鄉村債務研究論文

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一、債務規模

調查的4個鄉鎮和3個村都存在規模龐大的債務。從表1可以看出，自1996年以來，4個鄉鎮的債務增長速度都很快，到2001年底平均債務余額已高達545.7萬元。B鄉6年內債務規模增長了3倍，年均增長20.1%；A鄉增長了5.4倍，年均增長32.4%；C鎮增長了11.6倍，年均增長50.5%。表2顯示，1990--2002年，F村和G村借款總額都超過100萬元。到2002年底這兩個村的借款余額分別為30.4萬元和16.5萬元，如果加上應付款，債務規模會更大。

調查表明，債務用途對債務規模產生了較大影響。辦公場館、大型基礎設施建設以及興辦企業所需要的資金量較大，這些項目的興辦一般會急劇增加鄉村負債的規模。如C鎮1999---2002年債務規模劇增的原因就在于工業園區的拆遷與建設，A鄉1999年債務規模劇增的原因是修建了宏偉的鄉政府辦公樓。一般而言，從用途來看，發達地區鄉鎮的負債主要用于興辦企業，提供投資額較大的公共產品，如C鎮所有的債務都用于舉辦企業和工業園建設，負債額較大。欠發達地區大部分鄉村債務用于發工資、上繳稅費任務，負債額因而較發達地區低。

二、債務結構

(一)債權人結構

鄉村債務的債權主體主要包括農業銀行、農村信用合作社等正規金融機構，農村合作基金會等非正規金融組織，國外政府和國際金融組織，上級財政，單位和私人(包括個體工商戶、鄉鎮干部)等。表3為樣本鄉鎮2001年底的債權人構成表。表4為調查村1990--2001年借款的債權人構成表。

上述情況及我們所掌握的其他地方的材料表明，正規金融機構是鄉村債務中最主要的債權人，農業銀行和農村信用合作社是農村基層政府或者組織的重要資金供給者。

對鄉鎮政府而言，縣級財政也是借貸資金的一個重要來源。向縣級財政借貸包括兩種主要形式：一是用于彌補預算內資金的不足或者應付突發事件，比如D鄉的清盤借款，因為農村合作基金會被取締后，債務必須由鄉政府財政兜底，縣財政先墊借出來，然后逐年在下撥款里面扣除，年息3%；二是項目貸款，資金跟著項目走，比如B鄉的林業開發貸款。

非正規金融組織主要是農村合作基金會。1996--2002年B鄉累計從基金會貸款304.9萬元，用于發工資、建辦公大樓和上繳稅費任務等。20世紀90年代中期以后，私人成為鄉村的一個非常重要的借貸渠道。私人主要指的是鄉村干部、個體工商戶。鄉村對私人的債務有借款和應付款兩種形式，借款包括各種名目的集資、臨時周轉借款，應付款則是因為拖欠工資和工程建設款而發生。

地區經濟發展水平對債權人結構產生了較大影響。發達地區正規金融市場和非正規金融市場的資金都比較充裕，金融機構和私人成為負債的主要債權人。對于欠發達地區而言，除了正規金融機構和私人以外，上級財政以及各種非正規金融組織也是重要的債權人。

實際上，鄉村債務正在經歷一個由公共債權向私人債權的重大轉變。20世紀90年代初期進行的調整農業結構、發展鄉鎮企業、小城鎮建設、鄉村建設等主要從正規金融機構獲得融資，鄉村借貸的主渠道是農行和信用社，基本上沒有單位和個人債務。1993年開始進行的金融體制改革，實際上加快了金融業的市場化進程，資金的市場化程度提高，使不具有市場競爭力的農業和農村出現了邊緣化的現象，鄉村獲得的正規金融機構貸款急劇減少。到1998年以后，廣大鄉村尤其是村級組織幾乎不可能從金融機構獲得貸款。同時，國家財政支農力度不僅沒有提高，反而有所下降。以“九五”時期為例，國家財政用于農業的支出占財政支出的比重1996年為8.82%，1997年為8.30%，1998年為10.69%，1999年為8.23%，2000年為7.75%。其中1998年的比重有所提高，是因為這一年發生了特大水災。這五年中，國家財政收入從1996年的7400億元增至2000年的16386億元，增幅達121%；但財政對農業的支出只從700億元增至1231億元，增幅僅為75%。因此，鄉村融資不得不依賴主要由私人組成的民間借貸市場。

