住房地震保險體系論文

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內容摘要：“5.12汶川大地震”凸顯了我國建立住房地震保險體系的必要性和緊迫性?，F階段我國并沒有建立真正的地震保險制度，只是存在極少數特別約定情況下的地震風險承保行為。與國際經驗相比，這種個別的承保行為存在政府的職責缺位、缺乏強制性、相關配套制度極不完善等問題。為此，必須盡快建立起多層次的、建立在共保基礎上的住房地震保險體系，并科學合理地設計相關技術性框架，完善配套制度的建立。

關鍵詞：住房地震保險，強制共保

“5.12汶川大地震”不僅造成嚴重人員傷亡，還造成多個縣市房倒屋塌，讓成千上萬的人無家可歸。災后重建面臨的最大挑戰之一就是如何為災民提供住房安置。此外，災情引發的“房屋震毀而按揭貸款是否仍需繼續償還”的話題也受到了全民關注。圍繞居民住房因地震損毀而產生的一系列問題，深刻凸顯了我國建立住房地震保險體系的必要性和緊迫性。

一、住房地震保險的內涵及其國際比較

住房地震保險是指對由地震造成的居民個人住房及相關財產損失提供保險保障的制度。從廣義上說，地震保險既可以針對財產損失，也可以針對人身損失。由于人身保險合同往往將地震風險列為承保范圍，而財產保險并非如此，因此從狹義上說，地震保險往往單指財產保險。住房地震保險是狹義地震保險的一部分，其承保的標的是居民個人財產，而非企業或者其他組織的財產(見圖1)。

嚴格來說，地震對于商業保險公司來說是不具可保性的風險。主要原因在于：(1)缺乏大量同質的、獨立分布的風險暴露，不適宜運用大數法則；(2)地震風險造成的損失異常難以預測，特別是幾乎無法準確估計風險事故發生的頻率；(3)地震造成的損失巨大，單個保險公司難以承擔；(4)地震保險的保費往往非常昂貴，普通居民可能難以支付。正因為如此，完全依靠商業保險體系承保地震風險十分困難，特別是如果期望在地震多發地區建立覆蓋面很廣的保險補償制度時，政府的參與和引導就必不可少了。

目前，世界上最有代表性的地震保險制度主要存在于三個國家和地區，即美國加利福尼亞州、新西蘭和日本。巧合的是，這三種地震保險制度都是在某次特大地震發生之后2年之內建立起來的，并具有一些共同之處：

1.實質上都是一種住房地震保險制度，即承保的標的都僅限于居民住房及其相關家庭財產，不包括企業或其他組織的財產(在這些國家和地區，企業或其他組織財產所面臨的地震風險一般都由商業保險體系予以承保。)；

2.建立的目標都在于提供居民支付得起的地震保險產品，具體設計中都對最高賠償額、免賠額等做出了詳細規定；

3.政府通過立法和成立專門機構等形式對地震保險制度的設計、規劃以及行政管理起到了主導作用；

4.商業保險公司參與具體的運作，包括代收保費或者提供理賠服務等；

5.都包含較為復雜和完備的再保險安排。

另一方面，這三種地震保險制度也存在一些細微的不同(見下表)，主要表現為：

1.政府承擔責任的程度。在美國加州和日本，政府和商業保險公司共同分擔對地震保險的責任，在新西蘭，住房地震風險則更多地由政府承擔。具體說來，加州設立專門的地震局(CEA)管理住房地震保險，政府雖然通過派人參加地震局委員會來影響重大決策，但地震局從資金來源到具體運作都由會員保險公司負責提供。在日本，地震保險的所有風險都由國家設立的日本地震再保險公司(JER)給予再保險，相應損失則由政府、保險公司和JER共同分擔。在新西蘭，住房地震保險由新西蘭地震委員會(EQC)負責管理，政府承擔全部的賠償責任，商業保險公司只提供代收保費的服務。

