農村基層違紀行為調查報告

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2012年以來，縣紀委和縣內各鄉鎮紀委共對75名違紀村干部予以立案調查，其中鄉鎮紀委立案61件：違反計劃生育政策或包庇計劃生育案件34人，8人受到警告處分，26人嚴重警告處分；違反財經紀律7人，4人受到警告處分，3人嚴重警告處分；違反廉潔自律2人，分別受到嚴重警告和留黨察看1年的處分；嚴重違反社會主義道德1人，受到嚴重警告處分；貪污1人，受到警告處分；失職瀆職人員11人（包括土地違法違規5人，違反林業政策4人，違反農村危房改造政策2人），4人受到警告處分，5人受到嚴重警告處分，2人受到撤銷黨內職務處分；縣紀委初核后移交鄉鎮的案件1件，1人同時存在違反財經紀律、廉潔自律規定的行為和貪污行為，受到留黨察看2年的處分。縣紀委立案查處的村干部14人，大多是1人同時有多個違紀行為，具體為：5人有違反財經紀律的行為，4人有違反廉潔自律規定的行為，7人有貪污賄賂行為，2人有失職瀆職行為，受到嚴重警告的3人、撤銷黨內職務1人、留黨察看2人、開除黨籍8人（其中移送司法機關6人）。

一、村干部違紀問題主要表現及特點

從該縣查處的村干部違紀案件暴露出來的問題來看，村干部違紀問題主要表現在：

1、違反財經紀律的行為較多。巧立名目亂收費侵犯群眾利益，坐收坐支；設立賬外賬，虛開票據報賬套出資金入賬外賬；無手續借支公款歸個人使用；白條入賬，用非正規發票入賬；造假套取上級專項資金。

2、違反廉潔自律規定的行為呈多樣化。違反村級“零招待”規定，招待費用過多，亂開票據以其他科目沖賬報銷，揮霍浪費公共財產；違反規定從事營利活動；利用職務之便，個人消費從集體資金中支出，非法占有國家集體及他人財物等；用虛報、冒領等手段騙取錢款合伙私分。

3、貪污賄賂涉及的領域越來越寬。隨著農村經濟建設活動的活躍，村干部貪污賄賂領域也逐漸拓寬。貪污賄賂涉及到各項民生工程實施、工程建設項目、征地補償及拆遷、集體資產資源的處置等領域。

4、失職瀆職行為發生的頻率最高。大多數為違反計劃生育、土地管理、林業管理政策的失職瀆職行為。也有在戶籍管理、救災、搶險、防汛、優撫、扶貧等協助鄉鎮人民政府從事公務活動中發生的失職瀆職行為，還有在實施33項民生工程中發生的失職瀆職行為。

村干部違紀問題呈現出以下特點：

從違紀人員擔任的職務上看，“一把手”違紀人數多，有的村支部書記、村委會主任“一肩挑”，“一把手”不僅違紀比例高，而且錯誤的性質也比其他村干部惡劣，侵害黨和國家、集體、群眾的利益的情節也比其他村干部嚴重。其次是村文書違紀人數多，但大多數是同村“一把手”共同實施違紀行為。

從違紀人員所處的地域上看，靠近縣城及集鎮周邊經濟較發達村違紀人數多，“三資”（資金、資產、資源）多的村，違紀涉案金額往往也較大，與“三資”少的村相比，數額相差很大。

從立案的層級上看，鄉鎮紀委立案查處的村干部違紀行為單一，大多數是1件案件只有1種違紀行為，以違反計劃生育政策、土地管理政策、林業政策的失職瀆職案件居多，其次是違反財經紀律、廉潔自律規定的案件。縣紀委立案查處的村干部多數是一人同時有多種違紀行為，常常是多名村干部共同違紀，以違反財經紀律的行為居多，以侵占集體資金、非法占有國家、集體、個人財物和吃喝送禮揮霍浪費公共財產等違反廉潔自律規定的行為次之。

二、村干部違紀行為易發多發的原因

從該縣查處的村干部違紀案件數量來看，村干部各種違紀行為呈現易發多發態勢，且有逐年增加的苗頭，今年至今該縣紀委受理各類信訪舉報信136件，其中反映村干部信訪舉報信就有50件，占所有信訪舉報信的37%，所占比例和絕對數較往年都有增加。究其原因，主要有：

1、村干部自身素質偏低，黨紀法制觀念淡薄。一方面村干部待遇偏低，難以吸納優秀人才進入村干部隊伍；另一方面村干部自身思想政治覺悟不高、組織紀律性不強、文化素質較低，各級對村干部教育管理不嚴，只抓工作落實，忽視教育監督，長期以往導致村干部自身素質偏低。有的村干部沒有樹立正確的權力觀，黨紀法制觀念淡薄，工作責任心不強，不是權為民所系，而是謀求個人私利，最終導致以權謀私，違法亂紀。

