鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展法律保障機(jī)制研究

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摘要:2016年中央一號文件提出要大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，使之成為我國農(nóng)村脫貧、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村旅游已進(jìn)入高速發(fā)展時期，我們必須要通過完善法制來確保鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的可持續(xù)性。筆者在本文通過對我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀、法律保障機(jī)制對于鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義、鄉(xiāng)村旅游法律保障機(jī)制現(xiàn)存的問題等三個方面進(jìn)行層層遞進(jìn)式的分析，最終提出了完善我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展法律保障機(jī)制的對策建議。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村旅游;法律保障機(jī)制;對策性研究

近年來我國政府對于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展日益重視。2016年1月27日的《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》正式印發(fā)，這是改革開放以來第18份以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件。這份文件中所提出的“大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”等內(nèi)容更是引起了各界的高度關(guān)注。這是繼2015年中央一號文件提出“推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、旅游觀光、文化教育價(jià)值”之后，中央再次為推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所作出的最高指示。我國政府希望做大做強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游，使之產(chǎn)業(yè)化，并最終成為我國繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民的新興支柱產(chǎn)業(yè)，順利實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級①。

一、我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的現(xiàn)狀

黨的18大以來，在我國政府的大力推動下，我國的鄉(xiāng)村旅游獲得了飛速的發(fā)展。這個在上世紀(jì)50年代作為外事活動需要才偶然出現(xiàn)的旅游種類發(fā)展到今天已經(jīng)在我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮出越來越大的作用。據(jù)2015年國務(wù)院的中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》介紹，2014年，我國鄉(xiāng)村旅游的游客數(shù)量達(dá)12億人次，占到全部游客人數(shù)的30%。2014年鄉(xiāng)村旅游收入3200億元，帶動了3300萬農(nóng)民致富。目前，全國有200萬農(nóng)家樂，10萬個以上特色村鎮(zhèn)。根據(jù)《中國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游深度調(diào)研與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告前瞻》數(shù)據(jù)顯示，截至到2015年4月，我國的農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位達(dá)193萬家，其中農(nóng)家樂達(dá)220萬家，規(guī)模以上園區(qū)超過4．1萬家，年接待游客近8．4億人次，年?duì)I業(yè)額超過3200億元。這些數(shù)據(jù)顯示，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，不僅可以促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收，而且可以帶動農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

二、法律保障機(jī)制對于我國鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的意義

(一)保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的前提是鄉(xiāng)村生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展，因?yàn)猷l(xiāng)村旅游發(fā)展的宗旨是既要滿足當(dāng)代人旅游的需求，又不損害子孫后代滿足其旅游需求的能力;既要促進(jìn)旅游業(yè)的不斷發(fā)展，又要有利于自然生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游的飛速發(fā)展對于繁榮鄉(xiāng)村旅游市場、搞活農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、激活農(nóng)村要素資源、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)脫貧致富確實(shí)大有裨益②。但在客觀現(xiàn)實(shí)中卻存在有效規(guī)劃和管理缺失的問題，具體表現(xiàn)為保障措施跟不上鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的速度和規(guī)模，出現(xiàn)一些私搭亂建的現(xiàn)象、管理混亂的現(xiàn)象以及游客垃圾遍地的現(xiàn)象。在一些地區(qū)，因?yàn)猷l(xiāng)村生態(tài)資源遭到大面積破壞直接導(dǎo)致了該地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游事業(yè)出現(xiàn)停滯不前甚至是倒退的情況。而法律保障機(jī)制能夠使鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展步入法制化、規(guī)范化的道路。政府和相應(yīng)的主管部門可以依據(jù)法律規(guī)定加強(qiáng)對規(guī)劃審批、環(huán)境衛(wèi)生等方面的監(jiān)督管理，以確保鄉(xiāng)村旅游的生態(tài)資源不被破壞，繼而保障鄉(xiāng)村旅游規(guī)范有序的可持續(xù)發(fā)展。

