國有股減持：論國資的進退

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國有股減持：論國資的進退對于經濟結構調整可以這樣認識：其主要目標不是由政府調用社會財力來實現“更合理”的經濟結構，而是要通過改革、轉軌、制度建設，建立起適宜于經濟結構自行調整、持續調整的機制。政府在結構調整中的基本態度，應該從傳統的“國家推動發展”轉變為“增進市場”。

政府一身而二任焉。一方面象所有市場經濟國家一樣，它是國民經濟的組織者和管理者；另一方面與所有市場經濟國家都不同，它擁有一個總量龐大、比重甚高、門類龐雜的經營性的政府資產，而且至今沒有建立起出資人制度和所有者代表機構。在經濟結構戰略性調整中，政府有政府的職責，國資有國資的動作。兩者的作用都極為重要，但是首先應該劃清界線，不可混為一談，否則難免強化以政代資的習慣勢力。

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一、政資不分是政企不分的根源

近些年為了解決政企不分的問題，出臺了一系列政策，但是效果有限。其根本原因在于，要求企業完全“自主運營”是不現實的，任何類型的企業都不可能擺脫所有者的督導。對于國有企業，在所有者缺位的情況下，政府即使以某種形式退出干預，也必然要以另一種形式加強干預。無論干預的形式如何變化，其過程都是行政選擇而不是市場選擇，其績效考核都是憑長官意志而不是憑經濟效益。

在經濟結構戰略性調整中，必須建立起國有資本的出資人制度。在所有者歸位的前提下，正確認識和處理一系列問題。

1.國資有進退，產業無朝夕

以中國幅員之廣大和經濟發展之不平衡，只要是有市場需求的產業方向，都應該去競爭拼搏。在這個意義上來說，無所謂朝陽產業和夕陽產業，任何產業都不能輕言放棄。在經濟全球化浪潮之中，如果有些高技術產業我們不能占有一席之地，如果有些傳統產業逐漸走向衰落，其原因只能是由于政府未能提供制度保障，以及在較弱程度上是由于國際分工的內在規律。

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一些官員在論述產業結構時談及孰進孰退，這是把“國資進退”與“結構調整”混為一談了。由此也可見在所有者缺位時，政府常常把握不住自己的定位。

2.不宜由財政部門代享股東權益

這里所說的股東權益，一是指企業的應付利潤，二是指售股變現所得。這兩部分收益在任何類型的企業中毫無疑問歸股東所有，但是對于國有資本來說，由于所有者缺位，最終在某一環節上以某種形式歸入財政。財政部門代享股東權益，這是政資不分的財務基礎。其弊端之一，在實施經濟結構戰略性調整時，國有資本沒有一個統一的、規范的、屬于所有者的財務手段，仍然象過去一樣必須仰仗政府各部門的恩典。1998年以來熾焰大盛的“跑部錢進”就說明了這一點。

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政府各有關部門都在某些方面（一般是權利）代行所有者職權，而在其他方面（一般是義務）則囿于權限而不自居為所有者。在這樣一個格局之下要想做到政企分開，要想實現戰略改組，實在是難矣哉！

3.行政性扭虧增盈的負面效應太大

行政性的扭虧增盈以行政性的懲罰措施為后盾，企業和各級官員只能奉命行事。在大量體制性問題未獲根本解決的情況下，最簡單的應對措施就是少提折舊。折舊制度改革后的1994年，國有獨立核算工業企業的綜合折舊率曾達到7.2%的歷史最高水平，但在兩三年內就驟降了3個百分點（1996年3.8%，1997年4.1%），致使國企的折舊率低于改革開放初期（1982年4.3%）。1999年在經營環境和經營效益大為改善的情況下，國有及國有控股工業企業的綜合折舊率仍只有4.7%，若以1994年的水平來衡量，少提折舊1329億元。作為對比，1999年國債用于技改貸款的貼息數額是90億元。

行政命令必然按條塊執行。無論是條還是塊，在沒有能力使績差企業產生盈利的情況下，必然要求績優企業少提折舊多報盈利，以展示全條或全塊的政績。所以，行政性扭虧為盈象過去的許多行政手段一樣，最終效果都是抽肥補瘦、鞭打快牛，對企業結構作逆向調整。

