住房公積金向住房金融方向發展思考

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摘要：住房公積金制度是指由職工所在單位及職工個人繳存的長期住房儲金，用以日后支付職工家庭購買、建造自住住房、住房翻修等住房費用的制度。現如今，由于國家體制的改革、城鎮化速度提高快，金融市場激進以及人口老齡化嚴重，這些外部性因素加上住房公積金內部缺陷，使得該項制度長期面臨著挑戰，但同時也有著廣闊的發展方向。筆者結合多年的工作實踐，對住房公積金向住房金融方向發展進行了思考。

關鍵詞：住房公積金；住房金融；發展方向；思考

截至2018年底，全國住房公積金繳存總額達14.59萬億元，繳存余額5.79萬億元，累計發放住房公積金貸款3334.82萬筆、達8.58萬億元，貸款余額4.98萬億元。住房公積金制度自1994年在全國推行以來，已經過二十多年不斷的完善和發展，走出了一條具有中國特色的住房保障之路，對改善職工住房條件作出了突出貢獻。住房公積金實質上是一種長期住房儲金，具有強制性、互助性和保障性。政府通過相關法規強制歸集住房公積金，服務于廣大住房公積金繳存職工的住房融資需求，形成了封閉的住房融資體系。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”、“建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制。”住房公積金未來的發展一方面要突出其保障性，另一方面應突出其政策性住房金融的功能，這是時展的需要。

一、我國目前的住房金融模式

目前我國住房金融“以商業住房按揭貸款為主、住房公積金為輔，其他形式補充”的模式和格局，為支持不同人群改善住房條件，促進房地產市場快速發展，支持國民經濟持續增長發揮了重要作用。但隨著住房公積金制度的不斷發展，其在解決職工住房困難，特別是在解決中低收入家庭住房困難方面作用越來越突出，其互助性、保障性、金融性越來越顯現。從《全國住房公積金2018年年度報告》披露中可以看到，全國住房貸款市場中，住房公積金貸款的市場占有率達16.19%，部分地區市場占有率已超過40%。住房公積金在我國住房金融方面發揮著不可替代的作用。我國商業銀行的住房按揭貸款類似以美國為代表的資本市場型住房金融模式。我國的住房公積金制度就是學習新加坡強制儲蓄型住房金融模式，但我國住房公積金的管理模式和資金運作方式又有別于新加坡。近幾年推行的農民工、個體工商戶、自由職業者自愿繳存住房公積金，又類似于德國的互助合同型住房金融模式。

