國有資本經營預算制度透析

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摘要：建立與社會主義市場經濟體制相適應的國有資本經營預算是當前我國建立公共財政框架體系的一個重要內容，是建立激勵與約束機制，確保國有資產保值增值的重要舉措。在構建中應處理好其與公共預算之間的關系，界定好收支范圍和內容，選擇好編制主體及方式，通過預算真正為公眾行使知情權和監督權搭造起一個信息平臺。

關鍵詞：國有資本經營預算公共預算

建立與社會主義市場經濟體制相適應的國有資本經營預算是當前我國財政改革的一項重大課題，也是貫徹黨的十六大關于深化國有資產管理體制改革系列探討的一項重要內容。

一、國有資本經營預算的涵義及與公共預算的關系

（一）涵義

嚴格來講，我們當前要建立的應是國有資本經營預算而非國有資產預算，因為國有資本和國有資產不同，國有資本也可稱為經營性國有資產，特指處在競爭性領域的國有資產，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而國有資產則泛指國家所有的資產。目前，我國各級國有資產監督管理委員會作為“出資人代表”管理的主要是國有經營性資產，非經營性國有資產由財政部門管理，土地與其他資源性國有資產歸各主管部門管理，因此作為公共財政框架下政府出資人管理企業國有資產與財務工作的結合點，作為市場經濟條件下實現所有者職能、確保出資人到位的基本手段，當前需要的是將國有資本經營預算與公共預算分離，而非將全部國有資產預算和公共預算分離。因此，國有資本經營預算是指反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預算，即是對政府在一個財政年度內經營性國有資本收支活動進行價值管理和分配的工具，反映國有資本所有者與國有資本經營者之間的收益分配和再投資關系。國有資本經營預算就是要通過計劃，反映和監督國有資產管理機構履行出資人職責的活動，以實現國有資本的保值增值，推動經濟結構戰略性調整與國有企業的根本性重組，確保國有資產的優化配置，并服務于政府的社會和經濟管理的總體目標。

（二）公共預算與國有資本經營預算的關系

一般來說，政府公共預算的編制和實施體現了政府的社會管理職能，其分配主體是作為社會管理者的政府，分配的目的是為了滿足社會公共需要，分配的手段主要是憑借政治權力經由非市場的渠道進行分配，分配的形式主要是稅收，并安排各項具有公共需要性質的支出，其中包括經費性和公共投資性支出，其支出必須嚴格控制在稅費收入的范圍內，保持收支平衡。公共預算從性質上看是供給型預算。

國有資本經營預算則體現政府的國有資本所有者職能，其分配主體是作為資本所有者代表的政府，它以國有資本的宏觀經營并取得宏觀經濟效益為分配目的，以資本所有權為分配依據，并以競爭性市場為其活動范圍，其收支內容基本上是圍繞著對經營性國有資產進行價值管理和分配形成的，因而國有資本預算是經營型預算。國有資本經營預算的基本目的在于劃分政府的社會管理和資產所有者雙重身份的不同屬性和不同要求，實現政府公共預算與國有資本經營預算分離，把政府作為社會管理者征收的稅收收入和作為資產所有者獲得的資本經營收益，分別納入公共預算和國有資本經營預算進行管理和使用，以期體現既有利于政企分開、政資分開，又有利于深化國有資產管理和營運效率改革的目標。

因此，公共預算和國有資本經營預算是兩個相對獨立的預算體系，既各自獨立又有一定的內在聯系。從聯系來說，兩者之間存在著稅收繳納以及財政補貼和轉移性收支的關系，國有資本經營的績效必然影響公共預算收支，但國有資本金的性質決定了其追求經濟效益、保值增值的特征，由此決定了國有資本經營預算須根據財務運行的規律，按照宏觀財務預算的要求反映國有資本的經營過程及結果。

二、我國現階段建立國有資本經營預算的客觀必要性

長期以來，我國對國有資本經營收支沒有單獨編列預算和進行管理，而是與經常性預算收支一起，混收、混用、混管，這種作法無法體現出政府作為社會管理者與國有資產所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。如何盡快建立國有資本經營預算，以單獨反映國有資本經營活動狀況，確保國有資產保值增值和再投資的有計劃進行，已成當務之急。因此，我國現階段建立國有資本經營預算的現實意義主要有如下幾點：

