創新精神去激活發展動力，在保護和開發并重的前提下發揮政府搭建平臺、城鎮居民共同參與、開發資本“走進來”的三方協同作用來加強小城鎮特色建設。

關鍵詞：城鎮化；特色小城鎮；鄉土重建；新型城鎮化

中國城鎮化發展日新月異，進入新世紀以后，我國農村人口和城鎮常住人口數量呈現快速的此消彼長的情形，根據國家統計局統計數據顯示，2001年全國城鎮人口占全國總人口的38％，十年之后，2010年城鎮常住人口和農村常住人口比例已經達到了1∶1，這是我國城鎮人口在統計意義上首次與農村人口持平［1］。2016年末，我國城市數量已達到657個。其中，直轄市4個，副省級城市15個，地級市278個，縣級市360個。同時，我國市轄區戶籍人口超過100萬的城市已經達到了147個，城鎮常住人口比例達到57．35％［2］。根據經濟學家王小魯的研究，我國的城鎮化發展道路分為四個階段，十八大以后城鎮化就已經進入到了第四階段，即新型城鎮化發展階段［3］。這一階段的明顯特征是以《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》為綱領，明確了我國未來城鎮化發展的方向，即重點建設多個城市群，提升東部發達地區的城鎮化水平，推動中部地區城鎮化合理布局，同時鼓勵西部地區就近城鎮化，并明確城鎮化的核心是以人為本的城鎮化。不論是大中城市，還是中小城鎮都應向更加宜居且文化特色鮮明的城鎮特色發展目標邁進。

一、我國城鎮化發展道路爭論與小城鎮發展道路的提出

對于我國城鎮化發展，到底是集中力量以發展大城市為中心并對中小城市形成輻射效應還是建立多個城市群的區域協調發展的道路爭論一直沒有停止，其回避不開的問題是到底是側重發展大城市還是發展中小城鎮。雖然這一問題從我國城鎮化發展伊始就一直爭論不休，但隨著我國區域發展所呈現的特征來看，大城市的經濟實力愈發增強并在各方面令中小城鎮難以企及卻是不爭的事實。有人認為，關于到底是優先發展大城市還是集中發展中小城鎮是一個偽命題，討論這個問題無疑是鼓勵政府利用行政手段干涉城鎮化的自然發展規律［4］。我國真正城鎮化的時間尚短，并且以核心城市發展為重點，導致了大城市、超大城市的區域中心地位愈加強大，且大城市發展帶有明顯的規模化和集約化先天優勢。但從國際視野出發來衡量，中國的城市化率仍然偏低，而且大城市數量仍然偏少，平均城市規模仍然太小［5］，且大城市多集中于東部沿海一帶。著名城市經濟學家弗農•亨德森指出：“雖然一些城市在過去幾年經歷了大規模人口流入，中國總體仍是城市數量眾多，人口規模不足?！保?］而且中國的總體城市化水平也仍然低于同等收入水平的其他國家?！伴L江經濟帶沿江量級城市少，城市之間的相互競爭難以實現區域經濟輻射和城市之間的協調，并建議采取統一的調整并在大城市、特大城市之間選取一定發展潛力的中等城市發展成為大城市。如果一些沿江地級城市的規模擴大一倍，據測算可以使其單位勞動力的實際產出增長在扣除城市的負外部效應之后的實際產出增加也達到17％～19％”［7］。其實，我國大城市并不是數量絕對少，而是區域差異造成的一方面大城市過多地集中于東部，另一方面中西部大城市偏少，缺乏更多的能承擔區域承載能力的量級大城市。與此同時，支持發展中小城市和小城鎮的呼聲隨著我國未來城鎮化發展道路的新的綱領指引而愈加強烈。