公共理財中預算假設理論綜述

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摘要：公共理財實踐要求政府在當前服務預算、固定最高限額預算和“無限制”預算三種預算假設理論中做出選擇。不同層次的預算管理目標模式和編制技術方法構成了選擇預算假設時的契入點和支撐點。在控制總投入的管理模式下，其所遵循的預算假設是滿足當前服務預算或最高限額預算，此時必然采用傳統漸進式的編制方法；控制產出和結果的管理模式則要求遵循“無限制”預算假設，理性預算的編制技術方法得以應用。

關鍵詞：預算假設；績效預算；預算目標；預算編制技術

編制政府預算是各國政府公共決策過程中的核心階段，公共部門基于對未來預算年度不同的假設提出預算請求，如有的部門可能根據業務量的需要申請資源，有的根據其認為可以獲得的資金做出申請，有的可能是使用這樣或那樣的方法組合。結果是預算申請基于不同的假設，在此基礎上形成的部門預算數額之間差距懸殊，而要求預算辦公室或財政部門做出不同的反應。很顯然，這樣做不僅有悖于政府理財的科學性和公平性，還人為增加了預算編制的復雜性和難度，為了避免各職能部門在預算假設上的分散性，編制預算之前政府制定統一的規則就顯得尤為重要。

一、三種政府預算假設理論概述及評價

理論上有三種不同的預算假設：一是當前服務預算。其基本思路是假設既定項目不發生任何變化，部門現時的預算被用作新預算的基礎，任何增加預算的申請都僅僅是為了滿足其增加的運行成本，如在人員、原材料供給等方面成本的變化。換句話說，政府承諾繼續現在的所有項目，履行或有義務。運用這種預算假設時，預算編制可以看作是在以往的基數之上添加或者去掉一個增量，財政部門重點論證的是增量的合理性。二是固定最高限額預算，也被稱為現時服務承諾的一種替代方法。在這一假設體系中，首先在整個政府范圍內設置資金限制，然后把這一限制分解到部、局和其他子單位，自上至下規定每個預算部門使用的資源限額，本部門的一切支出被固定在此框架中。其優點是獲得的預算申請匯總起來不會超過預期的最高限額，有利于財政部門從總體上控制資源，缺陷是資金在部門之間可能分配不均。三是“無限制”的預算或“藍天”預算[1].假如各部門能夠獲得足夠的資源來滿足其需要，這時其預算申請又將如何？這種假設對預算申請設計了幾種“倘使…將會怎樣”的方法，例如，如果可以提供更多的資金將會如何或者在某特殊領域的項目改善了又怎么辦？這一假設并不等同于缺乏預算指導，其目的在于促使各預算單位將其潛在的需求信息全部顯現出來并排序，財政部門可以充分比較和論證，統籌考慮。

以上三種預算假設在不同體制的國家以及同一國家不同的發展階段各有側重。建立在前兩種假設基礎上的預算編制既可以避免增加預算赤字，又可以縮小財政部門與各預算單位之間討價還價的余地，從而減少交易成本，因而在經濟穩定、財源穩固的時期較適用。事實上，最高限額預算假設其限額的制定和分解依據并不能完全脫離預算單位以往的基數，而往往是以滿足現時服務為前提的。但其缺陷在于：預算管理部門本身對于項目的變化不能提供實質性建議，由于缺乏資源分配的詳細信息，表面看來似乎在預算決策過程中起著主導作用，如可以掌控預算限額的分配和審議預算增量，但實質上正是由于缺乏必要和詳盡的項目信息，最終大多形成以部門申請意見為意見的局面，在整個預算決策過程中處于完全被動的地位。第三種預算假設則鼓勵預算單位暫時不考慮公共資金方面的制約，通過論證實施某一項目的必要性，充分表達其在公共支出領域的偏好，極大地增強了預算信息的公開透明性。對于決策部門來說，可以作為更加滿意的資金水平上的討論基礎，當然如果缺乏科學的預算管理方法，則有可能會超過決策者的經濟和政治能力而不能實施。