2.強制保險的程度。加州、新西蘭和日本的住房地震保險制度都包含著一定的強制成分，但具體內容有所不同。在加州，房主是否購買地震保險是自愿的，是否從加州地震局(而不是從其他保險公司)購買是自愿的，保險公司是否選擇加入地震局也是自愿的，但保險公司的承保行為是強制的，即只要加州房主選擇購買，經營家財險業務的保險公司就必須向其提供住房地震風險的保障。在新西蘭，凡是購買了家庭財產火災保險的房主，就必須購買住房地震保險，即地震保險的強制性建立在普通家財險的購買行為之上。在日本，居民可以自由選擇是否購買住房地震保險，但商業保險公司一旦承保，則必須向日本地震再保險公司進行分保，即分保行為是強制的。

二、當前我國住房地震風險的承?，F狀和問題

1996年之前，我國保險公司提供的企業財產保險和居民家庭財產保險的保障范圍中覆蓋了包括地震在內的各類巨災風險因素。但從1996年開始，隨著保險市場化改革的啟動，行業監督管理機構從控制和防范保險公司經營風險角度出發，限制保險公司大范圍開辦地震保險，地震保險業務僅以個案特別審批的形式開展。2000年，保監會將地震險剔出了財險主險合同，只有部分保單以附加險承保。當前在特別約定下，我國財險市場上少數家財險和房貸險保單提供地震風險的承保。一是人保財險、大地財險等公司在個別地區試點推出了“居家無憂”、“大地解憂”等針對家庭財產的地震保險；二是少數公司因為客戶的特別要求會將地震風險納入房貸險的承保范圍?？紤]到當前我國商業保險公司所提供的大多數企業財產保險和家庭財產保險中均將地震風險列為除外責任，商業保險機構和政府都沒有承擔實質的責任，因此可以說現階段我國并沒有建立真正的地震保險制度，只是存在極少數特別約定情況下的地震風險承保行為。

具體來說，這種個別的地震風險承保行為存在如下問題：

(一)政府的職責缺位

國際經驗表明，在使得地震之類的巨災風險從不可保轉變到可保的過程中，政府和商業保險企業的作用缺一不可。政府的主要作用體現在頒布法律法規、設計整體框架、制定相關標準、確立監管規則等方面，有時還需要在前期提供必要的資金支持，在后期參與再保險安排。至于保單的承保和理賠等工作則最好由商業保險公司承擔。反觀我國，巨災保險體系至今推進緩慢的根本癥結在于政府職責的缺位以及對于政府應該承擔何種職責認識不清。具體表現為：(1)缺乏相關的巨災保險法律法規；(2)缺乏專門的巨災保險管理機構；(3)缺乏巨災保險的整體規劃，未納入到國家災難風險管理體系的災前防范環節中；(4)政府未明確在巨災保險體系中與商業保險公司的職能劃分；(5)在巨災保險的再保險安排方面沒有明確規定和作為；(6)缺乏相關的財稅優惠政策，例如對計提巨災保險準備金、免征巨災保險保費收入的營業稅等方面缺乏相關政策?？梢哉f，1996年之后我國地震保險制度的缺失是在保險市場不斷壯大、保險機構對風險和收益的認識逐步加深但政府未能發揮應有作用的背景下，保險監管機構以及保險公司本身的一種必然選擇，具有歷史的合理性。如果政府發揮了應有的作用，提供了必要的支持，相信保險行業自身也會有動力提供地震巨災保險，畢竟有效的巨災保險體系對于保險公司更好地服務客戶、拓展相關業務、增加運作資金、承擔更多的社會管理職能等方面都大有裨益。