2、財務管理混亂，給違紀者以可乘之機。近年來，村級財務實行了“村賬鄉（鎮）管”等制度，對整治農村財務賬目混亂狀況、規范村級財務管理發揮了積極作用。但農村賬目管理還存在一些不容忽視的問題：一些鄉鎮財務人員只負責給村里理財做賬，不去審核、監督村里的收支，只要票據正規就可以入帳，使一些不合理的開支合理化；有的甚至不正規、不合理的票據也可入賬，致使白條報賬現象在農村財務管理中屢見不鮮，給違紀違規者以可乘之機。譬如某村“村村通工程”工程款賬目中用大量汽油票沖賬包銷，“掛羊頭賣狗肉”，鎮農經站會計不予審核把關，仍然給予做賬。

3、村務公開不規范，權利沒有在“陽光下”運行。沒有嚴格按照《村民委員會組織法》的規定，公開村級財務收支情況、農田、林地流轉情況、宅基地審批和民生工程實施等事項。2010年以來，各村大力實施“陽光村務工程”，實行村級“資金、資產、資源”鄉鎮，對村級事務實行流程化管理，建立健全了村級事務辦理和公開的制度，對規范“村兩委”干部權力運行和遏制腐敗行為的發生收到了一定的效果，但執行情況各村參差不齊，有的村“半公開”，將一些群眾不關心、無關痛癢的事項予以公開，而群眾真正關心，諸如征地補償款、退耕還林補助、上級下撥資金等不予公開。或者公開部分事實真相，對己不利的不公開，如某村土地流轉項目，大農戶支付村委會田畝租金不公開，村委會支付農戶田畝租金公開，村委會從中截留差價流入“小金庫”。有的村“假公開”，公開一些虛假數據，欺騙群眾；再者就是不公開。

4、監督機制乏力，村務監督委員會監督作用有限。村級權力往往集中在村支書、村主任等少數人手中，對村干部的權利行使缺乏有力的監督制約機制，也是村干部違紀問題易發多發的一個重要因素。對個別村干部存在的問題，個別鄉鎮黨委平時也有所察覺，但考慮到“能干事的村干部難找到”，往往姑息遷就，不愿查處，批評教育了事。有的曾被執法部門查處過，但所在鄉鎮沒有恰當處理相關人和事，村干部仍然“帶病在崗”，導致群眾再次上訪。一些農村黨支部黨的生活不健全，黨內監督無力。村務監督委員會誕生的歷史很短，村務監督委員會相關監督制度有待于探索和完善，其成員還沒有向“村兩委”干部一樣做到全職，履職能力很弱，對村級事務的管理沒有全程參與監督，事前事中參與監督少，事后監督往往流于形式，沒有充分發揮參與監督作用。如調查某村案件發現，該村財務審批權集中于村“一把手”，村財務每隔2至3個月報賬一次，報賬前召集村務監督委員會成員集中對財務票據審核監督，其實并沒有嚴格審核，只是報帳前走個過場。這些漏洞給違紀者提供了條件，使一些人心存僥幸，膽敢以身試法。

5、工程項目管理混亂，制度不健全。根據《招標投標法》的規定，造價小的工程項目，可以不公開招標，致使村內工程項目是否招標缺少剛性約束，很多村內工程沒有進行招投標和簽定完整的工程合同，沒有監理單位實施工程監理，也沒有嚴格按程序竣工驗收，工程竣工結算未經審計而報賬，工程項目管理混亂，制度不健全，給滋生腐敗提供了土壤。如調查某村案件發現，該村“村村通工程”和“水庫移民扶持工程”共有3條道路工程，但其各個工程沒有單獨核算和做賬，“眉毛胡子一把抓”，導致有關監督部門難以審查。

6、部分鄉鎮對農村基層黨風廉政建設重視不夠。有的鄉鎮領導特別是黨政“一把手”對農村基層黨風廉政建設缺乏足夠認識，認為黨風廉政建設是“軟指標”，沒有擺在應有的位置。片面認為基層組織權力小，抓不抓黨風廉政建設工作不會出大問題，不會影響大局。基層紀檢監察組織力量還比較薄弱，鄉鎮紀委書記分工太多太雜，抓黨風廉政建設的精力被分散；基層紀檢監察力量不足，鄉鎮紀委專職工作人員太少，多數還是兼職，對案件查處不力，沒有很好的發揮查辦案件的治本作用。

三、預防和遏制村干部違紀行為發生的對策建議

預防和遏制村干部違紀行為發生，需要多管齊下，綜合治理。

（一）加強教育，健全拒腐防變長效機制。

1、要加強業務知識培訓。有計劃、有針對性地對村干部進行文化知識、財務知識、法律知識培訓，改變目前部分農村干部學歷相對偏低、財務知識不懂、法制觀念淡薄，難以適應新形勢的現狀，不斷提高其政策水平和法律意識。