（一）有利于建立和完善社會主義市場經濟體制

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，政府的職能范圍發生了較大的轉換，國有企業日益成為獨立參與市場活動的、自負盈虧的市場主體和法人實體，從而相應要求政企分開、政資分開。這種變化決定了國有企業與政府有著雙重關系：一方面，作為獨立的市場主體，其對政府公共財政的貢獻應同其他非國有企業一樣，主要通過照章納稅來體現；另一方面，作為市場經營主體，其對投資者或產權人的貢獻，應通過向出資人上繳投資收益來實現。由此決定了我國政府經濟管理職能是雙重的。而政府預算作為反映政府活動的范圍和方向、保障國家發揮其職能的工具，自然要隨著政府職能的轉換而進行相應的改進，使政府以不同身份行使的職能反映為預算上不同性質的收支，就是要分別建立公共預算和國有資本經營預算，政府負責對企業實行有效的產權制約、引導和監控，維護國有資產的合法權益；企業按照國家有關國有資本與財務管理的規章制度，承擔國有資本保值增值的法律責任。基于此，通過單獨設立國有資本經營預算，集中管理國有資本運營，特別是國有資本收益與再投資活動，有助于在預算制度方面，將國家作為國有資本所有者所擁有的權力與作為社會管理者所擁有的行政權力相分離，促進政府職能轉換與政企分開。

（二）有利于提高國有資產整體運營效益

黨和國家提出的國有經濟戰略性調整，支持發展混合經濟和國有企業改革發展與制度創新等重大舉措，已使我國國有經濟發生了根本性變化，國有企業有進有退，有所為有所不為的機制正在形成。國有資產正從一般競爭性領域退出，同時增強財政對支柱產業和高新技術產業中重要骨干企業的投入，增強國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的支配地位，促進國民經濟結構優化和升級，引導和帶動整個社會經濟的發展。國有資本經營預算的設立，有助于對國有資產實行資本經營，促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優化組合，最大限度提高國有資本的營運效率，發揮國有資本在我國國民經濟發展中的骨干作用。此外，通過設立國有資本經營預算，還有助于對財政投資按其不同性質實行分類管理，克服過去在建設性預算條件下，由于公益性投資與經營性投資不分而導致的財政對基礎性設施投入不足問題，促進國有資產運營宏觀經濟效益的提高。

（三）有利于維護國有資產所有者權益

隨著我國經濟體制改革的不斷深入與政府職能的轉變，國家逐漸將國有資產經營權交由企業行使，但由于相應的監督約束機制尚未完全建立，在一些企業中出現了“所有者缺位”現象，如產權界定時存在產權代表不確定，產權交易中國有資產流失嚴重，資產經營中所有者權益無保障等。為正確、全面體現依據國有資產所有權而形成的政府分配活動，保證國有資產所有者權益不受侵蝕，有必要通過建立國有資本經營預算，對資產收益和產權變動等經營活動進行規范，以抑制國有資產的流失，維護國有資產所有者應有權益。

（四）有利于公共財政預算框架體系的建立

隨著社會主義市場經濟的不斷發展和深入，逐步建立與其相適應的公共財政框架的任務更加明確和突出。建立國有資本經營預算正是為完善公共財政預算體系，實現財政對國有資產的管理從計劃、行政管理為主向市場化運作的產權營運為主的轉變。通過國有資本經營預算的編制、執行及決算的全過程監控，更有效地實行國有資產進退機制，促進經濟結構的合理調整和優化升級。另外，建立國有資本經營預算也是依法理財，體現政府預算透明、高效的需要。即通過國有資本經營預算，將國有資產收益及其再投資置于國家的制度框架及法律監控之下，從根本上規范其管理。同時國有資本經營預算通過人大監督，真正為社會公眾行使國有資產經營情況的知情權和監督權搭建起一個信息平臺。應該明確的是，國有資本經營預算是政府預算框架體系的有機組成部分，政府預算的完整性不僅不能因機構、預算的分立而被肢解，相反必須得到加強。

（五）有利于國有資產管理部門職能作用的發揮

國有資產管理部門———國資委作為出資人，其職能主要是對國有資本進行監督管理，包括國有資本總量與結構的調控管理、國有資本的經營管理和產權管理。國有資本經營預算是國有資本經營的財務計劃，反映了計劃期內國有資本的經營目標，要按預算管理程序上報各級政府，并在經各級人民代表大會批準后產生法律效力，有利于國有資產管理部門職能的發揮和責任的明確。

