國有企業改革中政府角色論文

導語：國有企業改革中政府角色論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

國有企業改革中政府角色的定位內容提要本文分三部分，第一部分寫我國國有企業改革兩大理論思路中政府角色的體現；第二部分寫西方發達國家在處理政府和國有企業關系中是怎樣定位政府角色的；第三部分寫我國新政企關系架構中的政府角色定位。我試圖通過理清國有企業改革思路，借鑒西方成功經驗，完成我國國有企業改革中政府角色的定位。在國有企業改革思路上，我主張堅持政府控制國家經濟命脈前提下，將國有企業分為“政策型”和“經營型”兩大類，“經營型”企業必須全部推向市場；在借鑒西方成功經驗上，我認為最重要的有三點：一是政府對國有資產的管理從著重控制投入轉向著重控制產出，二是強調增強國有企業活力，在國有企業中引進私人資本進行監督，三是政府主要運用經濟杠桿、法律和產業政策進行宏觀經濟調控；在我國新政企關系架構中，將政府角色定位為：國有資產的所有者和監督者、宏觀經濟目標的設計者和調控者、市場規劃者、產業政策和行業法規的制定者、市場執法和監督者、對外貿易開拓者、社會保障維護者。引言我國的國有企業改革既有國有企業內部管理方式的改善，又有體制環境的變革；體制的轉變涉及多種社會關系，其中最重要的是改革過程中和改革后政府和企業的關系，即在社會主義市場經濟中的企業和政府角色定位新問題。國有企業改革和政府角色定位是相互包容，緊密相連的兩個過程。國有企業體制改革必然涉及政府在政企關系中的地位和功能，政府角色的定位是國有企業體制改革大環境的重要組成部分。因此，要給政府角色定位，弄清楚政府該做什么和不該做什么，首先必須理清國有企業改革思路和政府功能和角色定位。二者之間存在一定的邏輯關系。一是從公共行政理論看，政府是為社會運行、發展提供服務的，政府功能應適應其管理、服務社會的需要；只有理清國有企業改革思路才能根據需要對政府管理企業的功能進行改造。二是就政府和企業的關系講，國有企業改革應是政府功能調整的先導；要談政府和企業的關系，必須先講清楚國有企業怎么樣改，然后根據國有企業改革目標，進行政府角色定位。我國國有企業改革理論思路中體現的政府角色我國國有企業改革存在兩種理論思路。第一種理論是國有企業改革必須在堅持公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的前提下，建立現代企業制度。認為國有企業應控制國民經濟命脈，國有企業不能退出競爭性行業，政府通過國有企業和非國有企業中的國有資產控制國家經濟。第二種理論是以現代西方經濟學理論為依據，認為國有企業改革應突破公有制在國民經濟中占絕對主體和控制地位的傳統所有制觀念。完全按市場經濟的要求進行。將國民經濟劃分為贏利和非贏利兩大部門。贏利部門基本上由非國有企業經營，，這類企業稱之為“經營型”企業；而非贏利部門一般由國有企業經營，這類企業稱之為“政策型”企業。國有企業按這兩大類進行體制改造，不再強調企業的公有制性質新問題，要求國有企業從競爭性行業退出。認為政府是為經濟發展提供公共服務的工具，沒有必要控制“經營型”企業，也沒有必要控制國民經濟命脈。前一種理論思路是我國政府所倡導的所有制理論和確定的國有企業改革方向。這一理論思路的主要觀點如下：一、強調社會主義國家性質要以公有制主體作為保障，必須堅持政府對國民經濟的控制力。以十五大報告有關社會主義所有制結構和國有企業改革的論述最權威：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。這一制度的確立，是由社會主義性質和初級階段國情決定的”“公有制主體地位主要體現在：公有資產在社會總資產中占優勢；國有經濟控制國民經濟命脈，對經濟發展起主導功能”“國有經濟起主導功能，主要體現在控制力上。”二、認為建立現代企業制度是國有企業的改革方向。十五大報告要求國有企業改革要按照“產權清楚、責權明確、政企分開、管理科學”的要求實行規范的公司制改革，使企業成為適應市場的法人實體和競爭主體。認為產權清楚的企業法人財產制度是建立現代企業制度的關鍵；科學的法人治理結構是現代企業制度的管理模式。