二、安徽住房公積金的改革試點

為了促進住房公積金“管運分離”，探索解決初始就業者、城鎮中低收入群眾住房剛性需求的有效途徑，同時為今后設立政策性住房金融機構積累經驗，安徽省政府于2014年下半年分別批準了蕪湖市、銅陵市開展改善地方住房金融服務試點（后來由于種種原因銅陵市沒有實施）。以當地住房公積金為依托，設立國有獨資住房金融服務公司，創新拓寬融資渠道，加大財政扶持，開展低息、長期住房消費貸款，積極支持城鎮居民購買自住住房，重點支持全市城鎮中低收入家庭、剛入職的大中專畢業生、進城務工人員和初始就業者等購買首套普通自住住房。（一）住房金融服務公司的運營資金來源。住房金融服務公司的運營資金來源主要有實收資本、住房公積金、各類政策性住房資金、申請政策性銀行貸款、商業銀行貸款、資產證券化、發行住房債券，以及經省市政府批準的其他資金來源等。（二）住房金融服務公司的運營模式。（1）住房公積金運營模式。在住房公積金管理決策機制不變、歸集繳存政策和渠道不變、使用性質不變的前提下，建立市住房公積金管委會決策、市住房公積金管理中心管理、授權住房金融公司運營住房公積金的新機制，實行統一平臺、分賬核算、專款專用。（2）各類財政管理的住房資金及相關資金運作模式。各類財政管理的住房資金及相關資金按照資金性質不變、征繳和供應渠道不變、使用和監管方式不變、存款利率不變的原則，采取委托管理方式，將資金委托給住房金融公司，由住房金融公司統一運作，并由住房金融公司與資金管理主體單位簽訂協議，住房金融公司按照協議支付利息。住房金融公司融入的資金，除對符合住房公積金貸款條件的職工按人行規定的利率發放貸款外，對其他城鎮中低收入家庭、剛入職的大中專畢業生、進城務工人員和初始就業者等發放購房貸款，貸款利率執行低于同期商業銀行住房貸款的優惠利率。發放貸款的優惠利率與融入資金成本可能的利差由財政補貼。（三）試點改革的目標。一方面將住房公積金交由專業的住房金融服務公司按市場經濟運作模式和金融管理體系運營，實現住房公積金“管運分離”；另一方面通過整合將政府各部門分散管理，并長期沉睡在銀行的住房補貼資金、住房公共維修資金等各類政策性住房資金進行盤活，應對住房公積金流動性不足。有了多渠道的資金來源，既財政托底也解決了住房公積金使用率畸高、所面臨的嚴重虧損和入不敷出問題。通過此項改革，構建多層次住房保障體系，彌補商業銀行住房金融服務的功能不足，為城鎮中低入家庭、剛入職的大中專畢業生、進城農民工和初始就業者等購買首套自住住房提供金融服務，充分體現普惠性和社會效益，提升中低收入群體的“安居”幸福感。通過此項改革，也引導住房消費，探索地方政府運用利率差別化手段調控地方房地產市場的有效途徑。（四）試點改革的運行分析。一是此項改革需對現有住房公積金管理模式進行突破。《條例》規定，住房公積金實行的是管委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督的管理原則。改革將住房公積金交由住房金融服務公司運作，需要增加一筆運行成本，但此項改革能促進住房公積金“管運”分離，同時也能幫助解決由于住房公積金中心屬事業單位、人員受編制的控制而造成的普遍人手不足的困難。二是此項改革對住房公積金使用率非常高的城市有積極意義，通過住房金融服務公司可以有效增加融資渠道。三是此項改革以住房公積金為平臺，整合其他住房資金，牽涉其他部門利益，改革阻力大，同時也需要突破其他住房資金使用的相關規定，但通過此項改革，可以有效地整合分散在各部門管理、長期沉睡在銀行的其他住房資金，充分發揮資金的效益。四是住房金融服務公司無法實現真正意義的贏利模式，長期需要財政補貼，無形中增加了財政的負擔，但是通過財政的補貼，以小搏大，促進地方去產能、去庫存，促進有效的購房需求，促進當地城鎮化，也是一項有效舉措。