(二)缺乏強制性

住房地震保險的保單數量必須足夠大，才能形成一個足夠大的分擔風險的團體，緩解承保過程中的逆選擇風險(逆選擇風險是指只有那些經常遭受損失的人才會通過保險尋求保護。)，并實現國內地震風險保障的“廣覆蓋”目標。從這個意義出發，住房地震保險制度應該包含一定的強制性因素。2006年之前，我國家財險市場中的房貸險投保具有強制性要求。央行在1998年頒布的《個人住房貸款管理辦法》中規定：以房產作為抵押的，借款人需在合同簽訂前辦理房屋保險或委托貸款人代辦有關保險手續。此后相當長時間內，銀行都將購買房貸險作為借款人申請房貸的必要條件之一(基本房貸險一般不保地震，主要保火災、爆炸、暴雨、臺風等條款列明的13種自然災害，但個別情況下會應借款人要求，將地震險列為拓展條款。)。2006年銀監會下發通知，規定房貸險采取自愿繳納，不再強制上繳；2007年住房公積金貸款也改為自愿投保房貸保險。自此，我國家財險的投保和承保行為中不再有任何強制性的因素存在。由于多數公眾保險意識不強，存在僥幸心理，家庭財產保險的投保率很低，在貸款買房時投保房貸險的購房者也變為極少數。另一方面，保險公司出于費率難以計算、潛在損失過大等現實考慮，也不愿意主動提供地震風險的承保。在供需雙方的保險意愿都不強烈的情況下，加上市場化改革以來家財險費率一路走低等因素的影響，自2001年以來，我國保險業家財險的保費收入持續下降(房貸險保費收入一般歸類在家財險收入中進行統計。)。2003年，家財險保費收入19.42億元，占財險公司全部保費收入的2.23%；2007年在其他險種多為兩位數增長的前提下，家財險保費收入僅為17.01億元，占財險公司全部保費收入的0.82%。

(三)相關配套制度極不完善

住房地震保險制度的建立是一個系統工程，涉及到方方面面，目前我國在相關配套制度的建立和完善方面還存在相當多的問題，主要表現為：(1)住房建設中存在制度性缺陷。盡管我國政府自1989年起就出臺法規，要求建筑物的設計標準需要達到一定的防震能力，但根據現行規定，新建商品房的竣工質量驗收實行由開發商自行進行、工程監理資料備案制度，開發商只要出具《建設工程竣工驗收備案表》就可以交付。由于這一規定，現實中不少樓盤要么在設計時沒有嚴格遵守防震標準，要么在建設過程中偷工減料，大大影響到了房屋的實際抗震性能，增加了保險承保的難度。(2)缺乏對地震風險的有效評估。對巨災風險進行承保必須建立在對巨災損失進行有效評估的基礎上。巨災風險的評估不同于簡單的災害圖繪制或者描述，不僅應該包括地震等巨災事故發生的位置、發生的頻率、嚴重程度等內容，還應該包括可保性的分析，包括易損性(特定災害強度下的損失程度如何)、價值分布(受損區域的財產價值集中狀況如何)等內容。我國盡管有豐富的地震歷史數據，但在地震數據與保險數據進行有效對接方面做得很不夠，使得從保險角度對地震風險進行有效評估十分困難。(3)風險轉移機制單一。地震等巨災風險事故發生的頻率如此稀少而造成的損害程度又如此嚴重，即使在全球范圍內也很難完全分散，依靠傳統的再保險手段作為風險轉移機制已經遠遠不夠。目前國際上的一個整體趨勢是借助資本市場的容量擴大承保能力，并通過長期融資安排穩定保費支出，其中巨災債券就是目前最普遍應用的創新型風險轉移工具。反觀我國，風險轉移機制單一，仍然主要依靠再保險安排，缺乏與資本市場對接的、更強有力的風險轉移和融資工具。

三、政策建議

1.必須盡快建立起多層次的住房地震保險體系。該體系主要由國家主導的地震保險和商業地震保險共同構成。其中，國家主導的地震保險體系應面向全國建立，以“廣覆蓋、低保障、保費可負擔”作為基本原則，對象主要是居民的住房及其必要財產；商業地震保險體系承擔基本保障之外的額外保障，并且對企業財產以及重大項目的地震風險進行承保。

2.必須強調建立地震保險中的共保機制。特別是在國家主導的住房地震保險體系中，必須盡快建立起由政府、保險公司、再保險公司和投保人共同參與和負擔的共保機制，四方各司其職，缺一不可(見圖2)。

3.必須科學合理地設計住房地震保險的技術性框架。具體內容包括：在國家主導的體系中應該包含多大程度的強制性，強制性特征如何體現，房屋和財產的最高賠償限額是多少，免賠額如何確定，如何體現費率的地區性差異，地震保險保費收入如何實行稅收優惠，巨災準備金如何計提等。

4.必須加快相關配套制度的建立和完善。主要包括統一權威的地震災害圖的繪制和定期更新、強化住房抗震標準的落實、建立地震保險與房屋減震制度的聯動機制、推進巨災債券等創新型風險轉移工具的研發與應用等。