二、政府管理目標層次———選擇預算假設的契入點

應該說預算假設理論的選擇與各國政府預算管理的目標層次是密切相關的，甚至可以說會受到后者的制約，換言之，政府側重于某一層次的管理，就必然會采取相應的預算假設。西方國家100多年來的改革實踐以及相關理論的發展，形成了控制公共資源、制定未來資源配置計劃以及管理資源[2]三個層面的預算管理功能，各國的預算制度（正式的和非正式的）在此基礎上對預算結果產生決定性的影響。

正是由于公共資源的稀缺性，政府預算應運而生，故實施總財力約束、減少財政支出壓力被稱之為預算管理最基礎的功能。而預算規劃通常反映著各級政府未來的公共政策取向，客觀上也是對各公共部門之間相對財力的權衡，由財政部門根據戰略重點，將有限的資源按重點配置到相互競爭的需求上。最后層次的管理目標更多的是強調公共資金的運作績效，包括賦予職能部門一定的預算自主權限和靈活性，提高財政資金的使用效益。

實現這三個層次功能，依次對政府的預算管理水平提出了越來越高的要求。在控制總投入的預算管理模式的前提下，其所遵循的預算假設便是滿足當前服務的預算或者最高限額預算，相應的在執行預算中最關注的是是否遵從預算，是否突破了預算計劃的規模。相反，隨著政府理財的科學性和民主性程度的提高，預算單位的基礎信息越來越透明化，政府也認識到，結果是否有效率，是否按納稅人的需求提供了公共產品是預算管理的最終目標，這也是許多國家自1980年代以來放松投入控制，將重心轉向產出方面的主要原因。此時，“無限制”預算的假設日漸受到各國青睞。

當然，片面追求總財力約束，硬性規定公共部門理財的最高限額，往往會導致損害第二層次和第三層次預算目標的實現。比如，為了追求預算形式上的平衡而武斷地改變排序的重點；或在選擇戰略重點時缺乏財力約束，不考慮現時服務的預算情況；或者政府本身管理水平的缺失也會導致政策和資源的脫節，引起運作資金的短缺等。從積極方面來看，穩定的財政狀況會為第二層次和第三層次的運行創造良好的環境，促進其健康發展，相應地，兩個層次的良好運行也會促進財源的穩定增長。

三、預算技術組織形式———構成預算假設的支撐點

預算管理功能選擇決定著預算假設的方式。通常政府會根據現實情況選擇其中一種或者多種方式的組合，以便對職能部門的預算編制實施指導。事實上，政府在選擇預算假設類型的同時也限定著預算編制的技術組織形式，應該說這兩者之間具有一定的共融和對應關系。

漸進式預算和理性預算是當前各國政府在編制預算過程中慣常采用的兩類技術方法[3].漸進式預算從個體的角度出發，認為決策者的智力有限、資源（如時間和精力）有限，故鮮有決策者有能力收集到全面完整的資訊，況且針對特定的問題，決策者不可能列舉出所有可能的選擇方案、衡量出每一方案的利弊得失并進行理性的取舍，因此往往會以現行基數為決策的出發點，適當做出邊際（增加或減少）變動，以減輕思維計算的負擔，縮小爭辯沖突的范圍。我國預算單位長期以來所采用的基數加增長的編制方法即來源于此種認識。而理性預算則是針對漸進式預算的弊端而提出的。它認為傳統預算方法承認預算單位的既得利益，會導致基數中不合理的因素越聚越多，從而無法提供某項支出發生的理由，也無法說明某個具體項目實施的效率和效果如何，而且體系中涉及到的幾乎全部是短期成本，從而忽視了中長期成本的衡量；認為采用這種方法時，將引入更多的理性成分，全部或部分打破以往的基數，不再只關注邊際增減量的變化，而是根據各種量化的產出指標，具體評估各項目的投入與產出，建立起以績效為基礎的預算制度。

事實上，政府預算的質量有賴于科學的編制技術方法，而后者又與政府本身的預算管理目標層次有關，特別是預算申請采用何種預算假設。如果指導職能部門的預算假設是當前服務預算或最高限額預算，那么編制預算時采用的必然是傳統的漸進式預算編制方法。此時職能部門的理性選擇是，投入相當多的時間和精力去爭奪基數，甚至人為地擴大基數，并且盡量要求在此基礎上實現更快的增長率，最終造成預算支出日益膨脹，呈現出增長的剛性。反之，如果指導職能部門的是“無限制”預算假設，那么預算編制方法就可能會采用零基預算、項目預算或績效預算，預算單位的資金申請數額與其項目的績效相掛鉤，實施結果控制，政府側重于管理公共資源而非單純的控制或分配資源。

