住房保障政策

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一、發達國家和地區住房政策的分析

住房保障政策受國家政治制度、經濟發展水平等因素制約，各國和地區各具特色，其中規律性的政策經驗對構建我國住房保障體系有重要的啟示作用。本文以英國、美國、新加坡等國家為例進行比較分析。

英國是世界上最早建立現代市場經濟制度的國家，也是經濟發展較早和經濟發達的國家。自1890年制定《工人階級住宅法》以來，歷屆執政黨政府在制定和改進住房政策和住房制度時，根據各個時期國家的經濟實力，制定適宜的住房政策。推行公房出售政策，1979年保守黨上臺后，充分重視市場機制配置資源的主導作用，對公共出租住宅按住戶的承受力，采取不同的價格政策出售給原承租住戶，把提高住宅自有率作為主要的住宅政策目標；實施減免稅政策，英國政府為了鼓勵居民購房，實施減免稅政策；推行“住房補助”，“住房補助”分為租房補助和買房補助兩大類，由地方政府自行組織，不少保險公司也進行房地產投資、抵押貸款等房地產金融活動，住房融資的暢通為住房自有化提供了較好的金融支撐，同時英國制定了大量的法律、法規來規范公共住房的運作以及保障中低收入階層和特殊群體的住房。

美國政府在吸收英國等歐洲國家經驗教訓的基礎上，采取了一系列住房保障措施。美國的住房保障制度主要有以下內容：低收入階層住房租金信用政策，美國聯邦和州政府通過發放稅金信用證，給相關機構提供一定額度的稅金減免，鼓勵私人開發商和非贏利機構大力興建提供低收入家庭租用的住宅；住房租金補貼方面，一是向低收入家庭提供低租金的公有住房，二是發放住房券；建設老人住宅，美國金融機構積極參與住房建設，政府有專門的信貸機構管理住房信貸，各項措施通過立法保障落實和實施美國在政府直接干預下運行的住房金融體制已經相當成熟，在1934年成立了聯邦住房管理局和“聯邦儲蓄貸款保險公司”，組建了“互助抵押貸款保險基金”，負責中低收入家庭抵押貸款提供保險。凡滿足規定條件的分期付款購房者，可向政府申請貼息擔保，個人只付首付并承擔一小部分利息，政府則承擔還款風險以及大部分利息。此外，對中低收入家庭實施特別資助法案。住房信貸保險方面，由政府出面對符合條件的居民購房進行擔保，從而支持了中低收入家庭購買住房，降低了金融機構的風險；對購買自有住房實行稅收減免，鼓勵中低收入家庭購買自有住房。

新加坡是新興的工業化國家、著名的國際金融中心和世界航運的樞紐。如今的新加坡已經是舉世公認的花園城市，居民的居住條件無論從質還是量都大為改善。它的住房保障制度有許多特色：一是制定長遠規劃，政府出資建房。新加坡于1960年成立了房屋發展局，專門負責住宅建設的計劃安排、施工建設和使用管理。房屋發展局是一個半官方機構，實行自主經營、自負盈虧。在房屋發展局的主持下，新加坡每五年制定一個建屋計劃。為確保計劃的順利實施，新加坡政府除了專門撥出國有土地和適當地征用私人土地，以供房屋發展局建房之用外，還提供低息貸款的形式，給予房屋發展局資金支持。二是實行住房公積金保障制度。允許動用公積金存款的一部分作為購房的首期付款，不足部分由每月交納的公積金分期支付，該項規定只用于最低收入家庭。中央公積金制度對解決“居者有其屋”計劃遇到的住房籌資問題起到了決定性的作用。三是因地制宜。根據其人多地少的特點，新加坡房屋發展局在規劃設計小區和新建組屋時，既考慮建筑體形的高低錯落、色彩變化，又能充分利用室內面積合理布局。所有的居住小區都有完善的配套設施，包括商業中心、銀行、學校、圖書館、劇院等。另外，政府還通過郵政儲蓄銀行貸款和政府補貼對公共住房以及中低收入階層進行調配，使公共住房能夠良好運轉；同時新加坡公共組屋管理施行立法與政策相配套，不僅解決了建房問題，而且解決了公共住房的轉售轉租問題。

