淺談農田水利管理體制改革困境

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摘要:農田水利管理工作是農田管理中的重要內容，關系著農業的發展以及農村經濟的進步。但是當前的農田水利管理體制還存在很多問題，需要針對農田水利管理體制的不足做出一定的改革。但農田水利管理體制改革中還存在一定的困境，導致改革不徹底。主要對我國當前農田水利管理體制改革中存在的困境進行分析。

關鍵詞:農田水利;管理;體制;改革

0引言

《水利工程管理體制改革實施意見》頒布后，農田水利管理被納入到重點管理內容中。隨著水利部門對小型水利工程管理體制改革意見的完善，許多小型農村水利工程得到一定的重視。為解決小型水利工程出現的管理主體缺失、工程老化失修、工程管理責任不明確以及效益降低等問題，本文從對水利工程所有權、運行機制以及運作程序等做出改革，從探索專業化、社會化的水利工程管理模式進行分析，促進小型水利工程產權制度的改革。

1制度存在問題

1.1制度錯位

通過對農田水利制度的研究發現，在制度的變遷過程中存在錯位現象，使得農田水利工程經營者的效益受到影響。隨著20世紀末村社集體責任以及農業稅的取消，使得村社集體無法通過征收地租的方式實現平衡功能，特別是自從實行以獎代補和一事一議制度后使得該不平衡的形式更加明顯，導致現代農田水利工程管理制度的責任平衡機制不斷被打破。同時農田水利設施在傳統的制度中屬于集體所有，所以在經營管理中存在權利、責任和利益不清的情況，進而影響管理效率。制度對水利管理體制的改革具有非常重要的作用，制度不僅能夠為改革提供一定的方向，同時也是改革的目標，可以通過改革解決問題。

1.2農村土地制度的變革

農田水利制度的不足體現在水利管理體制改革方面，同時農村土地制度的改革也對農田水利管理體制的改革產生重要的影響，目前我國的土地是以承包方式為基礎的細碎耕地模式。農戶無法獨立解決農田水利供給的問題。因為現行的農村土地制度是以家庭為承包單位的雙層經營土地集體所有制，政府給予農民穩定的、長期的土地使用權，并通過《土地承包法》的制定，對農村土地使用權的穩定形式提供有效的保障。這種土地形式降低了土地的經營成本，同時也激發了農戶積極參與農田配套基礎設施建設的熱情。

2組織困境

2.1用水者協會組織

用水者協會指的是一種民間的社團組織，是通過同一個渠道控制用水戶，通過其自發的組織和參與而形成的社會團體，能夠參與到農民水利灌溉活動中，是當前水利管理體制改革中的重要內容。對部分地區農戶的調查以及對用水者協會績效的考察可知，用水者協會對水資源以及農業的生產等都具有一定的影響性，從而調動農戶水利維護和管理的熱情。此外除了用水者協會外，還有一些由農戶自發組成的小型組織，也對農村水利管理具有重要的影響。但是從當前的用水者協會等組織形式來看，其中還存在很多的問題，從用水者協會的改革過程來看，我國的灌溉管理改革還需要能夠保證制度的多樣性，并堅持因地制宜原則，不能盲目采用“一刀切”的方式對用水者協會進行推廣。同時部分學者認為用水者協會在水利管理中的作用有限，農戶們的監督和參與力度不夠，進而導致很多用水者協會無法發揮相應的權力，此外協會管理不夠透明，使得農民與用水者協會間存在不信任。因此，用水者協會以及其他的組織，雖然當時能夠積極地參與到農田的水利灌溉中，并且具有一定的影響性，但其中卻存在很多不足，使得協會組織無法發揮相應的作用。

2.2村級組織

在農田水利制度的設計和制定中，需要注重平衡機制的完善，需要能夠對農田水利中各方利益的責任進行平衡，同時具有較強的統籌能力。從當前的組織形式分析，鄉村組織缺乏有效的統籌能力，導致“去組織化”的趨勢使得農田水利存在巨大的困境。通過對農田灌溉的均衡方式進行區分，包括組織對生產以及組織農田灌溉的均衡、強力組織農戶灌溉的均衡、微型水利灌溉的均衡以及用水者協會組織用戶灌溉的均衡。而當前農村主要是強力組織農戶灌溉的均衡、微型水利灌溉的均衡的平衡方式。因此，還需要國家采用強制力的方式為公共設備提供相應的保障，提升鄉村的組織能力和統籌能力。

3社會困境

3.1鄉村特點的影響

通過對鄉村水利社會基礎的考察可知，當前很多農村都出現分層缺失和記憶缺失的情況，使得在鄉村治理過程中出現了癱瘓型村莊以及盈利型經濟的循環情況，導致鄉村的水利供給存在嚴重的不足。雖然鄉村的性質對公共設備的供給會存在一定的影響，但是也會為組織體制提供有效的創新空間。鄉村性質是一種傳統的地域文化，在村莊文化、輿論以及政策等方面的影響下，可使少數人的不合作想法和行為受到有效的約束，進而使得集體行動可以更好地實現和進行。同時隨著鄉村組織的推動，村民們也更傾向于小微型農田水利設施的建設，而不是加入到用水者協會等相關的組織活動中。在市場經濟條件驅動下，村民們表現出一種特殊的公正觀念，農民不根據自身的實際情況計算利潤，而是通過與他人利益的對比來衡量自身的行動。這種特殊的公平感使得農戶熱衷于在熟人社會中進行攀比，進而因為彼此間的嫉妒，導致水利管理的合作無法實現。

3.2社會環境以及個人異質性影響

社會環境和個人異質性也會對小型農田水利的管理體制改革造成一定的影響。隨著社會經濟的發展，農業的弱質性也逐漸顯現出來，主要表現在勞動力的素質降低，政府在農民收入的切入點中存在偏差。農業的弱質性導致基層政府以及農民對小農水利設施的積極性發生弱化。

4結束語

小型農田水利工程的利益主體以及公共屬性的分析可以為小型農田水利管理體制的改革困境提供有效的依據。不同的小型農田水利的利益主體不同，運行形式存在區別，從而使得改革困境的成因也無法一概而論。需要從制度、組織和社會3個方面對水利管理制度改革進行綜合整理，從這3個角度進行針對性的改革。

參考文獻

［1］劉敏．農田水利工程管理體制改革的社區實踐及其困境:基于產權社會學的視角［J］．農業經濟問題，2015(4):78-86．

［2］吳多嬌．農田水利工程建設存在的問題及發展建議［J］．農業科技與裝備，2013(7):51-52．

作者:王興華 單位:河南省農田水利水土保持技術推廣站