(二)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級

在2015、2016年我國政府的一號文件中都將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級放到了國家發(fā)展至關(guān)重要的位置。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)則是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。鄉(xiāng)村旅游具有關(guān)聯(lián)帶動性強(qiáng)的顯著特性，其拉動內(nèi)需的作用十分明顯。在我國建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的事業(yè)中鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)可以發(fā)揮積極的作用。鄉(xiāng)村旅游是指在鄉(xiāng)村開展的旅游，其是以獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村民俗民族文化為靈魂，以農(nóng)民為經(jīng)營主體，主要針對城市居民而展開的“住農(nóng)家屋、吃農(nóng)家飯、干農(nóng)家活、享農(nóng)家樂”的旅游形式③。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游事業(yè)可以使廣大農(nóng)民在完成農(nóng)業(yè)勞作后成為旅游從業(yè)者，從而促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)轉(zhuǎn)型。在這一過程中還可以帶動較遠(yuǎn)距離的農(nóng)民從事旅游運(yùn)輸、種植、養(yǎng)殖和商品生產(chǎn)，從而帶動周邊其它裙帶產(chǎn)業(yè)的共同繁榮。現(xiàn)階段，我國的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)在布局上缺乏必要的科學(xué)性，這導(dǎo)致我國鄉(xiāng)村旅游整體上存在各自為政、單兵作戰(zhàn)的問題。與此同時，在鄉(xiāng)村旅游的管理上，缺乏相關(guān)的法規(guī)政策，對于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺少指導(dǎo)和監(jiān)督。游客在鄉(xiāng)村旅游活動中糾紛時有發(fā)生。針對這些現(xiàn)實(shí)問題，需要我國政府制定完善的法律保障機(jī)制來進(jìn)行管理，使得我國的鄉(xiāng)村旅游在促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民收入、推動我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中發(fā)揮更大作用。最終使得我國政府順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級的具體目標(biāo)。

(三)保障鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的有序開展

鄉(xiāng)村旅游市場秩序的穩(wěn)定與否對于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展影響重大。因?yàn)猷l(xiāng)村旅游市場秩序關(guān)系到游客、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體、鄉(xiāng)村旅游市場管理者等各方主體的切身利益。而在現(xiàn)階段，我國的鄉(xiāng)村旅游市場秩序依舊被諸多的問題所威脅。首先是基建不足，配套不夠。這導(dǎo)致客人對問題景點(diǎn)批評頗多，游客數(shù)量急劇減少，最終關(guān)門大吉。其次是管理混亂，競爭無序，市場中低層次建設(shè)較多、特色主體不夠鮮明。再次，市場經(jīng)營水平低下，服務(wù)觀念落后，宰客現(xiàn)象嚴(yán)重④。這些問題的解決迫切需要我們政府通過法律保障機(jī)制來整頓市場秩序、規(guī)范經(jīng)營主體行為，查處違法犯罪問題，制止無序競爭行為，以確保鄉(xiāng)村旅游市場的秩序穩(wěn)定，進(jìn)而保障鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)額有序開展。

三、我國鄉(xiāng)村旅游法律保障機(jī)制現(xiàn)存的問題

(一)缺乏專項(xiàng)的法律法規(guī)

鑒于鄉(xiāng)村旅游自身的特征，對于保障其健康發(fā)展的政策和法律也有著特殊的要求。其內(nèi)容不僅要涵蓋普通旅游立法的相關(guān)內(nèi)容，還要涉及鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃綱要、實(shí)施細(xì)則、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村旅游服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等專門性的內(nèi)容。而長期以來，我國對于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺少專門的政策和法律進(jìn)行保障。對于鄉(xiāng)村旅游，在我國的立法領(lǐng)域僅僅在2013年頒布實(shí)施的《中華人民共和國旅游法》第46條做了簡單地規(guī)定:“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”，但縱觀各地政府近年來的做法，大多以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的指導(dǎo)意見這類的地方政府紅頭文件為主，并無專門針對鄉(xiāng)村旅游的相關(guān)法律法規(guī)出臺⑤。而作為指導(dǎo)意見的紅頭文件內(nèi)容寬泛，缺乏可操作性，這種狀況直接導(dǎo)致了相關(guān)行政執(zhí)法部門在解決涉及鄉(xiāng)村旅游的事務(wù)糾紛時往往缺乏具有針對性的法律依據(jù)⑥。