二、發達國家和地區住房政策的比較

政府住房保障的方式選擇是在一定的社會經濟和資源背景下確定的。雖然各國或地區的住房政策各有千秋，但都具有一些共性。

(一)發展階段相似

發達國家和地區的住房政策主要經歷了兩個階段：第一階段是在住房嚴重短缺時期，政府在生產環節直接干預住房市場的運行。第二階段是全國性住房短缺得到緩解以至于消失，住房供求總量基本平衡，甚至供大于求的時期，各國政府都對購房實行退稅加補貼的政策，推動個人購房，提高住房的自有率。從大多數國家和地區住房政策歷史沿革來看，基本上都經歷了一個由解決住房困難到增加住房面積，再到提高住房質量以至提高居住水平的發展過程。如英國的住房政策大致經歷了兩個階段，第一階段是從二戰以后到80年代初，政府對低收入者給予一定的補貼，對建造低收入者住房的開發商也給予一定的補貼。為解決低收入者的住房問題起到了重要的作用。第二階段，1979年撒切爾夫人執政后修改了住房政策，鼓勵公房的承租者可以優先購買自己租的住房，并給予一定的優惠，公房出售以后，減輕了政府對公房修繕管理的負擔，公房進入市場可以流通。

(二)住房政策目標面向大眾

“住房作為人類生存不可替代的必需品，人人都應享有合適的居住設施”觀點已普遍被人們所接受。政府作為一國經濟的宏觀管理者，擔負著促進社會全面發展和保障全體居民的基本權利實現的職責。從國外的情況看，各國的《住宅法》和《住房計劃》中，對住房政策的目標都有具體的描述。新加坡提出了“居者有其屋”的目標，經過40多年的奮斗，新加坡政府實現了每個家庭都有一套住房。美國的《住宅法》規定：“盡可能通過私人企業和政府的支持，使每個美國家庭有舒適的住房和適宜的居住環境?！币陨习咐f明這些國家的住房政策的基本目標都是立足于每個國民，帶有相當的普遍性。

(三)多渠道解決低收入家庭的住房問題

發達國家和地區采取多種形式解決低收入家庭的住房問題。這些福利國家由政府向房地產企業提供財政補貼，同時對住房出租做出限制，必須以“成本租金”出租給家庭條件和收入符合規定的住戶。依靠非營利房地產企業，解決住房緊缺困難。所謂非營利企業，包括公私合營的公司、工會系統組織、住房合作社和各種住房協會等。這些企業或組織申請政府的低息或無息貸款，并可享受免稅待遇，因此能以低于市場的價格出租所建住房?？傊?，中低收入人群的住房問題都是由政府來解決的。我國的房屋自有率已經達到了75%以上，這在世界上也是少有的高自有率。商品房是高收入者的生活用品，是按市場規律運行的。中低收入者的住房應該納入住房保障體系中。對于市場運行的商品房，政府應該通過各種方式加大稅收力度，通過轉移支付方式扶持中低收入者的租購房，特別是扶持低收入者。

(四)倡導住房的公平政策

住宅和教育一樣被認為是“美好”的物品，它有利于社會穩定、進步和發展。發達國家和地區非常重視低收入家庭的住房問題，建立了較為完善的住房保障政策，政府部門通過住宅補貼、提供廉租房、金融支持、稅收優惠等措施解決他們的住房問題。美國住房政策中的一項重要內容，其核心就是幫助低收入者解決住房問題。一是鼓勵建造低收入者“住得起的住房”；二是通過控租與補貼、擔保貸款等形式幫助低收入家庭擁有自己的住房。新加坡政府認為，住房是居民的福利，在分配上必須體現社會公正性。政府十分明確自身在解決住房問題上的責任，在住房運作過程中，設計出高收入者的住房福利少、低收入者的福利多的分配方案，體現國家富裕了，居民也能分享利益的理念。

(五)配套的住房法律保障

解決中低收入家庭的住房問題，是國家住房政策的重要組成部分，其中住房保障法律在住房保障機制中發揮著重要的作用。發達國家基本上都已形成了比較完善的住房保障法律，這些國家以法律為依據成立專門的機構實施法律規定的各項保證措施，同時引導和規范其它經濟主體的行為，鼓勵其服務于住房保障的整體目標，從而保證住房政策落到實處。美國重視住房立法，使住房保障政策措施有法可依，進而保證政策的權威性和有效性。如《合眾國住房法》就規定了要為低收入家庭修建公共住房制定長遠計劃；《國民住宅法》要求建立住房管理署，設立聯邦存款和貸款保險公司，由政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資于低收入家庭公寓住宅；《開放住房法案》以幫助窮人成為房主，規定在10年內為低收入家庭提供6叩萬套政府補助住房，并禁止在購買和租用房屋時的種族歧視，被認為是“20世紀第一個公平住房法令”。美國注重法制建設的與時俱進，注意根據不同時期的住房保障要求對原有法律條文進行修訂或推出新的相關法律，目前在住房保障立法方面形成了比較完善的體系，涵蓋了公共住房補貼、房租補貼、消除貧民窟等諸多方面。新加坡于20世紀60年代實施了《新加坡建屋與發展法令》，明確了政府發展住房的方針、目標，同時政府還頒布了《建屋局法》和《特別物產法》等，從而逐步完善了住房法律體系。