2、廣泛開展反腐倡廉教育。一是開展勤廉為民教育。以增強基層黨組織凝聚力、戰斗力和農村黨員干部的勤廉意識為重點，充分發揮鄉鎮黨委和各級紀檢組織的管理教育職能，利用黨員春訓、工作會議、“”等多種形式，深入開展勤廉為民教育，著力在農村黨員干部中營造“為民、務實、清廉”的良好氛圍，健全拒腐防變長效機制，使農村黨員干部筑牢拒腐防變的思想防線。二是開展廉政文化教育。堅持把廉政文化作為加強農村基層黨風廉政建設的一個重要抓手，采取主題演講、知識講座、播放電教片、案件通報等多種形式，開展農村基層廉政文化基地、廉政書屋、廉政文化戶的創建活動，抓好廉政文化示范典型，倡導文明、淳樸的鄉風村風民風，形成崇尚清廉的社會風尚。三是開展案例的警示教育。結合發生在身邊的農村案例，對村黨員干部面對面地開展警示教育，以案說法，以案講紀，使農村黨員干部得到警示教育。

（二）健全完善制度，形成反腐倡廉制度體系。

1、嚴格執行財務制度和財經紀律。適時取消村級“零招待”制度，改為定額制，納入鄉鎮預決算統籌考慮；嚴格執行村級事務“一事一議”籌資制度，完善“一事一議”鄉鎮審批制度。

2、規范村務公開制度。鞏固“陽光村務工程”的成果，規范村級事務流程化管理，該公開的事項必須公開，鄉鎮黨委政府加強對村務公開工作的監督指導，督促其不折不扣的執行。

3、完善村內工程項目的管理制度。凡是村級項目工程，實行鄉鎮，以鄉鎮為主體組織申報、招投標、工程款管理、竣工驗收、審計結算、工程檔案管理等等，由村委會與施工方簽定工程合同（鄉鎮把關），村委會組成工程監督小組施行工程現場監督。可參照中小學“校安工程”的做法，為確保工程質量，保證工期及控制投資，一個鄉鎮內的同期同類工程（如村村通工程），可“打捆”招標確定施工單位和監理單位。

4、完善以黨支部為核心的村級組織工作制度。包括“”制度，支部干部任期目標責任制度、考核制度，民主評議黨員、干部制度，支部干部監督和責任追究制度、黨員聯系戶制度，農村流動黨員管理制度等一系列組織工作制度，使農村黨員干部能過正常的黨內生活，在黨內監督下開展工作。

5、加強以民主自治為核心的民主政治制度。主要包括圍繞民主為核心的民主選舉、民主議事、民主決策、民主管理和民主監督等制度，在村民自治組織設置、集體經濟管理、社會秩序管理、精神文明建設等方面充分體現村民自治原則，大到政治、經濟活動，小到村風民俗、鄰里關系、婚姻家庭，根據實際做出明確規定，進一步規范干部、群眾的日常行為。

（三）強化監督，建立權力運行規范機制。

充分發揮農民群眾在黨風廉政建設中的主體作用，通過保障農民權利，對基層干部行使權力進行有效監督和制約。

1、建立權責明晰的基層黨風廉政建設責任制。將黨風廉政建設責任制向村級黨組織延伸，以村級黨組織和黨員干部為主體，抓好黨風廉政建設的責任分解、責任考核和責任追究，切實增強基層支部和黨員干部抓好黨風廉政建設的自覺性和主動性，促其勤政廉政。繼續推行村級干部述職述廉、民主評議、廉政談話和廉政承諾制度，廣泛發揮上級黨委和群眾的監督作用。

2、真正發揮村務監督委員會的作用。創造條件讓村務監督委員會更多的參與監督，完善工作機制和體制，規范運作程序，逐漸固化演變為制度，改事后的監督為全程監督。對村級政務、財務中的重大問題進行監督，以保障村民行使法律賦予的知情權、決策權、參與權和監督權。

3、加強群眾監督。暢通群眾信訪舉報渠道，縣、鄉、村都要設立舉報箱，公布舉報電話，方便群眾進行檢舉或提意見。信訪人反映的事項及其訴求要及時查辦，為廣大群眾實施信訪監督創造良好的外部環境。

4、加強財政檢查與審計監督。財政、審計部門堅持定期或不定期對村級財務進行監督檢查，重點是財務收支情況，特別是對民生工程、土地征用補償收入、惠農資金等要列為重點檢查和審計的內容。加大對村級財務的審計力度，審計的覆蓋面、頻率在現有的基礎上擴面加密，必要時審計與財政、農委等部門密切配合，共同實施監督檢查。

（四）懲防并舉、注重預防，構建廉政風險防控體系。

1、加大案件查處力度。堅決查處各類農村基層黨員干部違紀行為，對查出的涉案人員，查出一個處理一個，發揮案件查處對農村黨員干部的震懾教育作用，提高了基層干部按章辦事、依法辦事的自覺性。加強對鄉鎮紀委案件的督辦，尤其是涉及群眾反映問題較多、矛盾突出的村的案件。對涉案金額較大、涉案人數較多、案情復雜的案件，縣紀委可直接查辦，或予以初步核實，再移交給鄉鎮紀委立案查處。對長時間沒有查辦案件的鄉鎮，縣紀委予以督促或問責。

2、開展廉政風險防控體系建設。要全面開展農村廉政風險防控和預警處置工作，圍繞村“兩委”權力運行理清權利清單，全面查找可能引發腐敗的風險點，有針對性地制定和實施相應的預警防控措施，在此基礎上建立教育長效機制、風險監測機制、預警糾錯機制等長效機制。