住房貨幣化革新成果評估

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我國住房貨幣化改革的特點

（一）漸進式的住房貨幣化改革

1998年，國務院要求停止住房實物分配后，我國住房制度改革出現了兩種不同的改革思路，一是采用一種漸進式的、較為保守的方式（稱為“漸進方式”），即實行“老房老規則，新房新制度”以及“老人老辦法，新人新政策”的指導原則，對不同類型的住房和職工實行不同的政策；二是采用全盤性的改革方式（稱為“全面方式”），主張對住房制度進行全面的、整體性的改革，新的住房制度應當包括所有的存量公房、所有的國有單位和部門及所有公有單位的職工。從1995-1997年，這兩種改革方式的爭議持續了三年。最終，中央采納了漸進方式，在中央政策的指導下，多數省市采用了漸進改革方式。

（二）以地方政府為主體的供給主導型制度變遷模式

在住房制度改革深化與完善階段，一個突出的特點是以地方政府為主體的供給主導型制度變遷模式，即地方政府制定住房貨幣化改革方案。其主要戰略是建立住房公積金制度和實施住房補貼計劃，幾乎所有城市都建立了住房公積金制度，根據住房補貼的發放方式，各地主要實施了深圳模式、南京（江蘇）和武漢（湖北）模式廣州模式等幾種住房改革模式。

我國住房貨幣化改革取得的成績

（一）城鎮居民住房水平顯著提高，住房成為居民財產增長最快部分

從1998年住房制度改革全面展開至今10多年來的實踐表明，為貫徹執行中央政府的住房政策，地方政府紛紛進行住房制度創新，從而使城鎮居民住房水平有了顯著提高，住房成為居民財產增長最快的部分。據統計，1998年我國城鎮的人均住宅面積為18.7平方米，2010年增加到31.6平方米（見表1），而日本東京人均住房面積只有15.8平方米。東京的人均GDP超過3.5萬美元，上海、北京人均GDP剛剛超過5000美元，居住水平卻是東京的2倍。

（二）房地產業發展迅速，對國民經濟的貢獻不斷提高

在中央政府和地方政府發展房地產業的目標下，房地產業發展迅速，取得了以下成效：1.房地產業在GDP中所占比重不斷上升。1990年房地產業的年增加值僅為325.3億元，到2003年已達到2377.6億元。中國人民銀行的測算顯示，2001年我國住宅與房地產業對GDP的直接貢獻率達到了1.3個百分點，間接貢獻率達到了0.6至1.2個百分點，兩者合計為1.9至2.5個百分點，超過了鋼鐵、能源、化工、電子、汽車、紡織等重要行業占GDP的比重，居各行業首位。2005年房地產業增加值占當年GDP的4.5%。2.住房建設和銷售規模逐年擴大。1998年，中國城鎮住宅新開工面積1.67億平方米，2010年宅新開工面積為12.9億平方米，增長7.7倍；住宅竣工面積由1998年的1.4億平方米擴大至2010的6.0億平方米；住宅銷售面積由1998年的1.1億平方米擴大到2010年的9.3億平方米（見表2）。3.房地產業拉動投資和消費的增加。投資和消費的增加促進國民經濟增長，帶動城鎮基礎設施和城市發展。住宅和房地產業的關聯度強，帶動系數大，其快速發展帶動了鋼鐵、建材、家具、化工、家用電器、裝飾裝修等眾多行業的發展，成為名副其實的支柱產業。4.房地產業的從業人數不斷增加。2004年末，房地產業就業人員共計396.3萬人，其中房地產開發經營單位5.9萬戶，就業人員158.5萬人（見表3）。

（三）促進了居民住房觀念的轉變，新的住房體制基本確立

通過深化與完善階段的住房制度改革，城鎮居民真正認識到住房并不絕對姓公，作為耐用消費品可以由個人或家庭合法擁有，并意識到了個人與家庭在解決住房問題上的能動作用。在此階段，住房市場成為實現居民住房需求的主要載體，個人購買商品住房占商品住房竣工面積的比例達到95%以上；住房投資和供應的社會化程度不斷提高，商品住房投資占城鎮住房投資的比例達到83.3%；多元化市場主體快速發展，多層次住房市場體現初具規模。二級市場已經全面開放，存量住房交易日趨活躍，市場中介服務業快速發展，統一的房地產市場體系基本建立；物業管理迅速發展。總體來說，社會化、專業化、市場化的住房管理體制初步建立，并越來越得到充分的發展和完善。