(二)債務用途結構

鄉村借貸款主要用于興辦鄉村集體企業、進行農業綜合開發、從事公共基礎設施建設和辦公設施建設，發工資以及上繳稅費任務等。表5為樣本鄉鎮2001年底累計發生債務的用途結構。

從表5可以看出，在2001年D鄉的債務余額中，用于興辦企業的債務占總量的35.3%。另據我們調查，從1991年以來C鎮發生的5筆借款中有1筆直接用于興辦企業，3筆用于工業園建設，也與興辦企業有關。其他地區的調查也表明，發展鄉村集體企業等生產性支出是形成鄉村債務的一個主要原因。內蒙古自治區鄉村兩級債務的1／3用于生產性支出(云德奎，2000)，河南50%的鄉村債務是在興辦鄉村集體企業的過程中發生的(河南省財政廳，2001)。20世紀90年代初期，國家和地方政府出臺了不少興辦鄉村集體企業的法律法規，鼓勵乃至強制基層政府推動鄉村集體企業的發展。在上級政府的強制壓力下，集體企業得到了非常規發展。由于自有資金不足，集體企業的資金有很大一部分來源于農行、信用社等金融機構的貸款以及財政優惠資金。D鄉興辦的鄉村集體企業主要是建一座水電站，項目總投資為337.9萬元，其中負債為213.9萬元，占到了其債務總余額的1／3。

農業綜合開發指的是圍繞農業增產增效而開展的各項建設，比如興國縣搞的所謂“三冬一改”和優化種植結構工程。農業綜合開發的資金貸款來源于農行、信用社等金融機構，國際農發基金以及農村合作基金會等非正規金融組織。這些資金通常由鄉鎮政府統一承貸，然后轉貸給村級集體組織和農戶，或者為他們提供擔保。糧食主產區農業綜合開發的投入一般比較大，在其債務總額中占有相當大的比重，比如D鄉，這類用途的負債占到1／3強。不過，“在城市偏向的影響下，發展中國家的政府對世界銀行和其他國際組織增加農村基礎設施投入的要求，經常只是為了得到貸款或者援助而表面敷衍，并沒有落到實處。”(林毅夫，2002)基層政府的行動邏輯也是如此，解決資金緊缺的激勵刺激基層政府向國外資本借貸。D鄉向國際農發項目貸款218.7萬元，借貸時用的是農業綜合開發的名義，但借款的實際用途并不僅僅是農業開發，這使得農業綜合開發大打折扣。

對債務的使用作歷史性的考察表明，20世紀90年代中期以前，鄉村負債主要用于生產性投資，從債務的表現形式來說是融資性債務；20世紀90年代中期以后，在廣大中西部地區，完成上級政府規定的稅費任務以及發工資成為鄉鎮的沉重負擔，債務的用途出現了根本性的轉變，發生了由生產性負債到非生產性負債或者說由融資性負債到赤字性負債的根本性變化。由于絕大部分鄉村集體企業停產、倒閉或者轉制，政府從生產競爭性領域退出，轉向通過提供優良的投資環境等手段吸引外部資本，推動個體和私人企業的發展，東部地區的負債由生產性投資轉向基礎設施建設。

表5鄉鎮政府負債的用途結構(萬元，%)

注：用途中的其他主要指的是償還債務以及鄉鎮財政周轉金

資料來源：根據實地調查資料整理

(三)期限結構和利率水平

負債的債權人及其用途決定了債務的期限和利率。一般來說，來自金融機構的貸款絕大部分屬于一年之內的短期貸款，利率比較確定。4個樣本鄉鎮自1996年以來一共向金融機構貸款16筆，其中只有A鄉和D鄉各有1筆貸款為長期貸款，其余皆為短期貸款。金融機構的利率由國家規定，由于央行從20世紀90年代以來不斷調整銀行利率，金融機構的貸款利率變化比較大，但總體上呈下降趨勢。

來源于諸如各種基金會等非正式金融組織的借款都在一年以內，利率非常高，比如B鄉從1996--1998年一共向基金會借款13筆，期限短則3個月，長則1年，月利率高達千分之19.8。