(二)缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)村旅游以鄉(xiāng)村生態(tài)資源為立足的根本，所以對其管理不僅僅涉及旅游管理部門還要涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、城建等多個部門和領(lǐng)域。在很多地區(qū)，并沒有設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，這往往會引起管理上的矛盾和沖突，最終導(dǎo)致在解決鄉(xiāng)村旅游糾紛的過程中出現(xiàn)權(quán)力分散和監(jiān)管不作為的情況出現(xiàn)，從而損害當(dāng)事人的合法權(quán)益⑦。這種問題已經(jīng)出現(xiàn)在鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)品開發(fā)、規(guī)劃審批、具體營銷、售后服務(wù)等各個環(huán)節(jié)。很多地區(qū)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)長期存在過度開發(fā)、重復(fù)建設(shè)、服務(wù)落后、質(zhì)量低劣、缺斤少兩等問題，而且層出不窮，屢禁不止。在一定程度上，這些地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游管理體制的混亂不堪很大程度上掣肘了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，這些地區(qū)管理體制的混亂直接導(dǎo)致了在這些地區(qū)從地方政府到具體執(zhí)法部門對各自的責(zé)任并未做出明確的界定。大家各自為政，自然會出現(xiàn)相互推諉、執(zhí)法不力的情形。

(三)缺乏主動的環(huán)保意識

鄉(xiāng)村旅游的法律保障機(jī)制一方面要求我們的政府要制定一整套完善的制度法規(guī)來保障鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展。另一方面也需要鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營者和旅游者主動參與到鄉(xiāng)村旅游資源的生態(tài)保護(hù)當(dāng)中去，要具備主動的環(huán)保意識。在現(xiàn)實(shí)中，大家都知道環(huán)境保護(hù)意識的重要性，但很多鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營者為了過度最求經(jīng)濟(jì)效益和規(guī)模、旅游者為了自身的便利而隨處丟棄垃圾、踩踏草坪、過度開發(fā)、污染環(huán)境，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞、自然資源被浪費(fèi)等問題的出現(xiàn)，這些問題已經(jīng)影響到了人類的圣地珠穆朗瑪峰、香格里拉的生態(tài)環(huán)境。而目前鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營者和旅行者主動環(huán)保意識缺乏，他們認(rèn)為只要自己做到不亂扔垃圾、破壞環(huán)境即可。在別人破環(huán)境時，他們則大多持一種事不關(guān)己高高掛起的息事寧人的態(tài)度。以浙江安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的旅行者為例，鄉(xiāng)村旅游中的旅游者具有主動環(huán)保意識的數(shù)量仍然停留在一個較低的水平線上。所以筆者認(rèn)為，我國鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營者和旅游者依然缺乏主動環(huán)保意識。他們很容易受到周邊人或者事物的影響。缺乏主動保護(hù)生態(tài)資源的意識。這需要我國環(huán)保部門加強(qiáng)對鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者和旅游者進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育，特別是可以通過我國舉辦一些具有較大影響力的國事活動作為宣傳平臺(例如G20杭州峰會)效果會更好。通過政府的宣傳教育，力求使之具備積極主動的生態(tài)環(huán)保意識，同時在一定程度上了解我國政府的關(guān)于鄉(xiāng)村旅游方面的法律法規(guī)常識知識。

四、完善我國鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展法律保障機(jī)制的對策與建議

(一)制定保障鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的專項(xiàng)法規(guī)

對于我國缺乏鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)立法這一固疾，我國政府必須加快相關(guān)專項(xiàng)法規(guī)的制定工作。各地政府可以根據(jù)我國立法法的相關(guān)授權(quán)，針對各自地域內(nèi)的環(huán)境特征進(jìn)行相關(guān)的鄉(xiāng)村旅游立法工作。這些立法務(wù)必要涵蓋各地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃、實(shí)施細(xì)則、保護(hù)法規(guī)、環(huán)保條例以及全國統(tǒng)一的鄉(xiāng)村旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這些法律法規(guī)對于鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展、旅游者合法權(quán)益的保障、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意義重大。此外在一些具體環(huán)節(jié)，我國政府還可以適當(dāng)借鑒國外關(guān)于鄉(xiāng)村旅游法律保障機(jī)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來完善我國的鄉(xiāng)村旅游法律保障體系。在稅收環(huán)節(jié)，我國地方政府可以借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本地實(shí)際情況，在征得上級政府同意的情況下，以地方性規(guī)章的形式制定一些符合本地特色的稅收優(yōu)惠政策，允許地方政府對從事鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的個人和團(tuán)體減免稅賦，以幫助本地區(qū)內(nèi)的農(nóng)民通過鄉(xiāng)村旅游脫貧致富⑧。