應該看到，漸進式預算的編制技術在我國各級政府中應用極其廣泛。首先，目前“兩上兩下”的預算編制程序中，財政部門在預算建議數的基礎上，限定各職能部門的預算控制數，其實更多地體現出最高限額的預算假設，政府管理的目標層次還停留在控制總財力和分配資源上，是受一種投入式的預算管理模式的制約。其次，我國各預算部門長期以來實行的是粗放式的要素投入管理，況且預算收支科目的劃分也是根據傳統的具體用途來設置的，基數加增長的方法技術上更容易操作。所以基數的大小直接關系到各預算單位的財力，所謂“頭戴三尺帽，不怕砍一刀”，正是我國長期以來財政部門和預算單位之間博弈的寫照。最后，從實施效果來看，盡管政府收入年年大幅增長，但財政赤字似乎增長得更快，由于不合理的基數導致無效率的支出數額龐大，追求預算平衡的假設最終以失敗告終。

因此，要提高政府預算管理層次，傳統的預算假設中必須融入“無預算”的理念，采用多種預算指示的組合，政府的預算管理重心應該從關注過程管理過渡到關注結果管理。目前政府的績效預算改革增加了預算決策中的理性成分，通過引入成本概念，實施效率與支出相匹配的財政資金供給制度，逐步減少預算申請中的基數，試圖解決傳統假設中預算與結果脫節的問題，財政部門通過收集預算單位基本數字信息，在對預算申請做出反應時，變自下而上的被動接受為自上而下的主動核算，以便做出理性的抉擇，對有限的資源進行最有效的配置。這樣做表面上似乎是無最高限額，無預算基數，但事實上通過對公共部門績效的評估[4]，擯棄無效供給的項目，反而能在最大限度內節約資源，從而實現預算平衡的目標。

四、結論

政府理性的預算決策過程決定了公共部門理財的科學性，預算假設的選擇在提供公共產品與服務方面扮演了極為關鍵性的角色。政府首先必須確定科學的預算管理目標模式，以科學的管理理念決定著相應的預算行為方式。

在預算管理實踐中，隨著管理水平日漸提高，依次形成三個層次的管理目標，除傳統的兩大任務，即控制公共資源，以戰略重點不同制定未來的資源配置計劃外，如何管理公共資源，充分發揮資源配置的效能，應成為各級政府在公共理財領域的最高追求。在政策制定和計劃安排上實行嚴格的預算資金限制，是運作良好的公共部門的主要特征，然而這種約束性必須與靈活性相結合，管理自由度的增強，結合嚴格但又可以預測的預算限制，賦予各部門更多資源分配決策的責任，加強預算結果的責任制，才能實現績效控制。

循著這一管理任務，各級政府在下達編制預算的指導計劃時，規定統一的預算申請假設，避免職能部門因缺乏編制標準而要求資金的數額時各行其是。為了實現自上而下的主動編制預算，政府必須詳細了解預算單位的基礎信息及項目的成本效益分析，無限制的預算申請提供了一條理想的假設模式，盡管實踐中必定會遇到公共資源稀缺性的矛盾，但政府可以在預算行為中掌握主動權，改變長期以來迫于職能部門壓力，疲于被動應付的局面。

預算編制技術方法的選擇應逐步從技術手段上摒棄完全的基數加增長模式，采用現代西方國家比較成熟的科學編制方法。零基預算和績效預算的廣泛運用，將會提高政府部門資金使用的效率，在增加有效供給的基礎上，實現政府預算平衡。

參考文獻：

[1]RrobetDLi.PublicBudgetingSystems[M].北京：清華大學出版社，2002.97124.

[2]孫克姆·霍姆斯。PublicExpenditureManagementHandbook[M].北京：經濟管理出版社，2002.327.

[3]劉明慧。政府預算管理[M].北京：經濟科學出版社，2004.76101.

[4]馬國賢。政府績效管理原理[J].廣東財政理論與實務，2005，（5）：23.