如果所有者在位的話，首先關注的當然是折舊率，絕不會不提折舊而去交所得稅，因為提足折舊才意味著資本保值。在以政代資的情況下少提折舊，可以看作是寅吃卯糧的一種形式，也可以看作是抽逃資本的一種形式。所以說，不怕婆婆多，只怕沒有娘，沒娘的孩子最可憐。

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二、政府的首要職責是提供制度保障

毫無疑問，在市場經濟國家，結構調整是以企業為主體，以市場為基礎。但是在中國這樣的轉軌國家，首當其沖的問題卻是使企業成為企業，使市場成為市場；而推進企業化和市場化進程，責無旁貸只能是政府的專利。因此，政府在經濟結構戰略性調整中的首要職責，是通過政策集成，促進企業轉制和市場發育。

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1.徹底清理現有經濟法規

政府各部門每年大量出臺的經濟法規類文件，對于盡快強化法制建設有著重要的作用。但是這種以內部紅頭文件來組織和管理國民經濟的傳統方式，存在著四大弊病。其一，政出多門。彼此矛盾的事情經常發生，新法規與既有法規矛盾的事情也經常發生。其二，透明度太低。雖然對于經濟人行為有很強的約束作用，但是當事者事先并不知道觸犯了哪一個部門的哪一個內部文件。這實際上是一種“不教而誅”的管理方法。其三，缺少制約機制。法規對于政府自身幾乎沒有任何約束作用，很容易把行政長官的主觀意志變為行政部門的政令。其四，由于缺少監督反饋機制，因而隨意性較大。杜撰的用語、錯誤的概念、違背經濟規律的做法，在法律中較少發生，在法規中則大量存在。

處于因特網時代而仍然采用內部文件來協調一個大國的經濟，在信息傳遞速度、信息公開性、信息獲取成本等各方面呈現出何等巨大的反差！

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為了有力有序推動結構調整，需要徹底清理現有的經濟類法規。清理的辦法不是象過去那樣廢止一批，又重新炮制出一批，形成新的堆積。應該仿效當年財務會計制度的改革，實行一攬子改革和模式性轉換。第一，對各部門現行法規中有約束性的條款，按照一定的序列進行系統集成，形成《經濟規典》。第二，《經濟規典》公開頒布，既顯示出有教無類，同時可接受社會檢驗。第三，此后各部門新出臺的約束性措施，統統按照集成順序納入規典，從此不再堆積文件；規典中成熟的部分可以陸續升格為法律。

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這樣一個模式，當可在一定程度上破除部門法規的四大弊病，而仍然保留其快速拾遺補缺的優越性。

2.以分級所有為產權框架，建立出資人制度

按目前規定，全部“國有企業”都屬國務院所有，各級政府只是在“分級管理”。這樣一種產權安排是不現實的。一方面說“誰投資，誰負責，誰擁有”，另一方面說“地方政府投資，中央政府擁有”，這在邏輯上怎么能夠解釋得通呢？

在法權上怎么能夠協調起來呢？我們可以從理論上說明“分級管理”的悖誤和“分級所有”的確然，但是最直觀的檢驗還是看一看國外情況。任何一個市場經濟國家，只要政府是分級的，那么政府所辦的企業象政府的其他資產（財政收入、非經營性資產等）一樣，必然是分級所有，沒有哪個地方政府是以自己的財政收入替中央政府（或聯邦政府）開辦公司。

對于政府所辦的企業（俗稱“國有企業”或“全民所有制企業”），必須象市場經濟國家那樣建立起分級所有的產權框架，才能實現企業改革改制的最基本的要求：產權清晰。“分級所有”并不實質性解決“國企”的任何問題，它只是確立應該由哪一級政府來解決哪些企業的問題，確立政府與企業之間、以及各級政府之間的責權利關系。但是另一方面，以產權為界明確各級政府的職責，恰恰是貫徹落實十五大和十五屆四中全會大政方針的關鍵性措施--建立組織保證。

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要實現政資分開，就必須建立起出資人制度。在分級所有的產權框架中，政府和所有者代表機構應該具有一一對應的關系，即某一級政府只有唯一的所有者代表機構，某一個代表機構只唯一行使本級政府的所有者職權。至于下設多少個總公司或控股公司實施經營管理（包括資本經營），那是屬于資本紐帶如何延伸的問題，需要因地制宜、因時制宜，它與政資分開是不同層面的兩個范疇。

