貨幣化公車革新形式考評

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我國的公車改革最早始于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過十幾年的改革，但是許多地方的改革成效并不明顯。文章以弗蘭克•費(fèi)希爾的公共政策評估方法為分析框架來對我國貨幣化公車改革模式進(jìn)行分析，希望能對我國的公車改革有一個清楚系統(tǒng)的認(rèn)識。公共政策評估方法理論闡述弗蘭克•費(fèi)希爾的公共政策評估跳出常規(guī)的討論范式，不僅注重實證評估，更加關(guān)注評估中的價值判斷。弗蘭克•費(fèi)希爾將公共政策評估分為項目驗證，情景確認(rèn)，社會論證，社會選擇四個階段。具體的分析框架如圖1所示。

公共政策評估方法把經(jīng)驗主義和規(guī)范的能納入評估的所有要素都結(jié)合起來。主要圍繞四種相關(guān)的論點(diǎn)展開：技術(shù)-分析論點(diǎn)：項目驗證。利用傳統(tǒng)政策評估通行的工具對項目結(jié)果的效率進(jìn)行測量，通常由成本與效益的比率來分析，驗證的基本問題是項目是否達(dá)到了既定目標(biāo)。相關(guān)論點(diǎn)：情景確認(rèn)。確認(rèn)的焦點(diǎn)是特定的項目目標(biāo)與發(fā)起項目的情景的關(guān)系；確認(rèn)檢測的是項目要影響的情景背后的認(rèn)識和設(shè)想，確認(rèn)的基本問題是項目目標(biāo)與問題情景的相關(guān)性。系統(tǒng)論點(diǎn)：社會論證。在該層面上，政策評估從具體的情景轉(zhuǎn)向作為一個整體的社會系統(tǒng)。其基本任務(wù)是表明政策目標(biāo)為現(xiàn)實社會提供了價值。意識形態(tài)論點(diǎn)：社會選擇。論證轉(zhuǎn)向了意識形態(tài)和價值問題，重點(diǎn)分析項目實施是否有利于解決社會的價值矛盾。

四個階段的評估，從具體的經(jīng)驗主義問題擴(kuò)展到了抽象的關(guān)于生活方式的規(guī)范問題。弗蘭克•費(fèi)希爾認(rèn)為“政策辯論的邏輯把四個互相關(guān)聯(lián)的論點(diǎn)聯(lián)結(jié)在一起，而不是單一的意識形態(tài)的計算。其目的并非給特定的問題‘插入’答案或者滿足實現(xiàn)設(shè)定的方法論上的要求，而是要對人們在探索各個推論性階段中出現(xiàn)的各種考慮進(jìn)行一項公開而具有可塑性的探索。”下文用弗蘭克•費(fèi)希爾的公共政策評估方法來對貨幣化公車改革進(jìn)行一個系統(tǒng)的評估。貨幣化公車改革的評估貨幣化公車改革模式以廣東珠三角為代表，廣東省第一個實行貨幣化公車改革的是東莞市沙田鎮(zhèn)，“車改”當(dāng)年，交通費(fèi)用就從84萬元減少到38萬元，節(jié)約率達(dá)54%。下文從四個層面，從實證評估與規(guī)范評估的統(tǒng)一來對貨幣化公車改革模式進(jìn)行驗證和評估。