單位和私人的債務由借款和應付款兩部分構成。中西部地區的單位和私人的借款絕大多數具有應急性質，比如用于完成稅費任務。從期限來看，基本上屬于短期借貸，利率比較高。借款期限短則一個星期、半個月，長則6個月。這是因為大部分鄉鎮的拖欠都是短期性質的，能夠周轉過來就會結清稅費。東部地區的借款則主要以集資的形式發生，用于興辦企業。政府和單位以及私人之間的借貸是借貸關系里面最敏感的話題，利率是借貸的焦點。從樣本鄉鎮以及我們掌握的其他案例來看，單位和私人借款的利率彈性大，低則不用還利，高則成為高利貸，月利率高達千分之30。

從我們所掌握的案例來看，欠發達地區的應付款主要有兩大部分，一部分是拖欠干部教師的工資，迫于各種壓力，雖然經常發生拖欠現象，但是一般都是短期的，更準確地說是常欠常清。另一部分是拖欠各種工程款。建設款拖欠時間一般都比較長。A鄉1998年拖欠工程款45萬元，到2003年都沒有償清。發達地區的應付款絕大多數屬于工程建設款，拖欠時間也比較長，一般都在3-4年以上。

三、債務變化趨勢

對債務的走勢做預測是一項非常困難的工作。由于數據不足，我們很難運用統計方法，比如時間序列分析法做出定量分析。這里我們只是在現有制度框架下，依據宏觀經濟走勢，定性地對負債增長速度、債權人結構以及用途做一些分析。

鄉鎮負債增長速度主要取決于鄉鎮財政的收支缺口。由于經濟增長以及財政收入增長速度的相對穩定性，故負債增長速度又主要取決于支出的增長速度。欠發達地區鄉鎮財政支出的主體是干部教師工資，負債增長速度取決于工資增長速度。如果工資增長速度過快，鄉鎮的債務也增長快，反之亦然。很多地區推行的“工資由縣級統籌”的做法緩解了鄉鎮財政支出的壓力，這些地區鄉鎮債務的很大一部分源頭應該可以得到遏制。發達地區鄉鎮的債務主要是基礎設施融資性債務，其增長速度主要由公共產品投資額的增長速度決定。從目前形勢來看，雄心勃勃的“東南沿海”工業園區建設、大路大橋等基礎設施建設的勢頭正方興未艾，這可能會刺激債務的增長。發達地區大搞投資環境建設，實行“趕超”發達國家或地區的戰略，而廣大中西部地區則普遍推行“趕超”發達地區的戰略。在這種戰略的主導下，中西部地區鄉鎮政府被迫效仿發達地區，提供大量基礎設施等公共產品，以提高招商引資的競爭力。基礎設施的建設成本高且經濟效益見效慢，如果鄉鎮受到的強制性壓力不能夠得到減弱，便有可能重蹈覆轍，像20世紀90年代初期興辦鄉鎮企業一樣，導致負債急劇增長。一言以蔽之，“招商引資”的競爭壓力有可能刺激鄉鎮政府(既包括中西部地區的，也包括東部地區的)舉債，導致債務規模不斷膨脹。

從負債用途來看，短時期內，鄉村債務的結構不會改變，即在廣大中西部地區以完成上級政府規定的稅費任務和發工資為主，東部地區的負債以基礎設施建設為主。不過，正如上面所言，中西部地區的鄉村負債用途還涉及一個競爭壓力的變量，在強外部壓力下，其使用結構可能會發生變化。

從債權人來看，由于國家支農力度的減弱，以及金融體制改革的推進，鄉村的資金將越來越依賴非正式渠道。鄉村債務的債權人主體逐漸由銀行向私人轉變，擁有雄厚資本的個人談判地位將逐步升高，對社區事務的控制權日益擴大，這是我們必須引起注意的問題。

四、債務風險分析

(一)風險分析指標

由于目前還沒有用于鄉村債務風險分析的通用指標體系，這里借鑒國債風險分析指標，然后對國債風險分析與鄉村債務風險分析之間的差異做出說明。

1.債務依存度。指當年債務收入占財政(財務)支出總量的比重，反映財政(財務)支出對債務收入的依賴程度。債務依存度過高，表明財政(財務)支出過分依賴債務收入，財政(財務)處于脆弱的狀態，并對財政(財務)的未來發展構成潛在的威脅。國際上常用這一指標衡量國債規模的合理性，認為債務依存度不能超過20%。

2.債務率。指一定時期內債務余額相對于財政(財務)收入的比例。該指標可以衡量財政(財務)的償債壓力。比例越高，說明鄉村的還債壓力越大。

3.償債率。指年度國債還本付息額與當年財政(財務)收入的比率。對于鄉鎮來說，償債率等于年度債務還本付息額與財政可支配收入的比例。對村級組織而言，村償債率等于當年村級組織還本付息額／該村級組織財務收入總額。