（四）住房金融業發展迅速，住房保障體系框架初步形成

房地產業的快速發展催生了住房金融的繁榮，其中住房抵押市場發展尤為迅速。自1998年起，個人住房貸款占個人消費貸款的比重高達75％-97％。1998年年初全國個人住房貸款余額僅為190億元，到2007年底達到5074.33億元，累計為830.04萬戶職工家庭發放個人住房貸款8565.9億元。在中央政府建立有效的住房保障體系目標下，我國已建立起了面向低收入居民的廉租住房制度、面向中低收入居民的經濟適用房制度，以及面向城鎮職工的住房公積金制度，基本構建了符合我國國情的住房保障制度。

我國住房貨幣化改革中存在的主要問題

（一）缺乏合理性和可持續性

由于住房分配貨幣化政策中央政府的行為目標是大力發展住宅業，使其成為國民經濟新的增長點，某種意義上，它是一個把維持舊利益格局、工資分配、商品價格、企業、政府等性質不同的概念混淆在一起，形成一個統一的“什錦拼盤”式的政策，其合理性、可持續性值得懷疑。

（二）混淆了政府和企業的基本關系

住房貨幣化改革決定發放補貼的主體是中央政府，而具體支付發放補貼的主體又是具有獨立主體資格的“單位”，這混淆了政府和企業的基本關系，又造成了中央財政在巨大的包袱之下無力集中財力于住房分配制度的變革，而職工又無望從虧損企業中得到住房補貼。并且，在過去的軟預算約束下，單位建房購房的資金主要來自預算外資金，隨機性較大，資金渠道不規范，很難將其固定下來用于住房補貼。但在強化企業預算和規范國家的稅收征管工作后，曾用于給職工購建住房的部分預算外資金將會消失，從而可能出現福利實物分房時有房可分，而貨幣分房時卻無錢可分的尷尬局面（成思危，1999）。

（三）采取的是不徹底的、非社會化改革模式

除貴州以外的其他省市采取的貨幣化改革模式，只有增量補貼，沒有存量補貼，且增量補貼普遍偏低，再加上各單位工資中住房補貼不均，因此，這是一種不徹底的、非社會化的改革模式。而且，漸進方式改革中，公房銷售價格的標準是由地方政府決定，既沒有考慮住房的質量，也沒有考慮土地價值和級差地租，導致了新的不平等。

（四）住房市場秩序不規范且住房價格上漲過快

現階段作為住房供應體系基礎的住房市場運行秩序欠佳，缺乏規范的市場環境和競爭規則，出現住房價格很長時間居高不下的局面。據國家發改委、國家統計局的調查顯示，2007年10月全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲9.5%，漲幅創2006年以來的新高，一些城市房價收入比高達10甚至20以上。這也使得房地產市場價格過高的經濟問題開始轉化為社會問題和政治問題。雖然中央政府近幾年來對房地產市場一直在進行宏觀調控，但所達到的效果十分有限，反之越是宏觀調控其房價上漲越快。

（五）住房保障制度存在的一系列問題

從目前住房保障制度的實踐來看，還存在著一系列不容忽視的問題：

一是住房保障制度滯后于經濟的發展，政府提供住房保障責任的相關職能和作用還存在明顯缺位。這主要是因為現階段中央政府雖然意識到了住房保障制度的重要性，把促進住房制度公平，建立有效的住房保障體系作為其行為目標，但地方政府往往更注重從促進經濟快速發展的角度推進住房制度改革，忽視了住房保障對保持社會穩定的作用。

二是經濟適用房和廉租房的覆蓋面小，保障功能欠缺，缺乏穩定的資金來源。由于經濟適用房制度不合理，解決中低收入居民住房的政策目的沒有實現。截至2006年9月底，全國尚有5個省（區、市）沒有建立廉租住房制度目標責任制，有19個地級以上城市沒有建立廉租住房制度，廉租住房制度覆蓋面還很低，且資金來源不穩定，地方保障不足。

三是住房保障方式重購買輕租賃，保障手段單一，容易造成福利的固化。因此，一旦享受了經濟適用房或實物配租形式的廉租房，就形成了既得利益，住房保障資源未能用在最需要的低收入居民身上，導致住房保障制度成效降低。

四是在住房公積金方面，依然存在“馬太效應”，這主要是因為住房公積金與工資收入成正比。實際上，貨幣收入高的單位，財力更雄厚，其為職工實際提供的公積金補貼占工資的比率也更大。五是住房檔案和收入信息管理系統不健全，無法準確界定住房保障對象。目前，我國的個人征信數據極端分散，公安、工商、稅務、勞動保障、人事、建設等多個政府部門以及商業銀行、公用事業、郵政、通信、保險等商業機構各自保有部分個人信息，而且處于相互屏蔽的狀態，沒有形成完整的個人征信管理體系，面臨著無法準確界定住房保障對象的尷尬境地。