三、國有資本經營預算的編制

（一）國有資本經營預算的編制目的

開展國有資本經營預算工作應當遵循確保重點、效益優先的原則，加強對收益及投資的管理，強化國有資本運營中的風險控制，促進結構調整和資源優化配置，提高資產運營效率。為此，編制國有資本經營預算要達到以下目的：1加強對國有資本的整體規劃和調控，進一步規范國有資本管理、監督、營運主體之間的關系，實現國有資本收益的最大化；2進一步明確和落實國有資本出資人的收益權，完善收益分配的管理程序，維護國有資本出資者的合法權益；3強化國有資本營運的過程監控，反映國有資本經營過程、結果以及經營效率的財務信息，加強國有資本經營收益的管理，提高資本營運質量；4形成一套既符合國有資本管理需要，又能體現國有資本運營機構內部規范化運作的制度及程序。

（二）國有資本經營預算的編制主體

目前對國有資本經營預算的編制主體存在較大分歧。一種觀點主張應由財政部門編制國有資本經營預算，理由是《預算法》規定政府預算的唯一編制主體是財政部門，而且企業的國有資產與政府的預算有著千絲萬縷的聯系，因而為維護政府預算的完整性，也要求由財政部門編制國有資本經營預算。另一種觀點則認為各級國有資產管理部門———國有資產監督管理委員會（國資委）是代表各級政府履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構。這就決定了國有資本經營預算和公共預算共同構成我國的政府預算體系。由于兩種預算性質不同，其中國有資本經營預算體現的是國家作為國有資產所有者的身份，因而建議由國有資產管理部門———國資委編制國有資產經營預算，并與各級政府財政部門編制的公共預算共同形成政府預算。筆者認為國有資本經營預算的編制主體不應拘泥于原有的模式，而應取決于該預算的編制目的和內容。如果明確了我們目前所要構建的是經營性國有資本預算而非整個國有資產預算，這個問題的答案就有了，即應由國有資本的產權主體———國資委作為國有資本經營預算的編制主體。

我國目前的國有資本監督管理體制可以稱作“兩級三層”模式，即建立中央和地方兩級“國資委”，及國資委———授權國有資產經營公司———國有資本控股、參股公司三個層次。其中，國資委作為國有資本出資人的代表應對人民代表大會負責；授權國有資產經營公司應對國資委負責，因此，國資委和授權國有資產經營公司都是國有資本經營預算的編制主體，而國有資本的參股、控股公司所編制的公司財務預算則為國有資本經營預算的編制提供了數據基礎。

（三）國有資本經營預算的編制內容

目前我國各類預算的編制格式主要采用政府預算報表格式，但國有資本經營預算的編制，是否仍簡單地采用該格式則值得探討。無疑，運用政府預算報表格式編制國有資本經營預算，能有效反映預算收支平衡情況，但其不足之處也很明顯。首先，這種報表很難反映預算年度國有資產保值增值情況；其次，這種報表只反映當年國有資產增量情況，而無法反映歷年國有資產存量的積累情況；再次，這種編制方式不便于正確反映預算收支性質，如國有資產產權轉讓與國有資產經營收入都作為預算收入列表，但其所反映的經濟性質卻截然不同，資產產權轉讓收入反映的只是國有資產由實物形態向價值形態的轉變，以及價值形態的國有資產產權在不同的產權主體間的轉移，國有資產總量并未增加，而資產經營收入反映的是我國資產總量的增值；最后，這種編制格式也無法反映國有資本經營預算的宏觀經濟效益。而我們編制國有資本經營預算的目的主要在于了解經營性國有資產的收支、資產、負債、盈利及現金流動狀況。在市場經濟條件下，經營性國有資產的運營管理應按照市場經濟的要求進行，按照企業的預算模式進行，即通過建立以財務預算為核心的詳細全面的預算體系來實施管理，通過財務報告及其指標體系來分析評價經營狀況和經營成果，應更側重于根據企業財務報告所傳達的信息，而非簡單的預算收支執行的情況，來對企業的經營效果進行評價。而要想達到以上目的，僅僅通過編制預算報表是不可能實現的，因為它不能準確地提供財務信息和評價指標體系，不能客觀地評價國有資本的運營質量和盈利狀況。