三、認為股份有限公司制是國有企業改造的主要方式。之所以形成這一熟悉是因為股份有限公司制能適應社會大生產的需要，為財產的社會化和市場化提供有效的財產組織載體和機制。這集中體現在四個方面：一是財產形成的社會化、市場化。即公司可以在全社會的范圍廣泛集資和組合資產，從而突破了財產分割封閉的格局和產權作為個別人的、分散的局限；二是資本運用和支配的社會化、市場化，即現代公司從其起點即是以集合方式凝聚成一個法人實體并執行著“社會資本“的職能。三是資本運作極其評價的社會化、市場化，即原始產權和法人產權分離，公司資產運作同時受商品市場和股市兩重市場的導向、評價和約束；四是產權權能角色的社會化、專業化，即職業理論的形成。四、反對國有企業退出競爭性行業。認為，一是應保持公有制為主體的社會主義性質。國有企業假如從競爭性行業退出就很難做到這一點。二是我國是發展中的社會主義國家，為了維護社會公平及利用國有經濟在實行發展中國家的趕超戰略目標中所具有的某種優勢，政府具有能“集中力量辦大事的特征”，國有經濟必須保持對國民經濟一定的控制力；三是國有企業從競爭性領域退出意味著大量國有企業要賣掉，這需要巨大的社會購買力。這個新問題很難解決。我國的私人儲蓄增長雖然較快，但這種儲蓄主要是用來消費的，資金較分散，無力購買；而且普通居民又不是專業投資者，由于懼怕風險，購買意愿不會很強。我國的民營企業規模，和國有企業相比，相對較小，發展還很不充分；也同樣是資金分散，因而無力購買。假如讓國外大集團來買斷大部分國有企業，則顯然是不妥的。因此大面積買掉國有企業是不可能的，那么國有企業退出競爭性領域也就不可能。這一理論思路的優點：一是符合社會主義初級階段理論有關所有制結構的論述，具有最大的政治生命力。二是改革思路是漸進式的，“摸著石頭過河”，邊改邊看，社會振動較小。三是以建立現代企業制度為方向，進行公司制改革，這是符合現代社會化大生產客觀要求的。這一理論思路的模糊之處：1、國家控股企業的產權是否真的明晰。2、國家股份的代表者是否明確，代表者是否能實現企業的利益要求；是否能真正建立起“三會”“四權”的科學法人治理結構。3、國家控股和建立企業法人財產制度是否相容。第二種理論思路的主要觀點如下：一、明晰產權是國有企業的改革關鍵，但和國有企業產權公有制性質即國家控股不相容。因為某一產權關系是明晰的或者說其邊界是清楚的，是指這種產權具有排他性。根據該定義，產權依法歸自然人占有是明晰的；現代企業中的法人產權是明晰的，它由公司決策機構即法人代表機構擁有，公司法人依法擁有對公司財產的占有、使用、處置和收益權。而目前改革中的國有企業的產權是不清楚的。一是全民所有產權不是自然人產權；二是股份制國有企業中國家股由誰代表是不清楚的；三是要保持改制后的國有企業仍然是公有制性質，就要求國家股占控制地位，這樣作為國家股的政府代表必然控制董事會，法人產權無法獨立于原始產權。二、將國民經濟分為贏利和非贏利兩大部門。國有企業存在的理由是“政策型”企業在國民經濟中的必要性：競爭性的市場難以提供具有公共消費即不付費也可消費的產業，使追求自身利益的私有企業不愿涉及，如國防工業；或者是這些產品的社會效益很大，由私有企業提供可能排斥社會上無力付費的消費，如公共交通；同時這些產品和勞務對于整個國民經濟和社會平等至關重要。三、國有企業退出競爭性行業。因為只有“經營型”企業私有化，其產權才能真正明晰，才能按照現代企業制度的要求建立企業法人財產制度和法人治理結構；國民經濟才能既在微觀上保持效益，又在宏觀上保持總量平衡。這一理論的優點是在理論上更為透徹地剖析了現代企業制度對企業財產組織形式的內在要求；缺點是風險大，俄羅斯經濟改革失敗使人心有余悸，意識形態上很難令人接受，涉及巨大的社會購買力新問題很難解決。這兩種理論思路的分歧點主要是：1、政府是否有必要控制國家經濟命脈。2、國有企業應不應該退出競爭性行業。3、國家控股企業是否產權清楚。前者認為政府必須控制國家經濟命脈，國家控股企業的產權是明晰的，是能夠按照現代企業制度的要求使國有企業成為獨立企業法人和市場競爭主體的。后者認為政府沒有必要控制國家經濟命脈，只要是國家控股企業，其產權關系就是不明晰的，出路只有國有企業退出競爭性行業，以便按自由市場的要求將企業改造成獨立市場主體。