除了借用3個國債指標之外，結合鄉村實際，還應該計算農民人均負債額和債務負擔率。農民人均負債額是指一定時期內鄉級或村級債務余額農民人均額；個人債務負擔率是指一定時期內鄉級或者村級債務余額人均額相對于農民人均純收入的比例。有學者提出，個人負擔率(鄉村兩級)不宜超過10%(牛竹梅，2002)。

(二)風險分析結果

償債率是按已支付的還本付息額計算，由于所調查鄉鎮實際還本付息很少，這個指標對鄉鎮沒有多大意義。本文主要用債務依存度、債務率、農民人均負債額、農民個人負擔率分析其債務風險。對村一級還使用償債率指標。

1.鄉村財政(財務)支出，尤其是鄉鎮財政對債務的依存度較高，不少年份超出警戒線。根據農業部的調查，1998年鄉鎮政府債務依存度為10.98%，從全國平均水平來看，還沒有超出20%的警戒線。但從我們的調查樣本來看，每個鄉鎮都在一些財政年度超出警戒線。B鄉年年都借債，債務依存度總體非常高，平均為39.6%，1996年以來，有4個年度大大超過了警戒線，其中1999年更是高達92.4%，這意味著該年度B鄉基本上依靠舉債度日。A鄉有2個年度的債務依存度大大超出了警戒線。C鎮有2個年度超出了警戒線。但是從總體上看，財政收入差的鄉鎮比財政收入好的鄉鎮債務依存度高，超出警戒線的年份也多。村級財務的債務依存度有些年份也很高，大大超出了警戒線。

資料來源：根據實地調查資料計算

2.鄉村債務率呈快速上升的趨勢，債務清償能力高低不等。欠發達地區鄉村的債務率都比較高，尤其是B鄉，1999和2000年債務余額連續兩年超出財政總收入的2倍。A鄉從1996年以來，年年借新債，沒有償還任何債務，債務率逐年上升，4年時間內負債率提高了35倍，年增長143.2%。C鎮的債務余額很大，但由于財政收入基數大，收支狀況好，故債務率相對較低，有很強的債務清償能力。依據債務率，我們可以對鄉村進行劃分，像B鄉和F村這樣的鄉村，債務余額超出年財政(財務)收入數倍的地方，屬于根本沒有能力償還債務的鄉村；C鎮和G村債務量雖然大，但是財政(財務)收入基數也大，可以安排債務清償資金，屬于完全有能力償還所欠債務的鄉村；A鄉和E村介于兩者之間，屬于通過調整和優化財政支出結構，可以償還部分債務的鄉村。

3.村償債率反映出欠發達地區村級償債負擔更重。在村償債率上，除了個別年份，E村和F村兩村都要高于G村，近幾年更是如此。從實際情況看，G村還款能力強，目前只有16.5萬元債務余額，而F村債務余額則高達30.4萬元，再加上F村的財務收入僅為C村的1／5-1／4，所以F村的債務負擔更重。

4.農民人均負債額和負擔率大幅度提高，負擔比較重。由于債務增長速度過快，農民人均負債額迅速增加。B鄉6年內人均負債額增加了3倍，年均增長20.1%；A鄉年均增長39.5%；C鎮年均增長57%。由于債務增長速度高于農民純收入的增長速度，所調查鄉鎮農民個人的負擔率提高得非常快。A鄉在短短4年內，負擔率提高了6.5倍，年均增長59.7%。結合其他地方的統計數據，我們有理由認為，鄉級財政和村級財務對債務形成了較高的依存度，且有不斷提高的趨勢。尤其是廣大中西部地區，有些鄉鎮已經到了“不舉債難以為繼”的地步，稱其為“負債財政”或者“討飯財政”絲毫不為過。在這些地區，債務對鄉村組織形成了沉重的負擔，迫使鄉村負責人糾纏于債務事務當中。鄉村債務率呈快速上升的趨勢，債務清償能力有高有低。有些鄉村完全沒有能力償還所欠債務，有些鄉村通過努力可以償還部分債務，有些鄉村則完全有能力償還所欠債務。從農民個人負擔率來看，總體的負擔都較重。這就是說如果債務不能夠通過其他渠道化解的話，債務將對社區農民構成嚴重威脅。從幾個指標的發展趨勢來看，都呈現出增長態勢。這說明，無論是東南沿海，還是中西部地區，鄉村債務的風險都在增加。債務危機的苗頭在相當一部分地區的相當一部分年份都已經出現，如果不能夠得到及時有效治理，包括沿海發達地區在內的廣大鄉村勢必陷入深重的債務危機當中，從而對國民經濟的發展和社會穩定構成挑戰。這個判斷的政策含義是，治理鄉村債務迫在眉睫!