(二)設(shè)立統(tǒng)籌兼顧的鄉(xiāng)村旅游管理機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展除了法律法規(guī)體系完備之外，設(shè)立全責(zé)清晰統(tǒng)籌兼顧的具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)同樣重要。好的法律歸根到底是要靠執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法來體現(xiàn)出法律的價(jià)值，因?yàn)橹挥型晟频墓芾眢w制才能保障管理無紕漏，才能真正發(fā)揮出法律法規(guī)的真正作用。筆者認(rèn)為我國政府可以根據(jù)各地實(shí)際情況，制定因地制宜的鄉(xiāng)村旅游管理委員會。由其來協(xié)調(diào)統(tǒng)一統(tǒng)籌兼顧該行政區(qū)域內(nèi)涉及鄉(xiāng)村旅游事宜的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城建、城管等部門利益。對于涉及鄉(xiāng)村旅游的事務(wù)糾紛，鄉(xiāng)村旅游管理委員會具有唯一的管理權(quán)限，以此來厘清各部門管理權(quán)限。同時還要設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對旅游管理委員會的具體執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，以確保該部門做到嚴(yán)格執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、人性化執(zhí)法，杜絕徇私舞弊、貪贓枉法的情況出現(xiàn)⑨。只有公正無私不偏不倚的執(zhí)法才能最大限度確保鄉(xiāng)村旅游各方參與者最大的合法權(quán)益。

(三)提高鄉(xiāng)村旅游參與者環(huán)保意識的主動性

保障鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展同樣離不開鄉(xiāng)村旅游參與者環(huán)保意識主動性的提高。只有鄉(xiāng)村旅游的參與者主動參與到保護(hù)鄉(xiāng)村旅游資源的事業(yè)中去，不僅能做到對自己嚴(yán)格要求，在鄉(xiāng)村旅游的過程中不亂扔垃圾、不亂踩草坪、不過度開發(fā)、不污染環(huán)境，還能主動的對他人破壞生態(tài)環(huán)境的各種行為進(jìn)行及時制止，這樣才能從根本上改善我國鄉(xiāng)村旅游資源的保護(hù)狀況。而加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游環(huán)保意識，這也是我國政府大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的原因之一，同時他也是我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的具體目標(biāo)之一。鄉(xiāng)村旅游參與者生態(tài)環(huán)保意識主動性的提高也能夠在一定層度上反應(yīng)出我國公民自身素質(zhì)在得到不斷的提升。而提高鄉(xiāng)村旅游參與者生態(tài)環(huán)保意識的主動性是需要一個長期的過程的，只有我國政府不斷努力培養(yǎng)和加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游參與者環(huán)保意識的主動性，才能真正發(fā)揮出我國鄉(xiāng)村旅游法律保障機(jī)制的作用，確保我國鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

作者:蔡振京 賈洪格 胡齊樂 單位:浙江樹人大學(xué)

注釋:

①馬繼剛，竇志萍．鄉(xiāng)村旅游促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)對策研究［J］．渤海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)，2006(6)．

②丁珊．農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中鄉(xiāng)村旅游的法律保障探析［J］．農(nóng)村發(fā)展，2015(12)．

③羅東娥．論促進(jìn)我國鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的法制建設(shè)［J］．改革與戰(zhàn)略，2009(4)．

④李孟娣，李潔．淺析鄉(xiāng)村生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的法律保障［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016(2)．

⑤宋才發(fā)．＜旅游法＞是編制和實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃的法律保障［J］．法學(xué)雜志，2013(10)．

⑥唐學(xué)軍，陳曉霞．天府新區(qū)“兩湖一山”鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)中的法律問題研究［J］．成都師范學(xué)院院報(bào)，2015(9)．

⑦王艷艷．鄉(xiāng)村社區(qū)參與景區(qū)利益分配的法理邏輯及實(shí)現(xiàn)路徑———基于現(xiàn)行法律制度框架視角［J］．旅游學(xué)刊，2015(8)．

⑧陳雪鈞．國外鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)新發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)與借鑒［J］．重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2012(5)．

⑨戴麗霞．鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的法律監(jiān)管機(jī)制研究———立足于海南特色鄉(xiāng)村旅游建設(shè)［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014(9)．