這兩種理論思路共同點是：都認為政府有干預經濟的理由，在政府和企業的關系上都主張政企分開，企業按市場經濟的要求自主經營，自負盈虧。通過對以上兩種改革理論思路的分析，我認為國有企業改革中公有制主體地位應該堅持，政府有必要控制國家經濟命脈，國有企業改革主要是探究改革的方法新問題，即如何建立現代企業制度的新問題。這主要有三點理由：一是我國社會主義國家的經濟基礎是公有制經濟必須占主體地位；社會主義制度的優越性就在于政府能集中力量辦大事和實現人民共同富裕。二是任何一個國家的宏觀經濟要實現總量平衡，健康和可持續性發展，政府必須擁有足夠的宏觀經濟調控能力。之所以強調這一點，因為我國經濟體制正處于向市場經濟過度時期，市場體制不健全，市場制度不完善，市場機制無法發揮應有的功能；象西方市場經濟國家政府那樣利用稅收和貨幣政策兩大經濟杠桿及極少量的國有企業對國家宏觀經濟實施調控，對我國經濟來說是不夠的。我國在經濟體制轉軌過程中，國家經濟需要政府實施調控的地方還很多；宏觀經濟離不開政府指導和干預，政府也不能失去對國家經濟的控制力。我們還可以看到西方國家的政府在大的經濟危機面前可干預的能力是極有限的；而我國政府去年在控制亞洲金融危機對我國經濟的沖擊中所表現出的能力是令人興奮的，這不能不部分地歸功于我國經濟的公有制主體性質使得政府能力顯得強大起來。再一點就是我國是發展中國家，必須利用國有經濟的控制力維護社會公平和穩定，實現趕超戰略。雖然強調公有制的主體地位；但實現這種主體地位的形式不需要體現在任何一個企業中，而應體現在國民經濟總體質和量上。一部分企業可以是國家獨資，一部分企業可以是國家控股，更多一部分可以由國家參股。雖然國家對具體企業失去了控股權，但從國民經濟總體上講，分散國有資產可以使國有資產進入更多的企業，更有利于國有資產保值，增值和在整個國民經濟中占主體地位，控制國民經濟命脈。在這樣的前提下，我認為明晰產權，確定法人財產制度是建立現代企業制度的核心。國有企業改革的思路是將國有企業理清為“政策型”和“經營型”兩大類，但我國的“政策型”企業可劃得更寬一些。“政策型”企業改組為國家獨資公司或國家控股公司。“經營型”企業改組為國家參股公司。具體可采用分類指導方法。事實上，一些地方已按照這一思路在國有企業改革方面闖出了一條新路。廣東順德市原有各類國有企業1000多家，1992年后進行大膽改革，僅僅保留了101家，其余國有企業采用兼并、股份合作制等形式，按照現代企業制度進行改組，實現產權主體多元化，成為市場競爭的主體。事實證實，順德市的國有企業改革是成功的。西方國家政企關系中的政府角色西方理論界根據國有企業改革中出現的新情況和政府管理社會經濟功能的新要求，提出了新公共行政管理理論，作為國有企業改革中政府角色定位的指導思想。這一理論的內容較多，和國有企業改革和政府功能有關的觀點主要有：1、對政府控制經濟的熟悉。以前認為自由放任的資本主義帶來的許多弊端，可以通過國有化來醫治；只要把有關國計民生的企業把握在國家手里，一切新問題都解決了；現在認為，即使實現了國有化，企業仍然存在怎樣花錢投資才能有效益，提供什么樣的服務才算盡職盡責的新問題，否則國有化就成了政府越背越重的包袱。企業既然要按照市場規律運作，要生產效益，政府就不能直接管理企業；政府不必通過直接管理企業來保證國家經濟基礎和社會的穩固，而應當靠國家機器，即通過確立自己的合法性，利用法律賦予的權力去規范、控制市場，使經濟按符合國家利益的方向發展。假如將行政管理看成一個過程，那么政府應該從著重控制投入轉向著重控制產出。2、在政府和企業的關系方面，宏觀上，強調加強引導和調控；微觀上強調政企分開。認為政府和企業的關系是純粹市場關系。政府為企業確定戰略目標，達到這個目標的途徑和方法由企業自行設計；政府和企業之間完全平等地進行協商，簽定合同，政府成為企業產品的定購者，而企業則是產品的生產者，完全按企業法來管理。3、認為政府是公共產品的提供者而不是主要生產者，要求政府減少對經濟的直接干預，減少行政管理層次，下放權力。按照這一理論進行國有企業改革和處理政府和企業關系的西方國家主要有瑞典、英國和法國。