三、發達國家住房保障經驗對我國的啟示

從發達國家住房保障體制的演進和實施效果來看，盡管各國住房保障體制各有利弊，其中一些有益經驗無疑對于我國建立和完善住房保障體系具有重要的借鑒意義。

(一)保持住宅建設持續健康發展，必須堅持住房保障總目標與分階段實施相結合

根據發達國家的經驗，住房政策和住房制度都經歷一個從住房短缺、住房改善、富裕型住房等階段。每個住房階段住房政策所實施的重點是不同的。借鑒發達國家的經驗，我國必須從實際出發，量力而行，根據社會進步、經濟發展的需要和趨勢，制，定和完善住房保障政策。從現實來講，我國住房制度改革總的目標是適應社會主義市場經濟的要求，建立新的城鎮住房保障制度，加快住宅建設，促進經濟增長，提高居民的居住水平和居住質量。目前，我國的城鎮居民居住情況是已經告別了短缺時期，正進入全面建設住房小康階段。因此，要建立一套以反映全面居住水平的指標體系和發展目標，為實現住房生存型向住房發展型的轉變提供導向。

(二)強化政府宏觀調控作用，完善保障性住房供應體系

政府應承擔起為低收入者提供住房保障的責任，通過政府的調控來彌補市場失靈。發達國家的經驗證明，在住房短缺時期政府于預較多，隨著住房問題的逐步解決，政府的干預相對減少。目前，政府對住房問題干預的手段主要是制定住房建設計劃、調控住宅市場需求，對低收入者提供住房保障等。參照國外的經驗，我國住房保障體系的建立和完善應著重從以下幾個方面入手，一是嚴格認定住房保障對象；二是根據城鎮居民家庭收入狀況，在住宅建設中，安排一定比例的社會保障性住宅；三是向低收入家庭發放差額住房補貼等。目前，我國高房價和低收入的矛盾相當突出，這極大地遏制了個人住房消費市場的形成。因此，要理順房價構成，控制房價不合理的上漲，提供合適價位的住宅。

(三)建立符合國情的住房保障機制，推行住房產權多元化

國外的住房保障制度，保障面寬窄不一，但從總體講是向低收入家庭傾斜。目前，我國的國情是人口多，經濟發展水下低，住房保障面控制的范圍較小。為了保障城鎮最低收入家庭的基本住房需要，我國已經制定了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，明確規定了地方政府應當在國家統一政策下，根據各地經濟社會發展的實際情況，建立城鎮最低收入家庭廉租住房制度。隨著經濟的發展，逐步加大政府住房保障的力度和保障面。從發達國家情況看，雖然提倡住房私有化、住房私有率有了很大提高，但一般水平在60%--70%，歐盟國家住房平均自有率僅為56%。就我國目前的情況分析，在住房政策過分強調私人住房，而忽視租賃住房。因此，應堅持住房產權多元化，實行租售并舉的策略。

(四)完善住房金融政策，形成多元住房開發建設融資渠道

住房市場的發展離不開住房金融的支持。發達國家經過幾十年的發展，已經形成了較為完善的政策性和商業性住房體系，發育成熟的住房金融市場能夠滿足不同層次住房消費的需要。我國的住房金融起步較晚，隨著市場經濟的確立，住房金融市場發展逐漸加快，初步形成了政策性和商業性并存的住房金融格局，住房抵押貸款有了較大進展，住房消費貸款大幅度增長。但同發達國家相比，尚有較大距離。從我國住房消費市場的需求看，仍有許多不完善的地方，抵押貸款的品種比較單一，貸款的保險、擔保問題亟待解決。這需要進一步完善金融政策，擴大融資渠道，為多元開發住房建設給予金融支持。

(五)區分保障水平的層次性，注重合宜保障手段

解決低收入居民的住房問題，關鍵是要與本國的國情、低收入居民的需要等因素很好地結合起來。由于保障對象的住房支付能力是千差萬別的，因此住房保障的水平要區分層次性，以體現其公平。保障水平的層次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一種經濟、合理的保障制度，同時也有利于節約財政支出，減輕政府住房保障負擔或保障成本，從而使更多的居民按照其所應享受的待遇，享受到政府相應程度的保障。為保證這種層次性的實現，就必須建立嚴格的收入劃分標準和資格審查制度，規定不同收入標準所能享受到的保障待遇。我國作為一個發展中國家，特別是人力、物力、財力制約的條件下，不可能在短期內大范圍地解決居民的住房問題。因此，必須堅持有步驟、分層次地解決中、低收入家庭的住房問題。

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