（一）貨幣化公車改革項目結(jié)果評估：成本—效益分析

這一階段的評估我們主要運(yùn)用成本—效益分析的方法來對幾個地區(qū)的貨幣化公車改革模式進(jìn)行定量的評估，來判斷這一模式的改革是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)。首先從幾個地區(qū)貨幣化公車改革前后的公車消費(fèi)的數(shù)據(jù)來分析一下公車改革的成果。“廣東省珠三角地區(qū)貨幣化公車改革效果明顯，如佛山市5個區(qū)‘車改’后當(dāng)年財政節(jié)約5302.96萬元，節(jié)約率為27%”。“北京市西紅門鎮(zhèn)于2004年底對外公開的數(shù)據(jù)顯示，車改實施三年后，財政支出較車改前年均節(jié)省180余萬元”。“據(jù)南京市紀(jì)委統(tǒng)計，車改單位以往一年實際支出車輛總費(fèi)用約6000萬元，車改后的2004年總費(fèi)用僅為4242萬元，約降低了29％”。“齊齊哈爾市級領(lǐng)導(dǎo)取消公務(wù)用車據(jù)統(tǒng)計，僅第一批參加車改單位公車，車改后，財政支出交通補(bǔ)貼僅740萬元，節(jié)省2856萬元”。“夏各莊鎮(zhèn)是北京平谷區(qū)第一個車改試點(diǎn)，以2005年上半年車輛開支測算，6輛公車每年開支需68萬元，車改后每年只需發(fā)放41萬元交通補(bǔ)貼，降幅達(dá)40%左右”。下面我們通過圖表的形式更直觀的反應(yīng)車改前后費(fèi)用的變化（見圖2）。從幾個省區(qū)的公車改革前后的花費(fèi)不難看出，從節(jié)約行政成本這一目標(biāo)看，我國的公車改革是成功的。但是成本—效益分析完全依賴于能否把貨幣價值賦予經(jīng)濟(jì)和社會因素中，費(fèi)用和效益的分配雖然是公車改革中心考慮的一個方面，但應(yīng)該認(rèn)識到貨幣化公車改革中一些價值和目標(biāo)因素是無法通過貨幣價值來衡量和體現(xiàn)的。

（二）貨幣化公車改革目標(biāo)的評估：情景確認(rèn)

貨幣化公車改革在第一階段的評估中雖然證明是成功的，但是有必要接受這一階段的評估。分析貨幣化公車改革是否合邏輯性，是否真正達(dá)到了改革目的。貨幣化公車改革中行政人員更多的是關(guān)注如何用更低成本來完成工作任務(wù)，而對行政行為的后果如何卻很少思考。新公共服務(wù)理論認(rèn)為行政人員應(yīng)該意識到他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者”。登哈特提出的新公共服務(wù)的七條重要理念中指出公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的利益觀念。這個目標(biāo)不是要找到個人選擇驅(qū)動的快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)立共同的利益和共同責(zé)任。可見，提高公共服務(wù)是政府的一項基本職能，貨幣化公車改革追求的不僅是行政成本的減少，怎樣提供更多更好的服務(wù)也是必須考慮的問題。在經(jīng)過第一階段的對各地貨幣化公車改革實踐的成本—效益分析之后我們得出貨幣化公車改革方案能夠節(jié)約經(jīng)費(fèi)，但這里面仍然存在問題。在實際改革的過程中一些地方僅僅是為了改革而改革，形成了片面的行政效率觀，一些行政機(jī)構(gòu)為了達(dá)到降低公車消費(fèi)成本的目的，忽視了他們的職能，忽視了對貨幣化公車改革的價值前提的追問。公車改革的目的并不僅僅是行政費(fèi)用的數(shù)目的減少，更高層面上的正確的履行政府職能，改善政府的公共服務(wù)水平才是最終目標(biāo)。貨幣化公車改革后行政成本的確減少了，但為老百姓所辦的行政事務(wù)也減少了。錢發(fā)放到個人手中后，并不能保證官員們將其恰當(dāng)?shù)赜迷诠ぷ饔密嚿稀Ｍ瑫r由于補(bǔ)貼等級不同，處于中低補(bǔ)貼等級的工作人員為了節(jié)省花費(fèi)而把一些應(yīng)該辦的行政事務(wù)擱置不辦。這樣就與提高行政效率、提高公共服務(wù)的目的背道而馳，結(jié)果使公車改革走入了一個誤區(qū)。