因此，為更好地體現國有資本經營預算的編制目的，我國國有資本經營預算的編制內容應由年度的收支計劃和要達到的預期盈利目標組成，即除采用政府預算報表反映當年的經營性國有資產收支情況外，還應采用企業會計報表形式綜合反映經營性國有資產的保值增值情況，以及運用附表及經營報告說明國有資產的經營績效情況、財務狀況的變動情況及重大事項的披露等，以使公眾及時了解受托責任方的充分信息。

國有資本經營預算的主要內容應包括：

1收支預算部分，主要由國資委編制。包括：（1）一般收支項目。一般收入項目可分為三類：一是一般經營性收入。具體包括國有獨資企業上繳的稅后利潤、股份有限公司中國有股權應得的股利、有限責任公司中國家作為出資者按照出資比例分得的紅利、政府授權的投資部門或機構，以國有資產投資形式所取得的收益、各級國家機關和事業單位非經營性國有資產轉為經營性國有資產上繳的收入等；二是國有資產出售與轉讓收入、國有企業的清算所得；三是公共預算轉入資金，包括公共預算撥入的專項資金以及公共預算的結余。一般支出項目分為四類：一是一般經營性支出，包括注入和增加國家資本金支出、股份公司中國家股增資配股支出、對經營性大型工程建設投入、扶持國有企業優化資本結構和調整產業結構支出等；二是專項支出，包括科技三項費用支出、企業的挖潛改造支出、企業貸款財政貼息支出、對國有企業經營者的獎勵基金支出等；三是國有資產監管部門的運行費用；四是對社會保障預算的補充支出等。（2）債務收支項目。國有資本經營預算涉及經營性資本，在進行較大項目的投資時可以考慮以發行公債的方式籌措部分資金。與公共預算債務管理不同的是，這里不僅要考慮投資項目的社會效益，更要按照市場的運作方式，進行審慎的經濟效益可行性分析，以確保投資項目本身的盈利能歸還債務本息。但這里不應包括企業生產經營當中的自身融資行為。國有企業在經營過程中，也有必要充分利用銀行貸款和企業債券收入等彌補自有資金不足，但這類微觀經營活動與國有資本的宏觀運營是不同的，因而不應在國有資本經營預算中反映。

2財務會計報表部分。這部分應主要由授權的國有資產經營公司在公司本級和所轄的參、控股企業編制預算的基礎上匯總編制，并上報國資委。包括：

（1）主表。主表應包括諸如現金收支預算表、非現金收支預算表和國有權益變動預算表等。現金收支預算表是對預算年度內預算單位可支配的現金及其等價物的流入和流出情況所做的預測；非現金收支預算表是對預算年度內預算單位以資產換資產等非貨幣性交易情況所做的預測；國有權益變動預算表是對預算年度內預算單位國有權益的增減變動情況所做的預測。

（2）附表。附表包括補充現金流量預算表、資產負債預算表、利潤及利潤分配預算表、投資預算表、投資收益預算表、融資預算表和管理費用預算表等。

（3）國有資產經營預算報告。國有資產經營預算草案報告是國有資產授權經營機構向國資委反映其本級預算收支、年度發展及營運規劃的規范性文件，也可稱為編制說明書。應包括以下內容：預算年度內的主要工作任務、投資發展規劃及國有資產營運規劃；預算編制的指導思想和主要依據；納入預算編報范圍的企業戶數及有關財務指標；所處行業和主要產品情況；預算年度的主要經濟指標，如預計利潤總額、凈資產利潤率；投資、融資、收益收繳及分配情況；經營者管理情況，主要說明經營者年薪制的實施計劃；對外投資計劃；政府政策支持的情況等。

（四）國有資本經營預算的編制層次

黨的十六大報告指出：在堅持國家所有的前提下，中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責，充分發揮中央和地方兩個積極性。因此，在國有資本經營預算的編制上，也應采取由中央和地方政府分別編制中央和地方預算的做法，即由中央和地方國資管理部門分別對中央直屬國有資本和地方所轄范圍的國有資本編制預算，然后由國家國有資產監督管理委員會匯總完成全國國有資本經營預算。以便國家權力機構了解國有資本的整體運營情況。

參考文獻：

[1]財政部、國資委網站。