如瑞典政府在系統論證、廣泛調查的基礎上，明確了國有企業管理局的職能是引導和監督。同時用法律的形式授予企業以充分的自主經營權，非凡是對以贏利為目的的國有企業，全部開放經營，讓企業自主決策、自主經營、自負盈虧、自我發展。但政府對國有企業的放權并不是完全放手不管，而是利用投資和稅收兩大經濟杠桿，對企業和社會消費進行引導和調節，以實現國有企業和國民經濟發展的速度相均衡。英國是一個傳統的市場經濟國家，市場決策的主體是企業，政府無權直接干預企業的經濟活動，只有通過法律和經濟手段規范市場秩序及企業行為。但是對于國有企業來說，政府的決策和管理仍然具有較大的影響力，這種影響力是通過主管部、財政部和議會對國有企業的管理和監督實現的。法國政府處理國家和國有企業關系的基本原則是，既要保證國家對國有企業的所有權和領導權，又讓大多數國有企業能夠像私營企業一樣，按一般經濟法則和市場規律運作。因此，法國政府對國有企業實行宏觀管理，即對國有企業行使資產所有權、領導權和監督權，但是企業可以自己制定中長期計劃，在市場開發、產品開發、利潤分配等方面，可以根據政府政策自行決策。美國和日本主要采取政府主導型管理模式處理政府和市場、政府和企業的關系。和西歐國家不同，美國市場經濟擁有強大的壟斷資本，高度發達的生產力；還有多功能的國家機器對市場實行短期的經濟干預。美國實行的是一種壟斷主導型的市場經濟體制。在這種體制下，美國政府的基本原則是主張市場調節，保護競爭。一方面維持和支持壟斷資本的利益，另一方面也力圖不使這種行為破壞自由競爭的氣氛，影響經濟效率的提高。同西歐、日本等17個發達國家相比，美國的國有化企業的比重較低，國家對某些行業實行國家完全控制，如郵政、航天等。對一些準國營（國家出資、私人經營）企業，在日常業務方面則有較大自主權。日本的特征是以私人企業制度為基礎，政府以強有力的計劃和產業政策對資源配置實行導向，其政府對企業的干預往往大于歐美等國家。這一點，一直被西歐一些國家批評為“大日本股份公司”。但是日本政府認為，日本政府所采取的一系列政府干預辦法和政策，尤其是產業政策，是在基本維護自由市場制度的前提下進行的。也正是這種模式才使日本得以在戰后20多年的時間里。迅速完成了經濟復興和高速發展。通過控股方式來管理國有企業，是發達國家處理政企關系的一個主要特征。在政府中設有國有資產管理部門，通過控股公司對企業產生影響。如意大利政府中的“國家參和部“，其權力就是指導和監督控股公司逐級控制，以保證企業的經營活動和政府目標相一致。在組織管理體系上分為三個層次：上層：中心政府部門即國家參和部，負責向幾家大的控股公司總的方針政策，以保障政府經濟政策的實施和政府各種社會目標的實現。中層，即各種按行業組成的控股公司。下層是由控股公司控制的各種企業。在法國則是由財政經濟和預算部代表國家對企業間接控股。瑞典政府在實施股份制改造過程中，國家股權一般均占企業總股權的51，表現出政府對國有企業的所有權緊抓不放，以此來保證政府對企業及經濟的調節和干預。西方各國政府雖然在政企關系中的角色有所差別；但共同點都是政企分開，政府在企業之外實施宏觀管理，既保證企業活力，又強調加強政府對宏觀經濟的調控能力。這些是值得我國借鑒的。我國新政企關系中的政府角色定位社會主義市場經濟對政府和企業關系的總體要求是政企分開，政府管行業不管企業。政府角色總體定位為：國有資產的擁有者和監督者、宏觀經濟目標的設計和調控者、市場規劃者、產業政策和行業法規的制定者、市場執法和監督者、對外貿易開拓者、社會保障維護者。管行業有政府部門管行業和自律組織管行業之分。政府管行業的規劃、政策、法規，即發展方向、產業政策、行政法規，面向各種企業、包括大企業和小企業，也包括國有企業和其他經濟成分企業。行業組織是企業和政府之間的紐帶和橋梁，是企業志愿參加的自律組織，是處理企業之間內部矛盾（不致于付諸法律的矛盾）的場所。政企分開，企業是市場的法人主體，依法經營。通俗地說，政企分開就是政企脫鉤，企業不再在行政上隸屬于專業部門。各級政府和國有企業的關系，一是政府只對投入企業的資本享有所有者權益，對企業債務負有限責任。二是企業自主經營、自負盈虧、照章納稅，追求市場份額和經濟效益；三是企業對國有資產負有保值增值的責任，政府監督企業資產運營和盈虧狀況。