城鎮化進程中財政金融論文

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一、引言

城鎮化是新時期“四化”建設的重要組成部分，黨的十八大報告中多次提及城鎮化，并將城鎮化作為全面建設小康社會的核心內容，作為破解經濟結構性矛盾、實現經濟可持續發展的重要推動力。這主要是由于城鎮化不僅本身與工業化、農業現代化具有顯著的聯動性，而且城鎮化帶來的結構調整和內需釋放對處于經濟轉型期的中國有著非同尋常的意義。自改革開放以來，中國的城鎮化取得了一定的成績，大量的農村人口涌入城市，城市的地理面積也在不斷擴張。但中國的城鎮化進程存在諸多矛盾和不足，一個突出表現是人口城鎮化速度明顯滯后于空間城鎮化速度，即伴隨著城鎮建成區大規模擴展，大量農村土地被占用，城鎮空間外延迅速擴張，而城鎮人口增長速度卻沒有隨之同步提高。許多學者指出這并不是真正意義上的城鎮化，而是一種扭曲的城鎮化。實際上城鎮化進程中出現的扭曲現象是由中國的宏觀現實造成的，特別是對于中國這樣一個轉型經濟體而言，空間城鎮化凌駕于人口城鎮化的現象，本質上與財政金融政策偏向空間城鎮化而輕視人口城鎮化有關。本文從測度財政金融政策支持城鎮化的效率入手，分析其中不足和問題根源，并提出優化財政金融政策推進城鎮化健康有序發展的政策建議。

二、財政金融政策支持城鎮化的效率分析

在中國的城鎮化推進過程中，財政金融政策是重要的支持政策。本文基于DEA的Malmquist指數方法，采用中國的省際面板數據，測度財政金融政策支持城鎮化的效率，分析其中不足和問題根源。

(一)測度方法

采用基于數據包絡分析(DEA)的Malmquist指數法對財政金融政策支持城鎮化的效率進行測度。DEA方法由Charnes等(1978)提出［1］，該方法利用數學規劃和統計數據確定最優的生產前沿，并通過比較決策單元(DMU，DecisionMakingU-nits)偏離生產前沿的程度來評價它們的相對有效性。基于DEA的Malmquist指數可作為效率指數(Caves等，1982)［2］，用來表示從t期到t+1期的整體生產效率變動情況。若Malmquist指數大于1，則說明生產效率呈現上升的趨勢，若Malmquist指數小于1，則說明生產效率呈現下降的趨勢，Malmquist指數等于1，則說明生產效率沒有變化。作為非參數方法，基于DEA的Malmquist指數法測度效率具有以下幾個優點:(1)不需要假設具體的生產函數形式，避免由于錯誤的模型假設而導致實證結論出現偏差;(2)可以用來評價多投入和多產出的綜合效率問題，避免了指標的單一性;(3)不需要對投入和產出的指標變量進行單位變換處理，決策單元的最優效率指標與投入指標值及產出指標值的量綱選取無關;(4)無須任何權重假設，而以決策單元輸入輸出的實際數據求得最優權重，具有較強的客觀性。DEA方法有多種形式，但總的來說，根據對規模報酬是否可變的假設，可以分為CCR模型和BCC模型兩大類:前者假設規模報酬不變，而后者假設規模報酬可變。另外，DEA分為投入導向模型和產出導向模型。投入導向模型要求在不增加產出的情況下，使得投入最小化;而產出導向模型則是計算在投入不變的情況下，如何使產出最大化。在規模報酬不變的情況下，二者計算出來的技術效率值是相同的，而在規模報酬可變的情況下，二者計算出的效率值一般不相同。考慮到本文研究的是財政金融政策在推進城鎮化方面的效率，其目標是在財政金融政策資金總量一定的情況下，盡可能協調資金分配并提高資金使用效率來推進城鎮化，因此本文使用產出導向型的DEA模型。同時考慮到規模報酬不變的假定十分苛刻，本文使用產出導向的BCC模型作為基本的DEA模型。基于BCC模型的Malmquist指數法，不僅能夠對同一時期的效率進行分析，而且能夠分析不同時期之間，決策單元的效率變化情況。