小城鎮特別是中西部的小城鎮發展在我國實際上是衰敗的，主要表現在小城鎮的產業衰退特別是鄉鎮企業衰敗、公共基礎設施閑置浪費、公共服務落后等方面［8］，其原因多與其自身的經濟實力和較小的規模有關，也有國家政策調整對小城鎮產生的巨大沖擊等原因。但是小城鎮的發展卻是不容忽視的，它關系到我國未來的城鎮化進程。正是認識到小城鎮在我國城鎮化道路上扮演的重要角色，學者們和政府的部分決策者在建設小城鎮上持有積極的支持態度。實際上對于小城鎮發展的支持可以追溯到30多年前費孝通先生的《小城鎮，大問題》，他注意到小城鎮發展在中國鄉土社會結構重建和城鎮化發展中是一個不應忽略的問題［9］。隨后眾多學者紛紛加入到支持中小城市和小城鎮發展的行列。比如以熊鳳平等為代表，主張積極發展小城鎮，指出小城市和鎮在地方經濟發展中有重要的作用［5］。黨的明確提出發展中國特色小城鎮，建設生態美好、宜居宜業的新型城鎮以更好地解決人們人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。中小城鎮特別是小城鎮的發展是我國未來城鎮化發展的重要環節［10］，因為中國的中小城鎮眾多，在歷史、文化、宗教、飲食、節慶、民俗等方面具有截然不同的差異性，因為差異性所形成的特色是小城鎮特色發展中發展經濟、消除貧困，建設新型城鎮化的一塊招牌，借助差異性而建設的特色小城鎮可以發展具有品牌號召力的產品、產業，這對于建設宜居的生態文明小城鎮是最為重要的。

二、我國小城鎮發展的困境：基于小城鎮特色建設角度的思考

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向。而鼓勵依托優勢資源發展特色產業，建設魅力宜居小城鎮是我國城鄉一體化、就近城鎮化的重要路徑?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》將“發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式”作為發展原則之一，具有極為重要的現實和歷史意義。特色小城鎮的發展已經成為我國未來一定時期城鎮化發展最為有力的路徑。而事實上由于我國地域廣大，東西南北的地域差異極為明顯，這也為特色小城鎮的保護、開發提供了基礎［11］。當然，從目前的狀況來看，特別是中西部小城鎮建設雖然具有可挖掘的富有地域特色的歷史、文化遺跡、節慶、傳統風俗等，但是很多小城鎮目前還存在城鎮人口增長極為緩慢、城鎮范圍擴張有限、非農產業發展陷于停滯、公共服務職能減弱等問題，同時在我國加快特色小城鎮建設的思想指引下，小城鎮特色仍然囿于多方面的原因而難以得到彰顯。（一）小城鎮發展缺少特色彰顯能力小城鎮的特色主要體現在產業特色、風俗特色、節慶特色方面。而特色文化所展現的多是小城鎮的歷史文化底蘊、傳統文化風俗和建筑風格，文化魅力需要相應實體的勾勒和實物、活動的精確表達。在我國城鎮化進程中，小城鎮的文化在歷史的發展進程中曾出現被遺棄、忘記、破壞等現象，而小城鎮發展中對現代大中城市的羨慕致使其自身具有人文和歷史價值的文化被壓制，再加上地域的限制等因素，小城鎮沒有將自身的文化魅力更好地彰顯出來以形成聞名遐邇的令人向往的文化品牌。比如遼寧省西部北票市的臺吉鎮，20世紀50年代到90年代曾經是我國一個非常典型的北方煤城，其全盛時期都是以煤業為服務中心，但是隨著采煤業的不景氣，從21世紀初開始采煤井口相繼關停，原有的產業凋敝，新的產業又沒有培育出來，致使經濟大幅下滑，成為遼西最為貧困的地區之一。