根據國債衡量指標，我們對鄉村債務的風險做出了上述分析。不過，無論是債務結構還是債務約束，鄉村與國家都存在本質的差別，比如：(1)鄉鎮可以向上級政府轉嫁債務。(2)鄉村組織有可能找機會和借口逃避債務，而國家一般不能這樣做。(3)也許更為重要的是，銀行是鄉村債務的主要債權人，而金融部門本身預算軟約束以及銀行和政府的特殊關系導致銀行貸款對鄉鎮政府部門形成的約束力很弱。調查中發現，很多鄉村干部甚至不把金融部門貸款計算在鄉級債務之內。所以，債務所產生的壓力以及風險都可能要比根據上述指標計算出來的要小。這些差異也為分析鄉村債務提出了需要進一步研究的問題，即如何確定鄉村債務的適度規模，以及建立鄉鎮(更廣泛一點講是地方)公共債務的風險評估指標體系。

五、負債效應分析

現有不少關于債務問題的研究內含了鄉村負債都是不良債務的假設，把負債看作是一種導致地方社會福利惡化因而必須加以禁止的現象。但事實上，對負債的經濟效應和社會效應的分析可能并非那么簡單。鄉村債務的大量發生與經濟體制轉軌背景下基層政府推動現代化的責任增大有關。資金稀缺長期以來一直是制約農村地區經濟與社會發展的關鍵性因素，負債在相當大的程度上緩解了農村地區資金不足的困難，成為農業產業化、鄉鎮企業融資和城鎮化發展的重要手段，加快了農村的現代化進程。

在現代市場經濟條件下，優化資源配置、推動經濟發展僅靠市場的力量已遠遠不夠，尤其像我國這樣一個后進的國家，必須充分重視和發揮政府調控經濟的職能和作用，而適度的赤字和債務政策則是政府調節經濟運行、促進經濟發展的一個必要手段。所以，關鍵的問題不是不能舉債，而是債務必須保持適度規模。目前的主要問題是債務規模過大，導致債務風險不斷加大。債務依存度太高，表明鄉級財政和村級財務的運轉越來越依賴負債籌措資金。償債率和債務率過重，則表明財政的償還壓力太大，影響正常的公共支出活動。農民個人負擔率高，會對農民負擔構成威脅。沉重的債務壓力嚴重影響了基層政權的順利運轉，減少公共產品和服務的支出以及投入。鄉村干部，尤其是主要領導干部很大一部分精力用來跑借貸、應付支出，或者被迫用于應付債權人的逼債、告狀、上訪和打官司，導致公共管理工作投入的減少。同時，由于負債過度，教師、干部的工資難以及時足額發放，影響了廣大教師、干部的工作積極性，這可能會導致鄉村公共權力機構或組織的癱瘓。還有，在沒有償還渠道的情況下，負債便對社區農民構成了嚴重威脅，可能導致農民負擔反彈，侵蝕稅費改革的成果，或者持續拖欠，導致政府的信用和形象受到嚴重損壞。

【關鍵字】債務規模債務結構債務風險負債效應

【摘要】本文依據實地調查資料，從債務規模、債權人結構、用途結構、期限結構和利率水平等方面對鄉村債務問題進行描述，并借鑒國家外債分析指標對鄉村債務的風險狀況做出判斷。本文的基本結論有：鄉村債務規模大、增長快；正規金融機構是鄉村債務的主要債權人，但私人債權比重逐步增加；鄉村債務用途多樣，辦企業和公共基礎設施是主要內容；鄉村借款多為短期；鄉村債務的風險在增加；適度債務有利于鄉村發展，但過度債務則有不利影響。

2003年，我們到黑龍江省A鄉及E村、河北省B鄉及F村、江蘇省C鎮及G村和江西省D鄉等地，就鄉村債務問題進行了深入的調研。對全國來說，這些地方的問題有一定的典型性和代表性。我們在調查中采取債務人報告的方式，詳細記錄了鄉村債務的發生和發展過程，掌握了翔實的第一手資料.