股東權益在總公司（或控股公司）內沿子母公司的資本紐帶逐級上交，首先用于解決公司內部的遺留問題。肥公司的盈余權益沿資本紐帶上交所有者代表機構，用于解決瘦公司的遺留問題。在資本范圍內仍然難于解脫的歷史包袱，同級政府應出面協助。對于中西部地區政府在企業脫困中的為難之處，中央政府應加以援手。這是在分級所有、政資分開的前提下，解決“國企”歷史遺留問題的責任順序。

3.為解決兩大負債打下制度基礎

國企的資產負債率過高，企業間應付不付應收難收形成龐大的三角債，國有銀行的壞賬居高不下，現有投融資體制還在繼續加劇這種狀況，這些都是顯性負債問題。老職工（包括離退休職工）的社會保障缺口很大，這是隱性負債問題。政府資本的這兩大負債具有積累性，今天的嚴重局面是過去幾十年的積累，如果不能標本兼治，必將形成今后更嚴重的積累。蓄之既久其發必速，這實在是不僅危及經濟穩定、而且危及社會穩定的重大隱患，是政府在結構調整中必須解決的大事。公務員之家版權所有

從分級所有的角度來審視，政府資本在兩大負債中具有“負盈不負虧”的特性，并由此而造成互相侵犯權益的事實。

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中央資本負盈不負虧集中表現在隱性負債問題上。在資產重組時只組織尚屬優良的資產，而把困難企業置于不顧，實則是推給了地方政府；在企業改制時坐收“減員增效”之紅利，而把“下崗分流”的包袱留給地方政府。這一類挑肥棄瘦的結構調整措施必然是不可持續的，它是遲遲不能擺脫“東北現象”的根本原因。

地方資本負盈不負虧主要表現在顯性負債問題上。地方企業改制中以各種方式逃廢債務，從而侵犯中央資本（國有銀行）的權益；地方政府爭辦各類金融機構，繼而大量出現虧空，不得不由中央資本出面施救（廣信事件后責任有所明確）；等等。投融資體制對這些全無信用的做法缺少遏制，強化了“投資在地方、風險在中央”的危險格局。

要緩解并進而解決兩大負債，關鍵在于制度基礎。對于隱性負債，必須明確哪一級資本的欠賬哪一級資本去還，絕不能統統推給地方政府。對于顯性負債，需要解決的是全社會普遍缺乏信用這一根本性問題，要建立起信用機制。必須以各級所有者作為資信評價的對象，并由此而確定它們各自的融資資格和融資條件，僅僅評價企業的資信是不行的。

三、國資進退的辯證關系是不退不進

在經濟結構調整中，政府資本的動作至關重要，動作的軌跡應該是退而后進。需要從資本全局的角度而不是單個企業、單個行業的角度來理解國資的進退。常有官員說：“這么好的企業，這么肥的行業，政府資本為什么要退？”但是從全局來看，差企業、瘦行業，想退也無從退起；硬退，只不過是把包袱甩給“社會”，實則是甩給基層政府。只有從好企業、肥行業退出，才有希望解決政府資本的兩大負債，消除有可能導致社會不安定的基因；也才有希望加強那些關系重大、非政府莫屬的瘦行業：科技、教育、軍工等等。

擴股融資是進，售股變現才是退；上市是進，減持才是退。為實現國有經濟戰略改組的目的，必須更多地、更有意識地采取售股變現、減持的手段。更進一步看，在明顯的競爭性產業中，債轉股、扭虧增盈、減人增效、增資減債、保價限產等一系列措施如果不是為國資退出作準備，就都不具備戰略意義，僅具有戰術價值。

以紡織工業為例，在壓錠近1000萬、分流116萬人、核銷呆壞賬300多億元、財政補貼近30億元、主要原材料購進價格指數下跌近20%（1995年＝100，1999年＝81.7）等一系列努力之下，國有紡織工業開始盈利。現在正是政府資本全面退出紡織工業的大好時機，國內民間資本是完全有條件入主這一行業的。