但是在20世紀90年代末期，這一地區又發現了大量動植物化石，世界上第一株被子植物花化石在這個地方被發現，這里被譽為“世界上第一朵花盛開的地方”［12］，曾經轟動世界，而鳥化石、魚化石更是數不勝數。但是圍繞化石做大做強的思路并未被很好地規劃和利用。由于監管不力，大量化石被盜掘破壞，致使這一地區錯失利用遺留的煤都文化和化石文化進行改革創新發展的機會。其主要根源在于，地方政府對產業創新發展沒有前瞻性認識，最為重要的是政府缺乏系統性的規劃保護措施。（二）小城鎮城市等級低，特色資源支配力弱我國的城市層級劃分其實是比較明顯的。近年來形成的較為普遍的共識是：內地共四大老牌一線城市即“北上深廣”（北京、上海、深圳、廣州），其次是新一線城市，多數為各省會城市和經濟實力極強的地級市，三線城市多是各省次級中心城市，四線城市指的是經濟稍落后的地級市和縣級市，五線城市指的是經濟實力落后的市縣一級的行政單位，六線城市指的是本文所涉及到的小城鎮和鄉的人口集中區。從所處的地位來看，城市層級越高，獲得的資源支配權利就越大，小城鎮的建設都要層級上報得到上級政府的批準，缺少獨立的財權、金融權、規劃權，而近年來中國城鎮化發展的政策傾斜對市場的引導確實使層級高的城市獲得了其他城市難以比擬的資源掌控權。而小城鎮由于缺乏資源掌控能力，往往想辦的事情難以辦成。此外小城鎮還存在“等、靠、要”的思想，寄希望于借助外力發展自身，沒有充分發揮自身的能動性作用，特色資源發掘利用不夠，前文所提到的例子就充分說明了這一點。（三）多數小城鎮特色發展的瓶頸是基礎設施配置短缺困擾經濟發展的最主要的原因之一就是基礎設施?！耙粠б宦贰睉鹇缘耐七M以及中國牽頭成立的亞洲基礎設施投資銀行之所以受到很多國家的支持，其中最重要的一點就是很多政府都看到了落后的基礎設施對本國經濟發展和增長的拖累，因此很多發展中國家紛紛加入到亞洲基礎設施投資銀行，目前成員已超過100個［13］。特別是在基礎設施建設方面，落后的國家都希望借助外來融資和戰略對接來改善本國基礎設施落后的現狀。我國小城鎮在城鎮整體規劃、交通基礎設施改善、公共休閑學習場地等方面存在很多問題，資金不足是這些問題的核心，而這些基礎公共服務設施及功能匱乏仍是小城鎮發展的主要障礙之一，也是進一步建設安居樂業的特色小城鎮的阻礙。小城鎮作為城市層級體系的重要節點，不僅要依賴良好的基礎設施來改善居民生活，也要依賴于良好的設施集聚人口，創建魅力宜居的小城鎮。（四）一些小城鎮特色“退化”，缺乏鄉土文化特色小城鎮的發展不僅需要人口的聚集、基礎設施的改善，還應該在產業方面形成支柱，在文化上形成特色。小城鎮具有天然的中國鄉土、村鎮特色，也有值得回味的歷史遺跡和風貌。但是，大多數小城鎮并未真正挖掘和培育具有與歷史一脈相承的特色文化作為發展的支柱。要么蜂擁而上卻不懂得創新，以犧牲土地引進所謂的工業企業來投資，要么“千城一面”，通過重建那些在大城市隨處可見的“新穎”建筑，期望在城市外貌上的“城市化”以達到其發展目的。比如照搬大中城市的小區建設模式來建設新農村，簡單用城市元素與風格取代傳統民居和田園風光，導致鄉土特色和民俗文化流失。小城鎮特色發展的本質是探索出符合自身實際發展的路徑，以厚植本鄉本土的地方特色為基礎，發展城鎮產業。