(二)投入、產出變量和數據

首先來考察投入變量———財政政策與金融政策。按照通常的做法，財政政策用政府一般預算支出占GDP的比重來度量;對于金融政策的度量，我們借鑒Arestis等(2001)的做法，采用金融機構貸款總額占GDP的比重來測度。我們再來看產出變量———城鎮化水平。城鎮化是人口向城市集中和城市空間擴展的復合過程。城鎮人口的數量可以在一定程度上衡量一個地區的人口城鎮化程度，城市建成區面積可以衡量該地區的空間城鎮化程度，因此采用城鎮人口與城市建成區面積之比即城市人口密度來綜合反映地區的城鎮化水平，也可反映出該地區城鎮化發展的健康程度。根據該指標含義，當一個地區的城市人口密度下降時，說明該地區的人口城鎮化滯后于空間城鎮化，這并不是健康有序的城鎮化。圖2直觀地描繪了2004—2012年城市人口密度的變化趨勢。自2004年以來，城市人口密度出現了明顯的下滑趨勢，這反映了城市化進程中存在人口城鎮化滯后于空間城鎮化的現象，暴露出城鎮化進程存在的現實問題。本文的實證研究采用中國的省際面板數據，橫截面共包括中國大陸的31個省、直轄市或自治區(以下簡稱省)。21世紀后，中國出現了明顯的城鎮化提速跡象，基于數據的可比性和可得性原則，筆者最終選擇了2004—2011年的數據進行實證分析。各變量的定義和描述性統計具體如表1所示。基于DEA的Malmquist指數方法，圖2報告了利用DEAP程序，得到的2005－2011年中國31個省份的財政金融政策支持城鎮化效率指數。測算結果表明，從整體發展趨勢來看，大部分年份的財政金融政策支持效率小于1，說明支持效率呈下滑態勢，這從一定程度上反映出財政金融政策并沒有很好地支持城鎮化建設，這極有可能與財政金融政策偏向于空間城鎮化而忽視人口城鎮化有關。而且，從演化趨勢來看，這種財政金融政策支持效率下降的跡象在近期比樣本初期表現得更為明顯。表2給出了2005—2011年中國各省財政金融政策支持城鎮化的Malmquist指數測算數據。從Malmquist指數來看，沒有任何省份在7年內效率連續上升(Malmquist指數大于1)，大部分年份各省的財政金融政策支持城鎮化效率都出現了下降。特別在2009年最為嚴重，在該年只有3個省份(天津、上海和山東)的Malmquist指數大于1，其他28個省份的Malmquist指數都小于1，說明這一年財政金融政策支持城鎮化效率下降最為明顯。實證結果表明，大多數省份在利用財政金融政策推進城鎮化效率方面沒有提升，其原因是多方面的。筆者認為這與目前地方政府“唯經濟增長”的發展模式緊密相關，在中國地方官員“錦標賽模式”的晉升體制下，地方官員往往以GDP指標代替居民的偏好，上級領導也樂意用GDP這個簡單可測的指標來評判下級官員的晉升資格。因此，GDP增長成了地方官員的首要目標，也是政府財政金融政策的導向，從而導致財政金融政策偏向GDP，忽視民生和社會福利。特別是中國當前的土地財政收入已占到地方政府財政收入相當高的比重，使中國地方政府對土地財政產生很強的依賴性。土地財政收入的形成直接帶動了空間城鎮化，而受現行地方官員考核機制制約的土地財政支出結構又造成地方政府積極推動空間城鎮化，消極應對人口城鎮化。在兩方面的共同作用下，中國空間城鎮化速度快于人口城鎮化，產生了城鎮化過程中的諸多矛。

三、結論與政策建議

城鎮化在中國未來的經濟社會發展中將會占據越來越重要的地位，其中蘊含的巨大內需空間和發展潛力對處于經濟轉型期的中國有著非同尋常的意義。但就現實來看，中國的城鎮化發展存在著人口城鎮化明顯滯后于空間城鎮化的問題，這與當前的財政金融政策密切相關。基于DEA的Malmquist指數方法，本研究測算了2005—2011年中國31個省份的財政金融政策支持城鎮化效率指數，結果發現，從整體發展趨勢來看，大部分年份的財政金融政策效率呈下滑態勢，財政金融政策并沒有很好地支持城鎮化建設，這突出地表現為財政金融政策偏向于空間城鎮化而忽視人口城鎮化。原因主要是受現行地方官員考核機制制約，地方政府在“政治錦標賽”中，傾向于積極推動空間城鎮化，消極應對人口城鎮化。基于本文研究，為進一步推進城鎮化，促進城鎮化健康有序地發展，需要從如下幾個方面著手:第一，徹底轉變地方官員以GDP增長為核心的錦標賽晉升模式。只有建立正確的考核導向和考核指標體系，才能客觀正確地引導地方政府行為。因此，要切實推進城鎮化進程，避免出現人口城鎮化落后于空間城鎮化的現象，必須調整地方政府的目標函數，把人口城鎮化和空間城鎮化賦予同等的權重，才能協調處理人口城鎮化和空間城鎮化的發展，妥善處理城鎮化過程中的諸多問題。第二，建立健全稅收體系。合理劃分中央與地方政府財政權利，調節中央政府與地方政府稅收比重，嚴格劃分中央稅、地方稅和共享稅的稅種結構，并依此優化不同層級的財政收入結構，增強地方政府財政的可持續能力。尤其是要穩定基層政府的稅收來源，轉變以往以土地財政為主的地方稅收困境，通過征收物業稅、資源稅等辦法，并逐步嘗試房產稅等新型稅種來穩固稅源。第三，建立合理的金融資源供給模式。通過招標、特許經營、建設－經營－轉讓等方式構建公共部門與民企合作模式，建立并完善公共投資帶動民間投資的新機制。改變長期偏向城鎮和城市居民的金融政策導向，努力推進資金向農村居民傾斜，通過金融扶持推進農村居民進入城市創業和就業，推進人口城鎮化與空間城鎮化的協調發展。

作者:張明張桐源黃慶華單位:西南大學政治與公共管理學院