三、目前我國住房公積金制度及管理中存在的問題

（一）住房公積金管委會在實踐中決策作用虛位。《條例》規定，住房公積金管理實行管委會決策。從我國實際情況和住房公積金管理的實踐看，管委會決策作用的發揮十分有限，一些城市的管委會甚至都不能按期召開會議，即使召開了會議，其履行決策也大多流于形式。政府部門的管委會委員由于工作調整經常變動，連續性不強，委員的政策水平、專業水平不高。決策參與者都不負有實際的責任，不承擔風險，反映出我國住房公積金管理決策機制上存在內在缺陷，不利于科學決策和規避風險。（二）現行住房公積金制度實施面有限。截止2018年底，全國實際繳存住房公積金的職工有1.44億人，而2018年全國就業人數為7.76億人，全國參加城鎮職工基本養老保險人數為4.2億人，全國繳存住房公積金的職工人數僅占全國全部就業人數的18.56%，占全國全部參加城鎮職工基本養老保險人數的34.29%。住房公積金制度仍未在全國普遍建立起來。（三）住房公積金的金融屬性與當前行政管理體制之間矛盾重重。住房公積金作為一種政策性住房資金，雖從作用設計和使用投向上屬于住房范疇，但它在運用與管理上仍屬金融行為，其管理運營的本質當屬住房金融范疇。目前我國住房公積金的管理還是納入地方行政部門進行管理，來自地方政府的干預過多，管理的行政化現象嚴重，未能按照現代金融管理理念進行管理，無法形成規范的和風險可控的現代住房金融管理體制和經營機制。（四）地域發展不平衡，流動性風險矛盾突出。截止2018年底，全國住房公積金使用率為86.04%，但不同地區間存在較大差異，地域發展不平衡。房地產業發展快的城市，個人貸款需求大，住房公積金的使用率高，流動性風險突出。與之相反，房地產發展緩慢的城市，個人貸款需求小，住房公積金使用率低，資金大量沉睡在銀行，無流動性風險。（五）全國住房公積金各自為政，信息化水平不高。目前全國住房公積金以地市為單位，單獨管理，各自為政，相互政策不統一，甚至打架。住房公積金業務管理模式和流程不統一，全國沒有統一的住房公積金信息管理系統，信息化水平參差不齊，信息化水平普遍不高，信息化建設重復、浪費現象嚴重。

四、對未來住房公積金發展方向的思考

（一）分離住房公積金管理中心的運營與管理職能，向政策性住房金融方向轉變。改革住房公積金，實現其向政策性住房金融方向發展，是必由之路。一方面分離住房公積金管理中心運營和管理職能，運用現代金融管理理念和市場經濟運作模式，運營住房公積金，為廣大住房公積金繳存者提供更加優質、專業的住房金融服務；一方面改革現有的住房公積金行政管理職能，加快住房公積金立法，加強執法，努力擴大住房公積金覆蓋面，讓住房公積金應繳盡繳。（二）建立全省乃至全國住房公積金資金融通機制，拓寬融資渠道，發揮住房公積金的金融性和保障性功能。全國住房公積金資金使用很不平衡，有的地方資金使用率高，資金緊張，導致不得不收緊政策，提高貸款門檻；有的地方資金使用率低，資金長期沉睡在銀行。為此應建立全省乃至全國的住房公積金有償融通使用機制，發揮資金流動屬性。同時以住房公積金為平臺，整合政府各部門管理的各類住房資金，盤活這些住房資金，建立有償使用機制。目前住房公積金主要是滿足個人住房消費的提取及提供低息的住房公積金貸款等，住房公積金作為資本的作用未能充分發揮。因此要不斷完善制度，擴大住房公積金使用范圍，使住房公積金的功能多元化，充分發揮這項資金強制儲蓄、穩定長期的優勢，凸現其保障性功能。一方面政策向中低收入居民家庭傾斜，提供更優惠的低息住房貸款，拓寬資金用途；另一方面堅持財政補貼利差的政策，充分發揮住房公積金的住房金融屬性，拓寬融資渠道，擴大住房公積金保障范圍。（三）按金融監管要求，重構住房公積金監管模式。將住房公積金管理中心改組為政策性住房金融機構，必須要改變原有的監管模式，納入金融機構的監管體系。一是理順管理體制，強化外部監管。將住房公積金對資金的管理、融資與信貸業務置于國家金融監管之下，調整住建、財政、審計等多個部門對住房公積金監管職能。二是健全內控機制。按照現代金融管理理念強化內控建設，化解住房公積金信用風險和操作風險。（四）規范全國住房公積金信息管理系統，啟動“金金”工程學習全國“金財”工程、“金保”工程、“金稅”工程，適時啟動住房公積金“金金”工程，逐步統一全國住房公積金信息管理系統，為建立全國統一的政策性住房金融提供信息技術支撐。

參考文獻

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［3］翟剛.新時期住房公積金管理模式和運作機制的創新研究［J］.住宅與房地產,2019（22）.

作者:林軍 單位:安徽省馬鞍山市住房公積金管理中心