同時，小城鎮的發展要適應新時代市場發展的需求，加強規劃和市場的雙重互動作用，把鄉土文化和人文情懷與和諧鄉鎮的建設理念有效融合。另外，小城鎮的特色彰顯在厚植本土文化的同時要大膽創新，不能完全照抄照搬已有的成功范例。比如江蘇鹽城新豐郁金香小鎮做大做強郁金香種植和觀賞產業，經中央媒體報道名噪一時，于是全國其他省份的某些小鎮也學習其花卉種植，但是成功復制者卻并不多見。為何其他地方的小鎮就無法做大做強，甚至投入運營不久之后就被荒廢遺棄，問題在于沒有長遠發展的規劃以及認真考察市場需求?？梢姡瑒撔聸]有錯，但必須厚植本土和本地市場需求才能突出特色及其優勢，才能符合市場的需求，實現供給結構的經濟平衡。（五）小城鎮特色的活力創建缺乏持續的動力源泉從20世紀90年代開始，進城打工成為了農村、鄉鎮青年試圖改變命運的最為實用的手段和唯一路徑，而如今這一趨勢仍然沒有逆轉的跡象，大多數年輕人一致認為大中城市機會多，于是他們紛紛走出生養他們的小城鎮，致使小城鎮的發展缺乏了最主要的推動力———年輕勞動力。國務院總理在多個場合也明確提到城鎮化是人的城鎮化，它的活力在于年輕人［11］，但是我國農村年輕勞動力跳過小城鎮直接進入大中城市仍是目前比較普遍的一個趨勢，致使大量小城鎮沒能真正實現其人口“蓄水池”和就近就業目的地的作用，也就沒有很好地發揮我國新型城鎮化下的城鄉一體化中所應該承擔的重任。比如安徽、河南等中部省份的城鎮，近年來經濟發展增速居全國前列，但是年輕人口凈流出的局面并未改變，包括駐馬店、周口、商丘、阜陽、蚌埠等地人口凈流出都在200萬人以上［14］，一方面中小城鎮的人口向本省中心城市集中，另一方面也迅速向東南大都市集中，致使有些小城鎮的年輕人口占比下降嚴重，從而使得小城鎮活力缺乏，其內在原因是基礎設施便利性不夠、就業機會缺乏和幸福感不足。（六）很多小城鎮的特色建設缺乏持續創新精神特色小城鎮建設應有開放包容的思想，還需要不斷發揮創新精神。而這不僅需要對小城鎮原有的特色建筑、特色文化進行保護和開發，更需要用發展的眼光結合現代思想對小城鎮進行整體規劃。中國十大南方古鎮之一的烏鎮就是特色小城鎮建設實現創新的典范。烏鎮在對古建筑進行開發的同時奉行不過度商業化的保護性開發和規劃，并通過創新把古鎮的風貌和現代互聯網相互融合。曾經沒有任何互聯網基礎的烏鎮，如今已成為中國特色互聯網小鎮的領頭羊。每年的11月初，來自世界各地的商界精英、創業領袖、媒體記者因互聯網匯聚于此。與此同時，信息科技也一躍成為烏鎮的特色產業之一，聚集了上千家互聯網企業，規模接近千億［15］。同時，烏鎮被作為世界互聯網大會的永久會址使其特色更加突出。當然，特色小城鎮創新需要新的思維、方法、規劃，我國小城鎮眾多，其特色也各有不同，重要的是如何通過創新來發展和凸顯特色。為什么現在有的特色小鎮缺乏活力，關鍵就是沒有根據自身的特色把資源要素盤活，卻一味照抄照搬別人的經驗，沒有因地制宜，把自身的優勢發揮出來。例如安徽省蕪湖市的鳩茲古鎮短期內在業態創新上就存在諸多問題，鳩茲古鎮是依托“天下徽商興于鳩茲”的歷史人為打造的具有徽派建筑和文化氣息的旅游小鎮，其目的是發展成為集游覽、觀賞、消費、娛樂于一體的旅游文化小鎮。但是，據筆者的實際調查發現，其在業態引進過程中缺乏徽派商業特色的聚集，缺乏除現代徽派建筑之外的其他規模化的商業及景觀，其商業模式仍然不具有顯著的創新性，沒有做到讓游客進入“大觀園”的感覺，造成了本地游客不消費、外地游客不感興趣的尷尬市場局面。