（三）貨幣化公車改革的目標(biāo)評估：社會選擇

在這一層面的評估中，把貨幣化公車改革制度放到了更大的社會系統(tǒng)。這一形式也引起了社會的一些質(zhì)疑，一些人認(rèn)為這種改革的動機(jī)與效果相悖離。本文主要從以下方面來考慮：貨幣化公車改革的價值前提。實施的貨幣化公車改革是否出自社會—公眾的客觀需求，如果僅出于政府自身主觀的行政效率的追求就不具有價值意義。不可否認(rèn)，一些地區(qū)改革的價值前提僅出于政府自身行政效率的追求，并未把社會與公眾的利益考慮在內(nèi)。貨幣化公車改革是否能夠代表民意。在貨幣化公車改革中政府既是政策制定者又是執(zhí)行者，這難免會讓人質(zhì)疑改革能否很好的代表公眾的意志。在車補(bǔ)環(huán)節(jié)人大是否發(fā)揮了應(yīng)用的作用？很多地方在制定具體補(bǔ)貼方案的過程中都是政府內(nèi)部一手操辦，并沒有聽到人大的聲音。另外，公車改革節(jié)約的費(fèi)用帶來財政預(yù)算的變動，憲法規(guī)定預(yù)算變動審核屬于各級人大職責(zé)范圍。在實際的運(yùn)行過程中財政預(yù)算是否經(jīng)過人大的審核？這些都是值得考慮的事情。公車補(bǔ)貼的多少和具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否聽取納稅人的意見。公務(wù)員是為人民服務(wù)的群體，給公務(wù)員的車補(bǔ)，每一分錢都來自納稅人。對于給公務(wù)員公車補(bǔ)貼的多少，具體參照的標(biāo)準(zhǔn)，作為納稅人應(yīng)不應(yīng)該有發(fā)言權(quán)？是不是應(yīng)該通過聽證會的形式給他們充分發(fā)表意見的機(jī)會？筆者認(rèn)為，貨幣化公車改革這項政策與我國行政改革的大環(huán)境是相吻合的，但是與我國社會制度運(yùn)行的基本準(zhǔn)則還存在相悖的地方。因此，在進(jìn)行貨幣化公車改革的過程中必須首先保證整個政策制定的程序的合理性和民主性；在具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施上必須充分的聽取人大和廣大人民群眾的意見和建議，力求實現(xiàn)貨幣化公車改革政策的科學(xué)化、民主化。

（四）貨幣化公車改革政策：意識形態(tài)的評估

弗雷德里克認(rèn)為，政府既要關(guān)注如何利用資源提供更多、更好的服務(wù)而花費(fèi)更少的資金，要保持較高的服務(wù)水平，更要關(guān)注這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平。貨幣化公車改革這項政策本身是社會公平正義的體現(xiàn)，也是對政府正義的追求。原有的公務(wù)用車制度政府并沒有對公車資源進(jìn)行合理的管理，妨礙了公共權(quán)利的實現(xiàn)。造成了公車資源的浪費(fèi)，行政效率低下，破壞社會的公平正義，使公共利益受損。貨幣化公車改革旨在杜絕公車?yán)速M(fèi)現(xiàn)象，實現(xiàn)資源與利益在社會成員間的合理分配。再者，公車消費(fèi)的費(fèi)用由國庫承擔(dān)，國庫的資金主要來源于人民的稅收。本應(yīng)取之于民，用之于民的國家稅收卻被用來被政府領(lǐng)導(dǎo)揮霍浪費(fèi)，這對承擔(dān)稅收的人民是不公平的。因此，為了實現(xiàn)社會的公平正義，必須進(jìn)行公車改革，貨幣化公車改革一定程度上有效的制止和消除由公車制度帶來的一系列不公平現(xiàn)象，從而一定程度上維護(hù)了社會的公平正義。貨幣化公車改革的思考四個階段的評估我們不難發(fā)現(xiàn)，貨幣化的公車改革模式四個階段中存在某些沖突的環(huán)節(jié)。從第一個層次的評估看是可行的，但是在第二、三個層次卻出現(xiàn)了沖突，這其實就是我們通常所說的工具理性和價值理性的沖突問題。“價值理性引導(dǎo)主體“做什么”，而“如何做”，則借助工具理性解決”，從上面的數(shù)據(jù)分析我們可以看出貨幣化公車改革這一模式是符合價值理性的，達(dá)到了減少行政成本的目標(biāo)，但是這一模式在推行的過程中的一些問題卻是與價值理性不相符的。在推行貨幣化公車改革的過程中是應(yīng)該遵循價值理性還是工具理性，這也是值得我們深思的一個問題。為了保證貨幣化公車改革的順利推行，有必要完善現(xiàn)在存在的一些弊端，制定更加合理的具體政策來保證各個環(huán)節(jié)的實施。基于福利的宏觀成本—效益分析提供了一條簡單實用的決策原則：最好的政策或者措施是惠及某些個人和群體，但不會殃及任何人。因此，我國的貨幣化公車改革必須要充分考察和協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，盡量減少改革阻力，合理的處理好各種矛盾沖突。