政府和國有企業這種資產關系的實現方式，主要是政府向企業派出稽查特派員，特派員不干預企業的決策、投入、經營的過程，只監督決策、投入、經營的結果。企業實行戰略性改組，實施鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效和再就業工程，改革力度很大，作為配套改革，解除企業和職工后顧之憂，必須建立社會保障制度。建立統一的社會保障機構，以統籌考慮具有中國特色的、符合現階段社會保障體系。政府對企業可實施兩類管理，一類是以產權為基礎的企業生產經營管理，也可稱為產權管理；另一類是以行政權為基礎的企業行為管理，也稱為政權管理或行政管理。產權管理是政府管理企業的非凡形式，以政府擁有企業的資產的產權為基礎，這種管理只適用于國有企業，傳統體制下，我國政府對國有企業的直接經營管理就屬于這種管理。政權管理或行政管理，它是政府管理企業的一般形式，以政府擁有國家行政權力為基礎。政權管理適用于社會所有企業，包括國有企業和非國有企業，即社會的所有企業都必須接受政府的管理。在傳統體制下，我國政府同時作為宏觀經濟的管理者和眾多企業的所有者、經營者，這正是使政府自身職責不分的原因。這種政府自身職責的矛盾所造成的一個最直接的后果就是，政府即不象一位宏觀經濟管理者那樣去公正合理地管理整個國民經濟，又不可能象一位資產所有者那樣去有效地經營和管理自己所擁有的那部分龐大的資產，造成政府行為的不規范和混亂，國有資產效益不佳。在具體處理我國政府和企業關系時，政府要做到以下幾點：1、完善宏觀管理。在市場經濟條件下，政府可以充當深謀遠慮的戰略家，猜測未來變化，但不宜充當指戰員。政府所要做的是企業和市場自身力所不及或操作不好的工作。政府對經濟管理的途徑應是間接控制法，即利用稅收、價格和信貸等工具，通過市場來迂回地功能于企業活動，而不是通過行政命令來直接指揮企業的運作。只有這樣，才能使市場活而不亂，政府管而不死。目前，我國政府所需要做的事情很多。比如，政府要制定和實施正確的產業政策，使經濟穩定運行和高速發展；政府要加強立法和執法，建立有效的法律監督，保障市場達到正常運行；政府要反對壟斷，保護競爭，制止不正當競爭，鼓勵公平競爭，維護消費者利益，從而建立良好的市場行為規范；市場競爭最終免不了會使企業破產、倒閉，隨之而來的就是失業新問題，另外現代經濟活動越來越依靠于各種標準化服務，如信息市場、人才市場、金融市場等等，因此，政府要建立社會保障體系和服務體系。2、政府需要幫助企業拓展對外業務。國際自由貿易有利于國際分工，可以促進自由競爭，從而刺激一國經濟發展。但是，這一結論的正確性是有條件限制的，因為，那些經濟比較落后國家的新興工業，在國外優勢產業的競爭壓力下會有滅頂之災，因此，為了維護國家經濟獨立和政治的自主，政府可以實行貿易保護辦法，利用關稅壁壘和非關稅壁壘打起國內新興產業的保護傘，幫助其發展成長。一旦這些產業成熟了，可以和國外企業展開競爭時，則應及時取消貿易保護辦法，利用國際自由競爭來促進企業發展。因此，政府應當制定合理的貿易政策及進出口政策，根據國內產業的成熟情況，給予適當的保護，對不需要加以保護的產業則引入國際自由競爭，否則不利于激發企業效益的提高。此外，政府要提供幫助經濟發展所必需的物質基礎設施，如運輸、郵電、通訊、能源等等；并為人力資源的發展提供必需的物品和服務，如教育、職業培訓等等，來增強國家經濟的綜合競爭力。3、政府對企業要實施監督檢查。為了保證市場經濟的正常秩序，政府需要通過一系列經濟立法，如控制產品質量法，消費者權益保護法，環境保護法，稅收法，銀行法，廣告法，反壟斷法，勞動保護法等等，從而建立一套較為完備的企業行為規范。對關系國計民生的重要經濟領域實施嚴厲控制。培養市場法制很重要，我國目前國有資產流失、企業偷稅漏稅現象很嚴重，還有環境不斷惡化，以及企業領導貪污腐敗新問題都需要加強法制建設加以解決。政府在這方面應發揮強有力的監督職能。主要參考書目：《理論和現代化》《中國行政管理》《理論和改革》《特區理論和實踐》《中國機構改革》《理論月刊》《求是學刊》《宏觀經濟學原理》《西方經濟學原理》肖耿：《產權和中國經濟改革》