三、小城鎮特色建設的策略和建議

我國城鎮化發展的特點是大城市發展的速度依然大大超過中小城市和小城鎮，中小城鎮的發展似乎處于時代的夾縫中。小城鎮在我國城鎮化發展中，無論是人口、資源、交通、文教、衛生、服務、制造業、科技實力、甚至是在環境治理等方面幾乎都不占有任何優勢。基于小城鎮的劣勢，報告中關于我國新型城鎮化的建設綱要都在指明一個極為重要的方向———建設特色小城鎮。特色小城鎮必須具有厚重文化底蘊，或者特色鮮明，或者生態極為優良，或者具有民族風情［8］。（一）精巧布局，積極提升小城鎮特色彰顯能力我國推動特色小城鎮建設的目的是希望把傳統和歷史留住，建設好特色文化和人們的精神家園。從區域布局來看，東部地區小城鎮發展較好，人口聚集，與大中城市實現了良好的往來關系。中西部地區目前不僅缺乏核心大城市，小城鎮的發展也并不令人滿意，其各項公共服務功能不完善，沒有與大城市建立起良性的往來關系。我們看到的只是大城市對周邊村鎮的虹吸，并未看到大城市發展的外溢效應，且大城市周邊并未形成星羅棋布的充滿活力的小城鎮。且很多小城鎮存在人口規模下降、鄉鎮企業從興到衰、城鎮服務功能減弱等問題。要改變這種局面，需提升小城鎮特色彰顯能力，發揮小城鎮在農村和大城市之間的橋梁紐帶作用。但是并不是所有的小城鎮都有自己的特色，或者特色足夠鮮明，小城鎮的形成既有市場因素也有行政因素，因而要分類別、分層次協調布局，尊重歷史發展軌跡積極布局有發展潛力的、特色鮮明的小城鎮。（二）加大基礎設施投資力度，推動以人為核心的新型特色城鎮化國務院總理早在十二屆全國人大二次會議上作政府工作報告時就說：“我們要推進以人為核心的新型城鎮化。堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路，遵循發展規律，積極穩妥推進，著力提升質量。”［11］以人為核心要求在小城鎮的建設中首先突出其服務的功能，通過對基礎設施的持續投入來實現環境優美、生態有序、秩序井然、人們安居樂業。特色小城鎮建設是與當地文化特色分不開的，人們的傳統風俗習慣、宗教信仰、歷史遺跡、自然風光等都可以作為小城鎮的特色加以挖掘，通過完善基礎設施建設積極推動和實現農村與小城鎮的互動，以及小城鎮和大城市之間的密切往來。事實上，我國中西部地區的中小城市和小城鎮聚集了中西部地區的大量人口和產業，是重要的經濟增長極，而推動以人為核心的新型特色城鎮化就是要形成一批文化旅游、商貿物流、資源加工等各具特色的中小城市、小城鎮［13］。（三）小城鎮建設應關注“特色鄉土重建”，并借助創新鞏固特色小城鎮建設還需要承擔在城鄉一體化建設中的橋梁作用，這個橋梁擔負的最主要職能是平衡城市和鄉村、大城市和小城市之間的生活水平。從目前來看，大中城市的虹吸效應過于強大，導致小城鎮、鄉村正在逐漸失去生機。在推進新型城鎮化建設的同時，還是需要重新審視鄉土“重建”的意義，但此過程并不是改造農民，讓農民上樓、進城，而是輔助農民，讓農民在農村，在小城鎮獲得幸福感［16］。而這種鄉土重建的核心是小城鎮通過傳統和現代的結合不僅保留鄉土特色還要使農村居民生活質量提高到與一般城市居民生活質量相似的水平。在鄉土重建的過程中，小城鎮還可以借助現代科技的東風實現特色創新。發展特色小鎮，不僅要培育最有基礎、最具優勢的特色產業，還要在功能服務和體制機制方面有所創新。在南京未來網絡小鎮，在短短兩年時間里，這里就匯集起通信網絡、智能制造等1000多家企業，創業人數接近3萬人［17］，從創業孵化、加速成長到規?；a，特色小鎮設立了科技服務聚集區，創新了咨詢、金融、法律、評估等一系列標準化的服務體系，為企業提供全方位科技服務。（四）推進小城鎮近郊的特色農業和農耕文化建設，使小城鎮成為農村人口聚集的“洼地”小城鎮的發展離不開農業和農村，因為小城鎮是與農村和農民距離上最為貼近的中心。推進小城鎮的發展重在挖掘城鎮中心及周邊文化特色，使其產業或者商業等方面都能為小城鎮居民和農村人口帶來就業和收入，吸引年輕勞動者和農村居民在居住區附近的城鎮找工作，使其家和業不再分離。比如基于旅游而逐步開發的小城鎮可以直接和間接帶動更多的就業人口從事餐飲、旅店、物流、服務、保安、建筑等服務工作，吸引周邊農村居民實現在就近小城鎮的人口聚集，當不必背井離鄉就可以獲得穩定的收入和工作機會時，小城鎮就成為人口聚集以及農村人口就近城鎮化的首選目的地。小城鎮的建設遵循生態、綠色、環保、文化的發展基調，也可適當發展山地文化和小城鎮節慶文化特色，而著重發展以小城鎮為中心的特色農業和區域農耕文化是未來中西部推進城鎮化的途徑。（五）發揮政府和小城鎮居民的雙重作用，利用開發資本推進傳統文化和現代社會的融合特色小城鎮建設是一個新事物，在發展初期也難免會遇到各種問題，比如土地問題、資金問題、政策問題等，最為關鍵的是以改革的精神去放權，針對特色小城鎮建設出臺相應的特殊政策。我國小城鎮建設的推進不僅靠政府合理利用資源鼓勵開發，更多的要依靠當地人民群眾自發挖掘特色文化，而政府要積極為小鎮居民搭建合作平臺。例如我國西部山區和少數民族聚集區是被工業化浸染最少、農耕文明保護最為完整的地區，其傳統文化習俗也是沿襲歷史相當久遠的地區。對這些地區的小城鎮建設應該通過市場化的新舉措讓小城鎮居民參與其家鄉的特色建設，也要充分發揮其主人翁的積極性，遵循保留、保護、沿襲、合理的商業化機制以達到小城鎮發展為人服務的宗旨。因此，建設特色小城鎮應突出產業特色、文化特色、民族風俗特色、自然風光特色、建筑藝術特色和價值，圍繞核心特色激發出漣漪效應①。（六）激活小城鎮發展動力，鼓勵特色創新發展“以人為核心的城鎮化”是推進城鎮化發展的目標，人的聚集是促進小城鎮發展的動力，小城鎮因人的聚集而興盛，人因小城鎮的美好建設而精神更加充沛。在特色小城鎮建設過程中應充分調動城鎮年輕勞動力的積極性，在小城鎮保護和開發過程中依靠他們的主動性、創造性和參與熱情，鼓勵他們用知識改變家鄉的面貌。近些年，大批農村大學生的回歸鄉土并通過互聯網創業把村鎮經濟和產業辦得有聲有色就是最好的例證，這也更好地激活了小城鎮創新發展的動力。同時，積極增強培育本地資本挖掘特色的能力，發揮政策對民營企業和鄉鎮企業的引導和支持，激活更多的動力因子參與到小城鎮的建設之中，推動特色小城鎮的業態創新，使其特色更加鮮明。小城鎮有自己的優勢和機會，關鍵是要結合現實情況鼓勵居民的創新熱情，借助國家小城鎮發展的大趨勢和政策支持激活發展動力?？v觀小城鎮發展的歷史和現代小城鎮特色發展的經驗，應以一種創新思維去建設它，用更加寬廣的視野去創造小城鎮的新生活。

作者:張曉東 姚宗建 單位:安徽工程大學管理學院