社會保障法律制度研究論文
時間:2022-06-10 06:21:00
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建立一個現代化的、具有中國特色的社會主義社會保障體系,直接關系到中國經濟體制改革的成敗、社會的全面發展和社會的穩定。黨和國家提出把做好社會保障工作作為當前全國的一項重要、緊迫的任務,爭取用5年左右時間,初步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系。這項決策的意義是偉大而深遠的。從法律的角度來看,社會保障屬于國家管理的一項社會事務,屬于政府的職能。健全、完善社會保障法律制度,使社會保障法制化,應是國家需要采取的緊迫之策,也是長遠之策。我們看到,近幾年來,中國社會保障制度改革和發展速度之快是前所未有的。經過共同努力,中國已經在社會保障制度領域取得了三個方面的突破性進展,即形成了養老保險、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障三條保障線,為中國的社會保障制度增添了新的內容,為經濟體制改革的順利進行和社會的穩定發揮了重要的作用。但是,中國現行的社會保障法律制度與社會主義市場經濟體制的建立和發展的客觀要求仍有較大的差距,需要不斷完善。
今天,我就《完善我國的社會保障法律制度》這個題目,向各位領導同志匯報三個方面的學習和研究體會:
一、社會保障法律制度與我國的社會發展
(一)社會保障與社會保障法律制度“社會保障”系由英語中“SocialSecurity”一詞翻譯而來的,亦可譯為“社會安全”。社會保障,是指國家為了保持經濟發展和社會穩定,對公民在年老、疾病、傷殘、失業、遭遇災害、面臨生活困難的情況下,由政府和社會依法給予物質幫助,以保障公民的基本生活需要的制度。各國社會保障的項目廣泛繁雜,各有差異,概括起來一般包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會互助和優撫安置等幾大體系。
在現代社會里,社會保障制度是國家的基本制度之一,是國家通過立法建立起來的。社會保障法就是調整在社會保障中發生的各種權利義務關系的法律規范的總稱,同時也是社會保障制度的法律表現形式。社會保障法律制度發展到今天,已成為當代各國法律體系的重要組成部分。按照西方大陸法系國家對法律部門的劃分,社會保障法律制度既不屬于公法,又不屬于私法,而是屬于社會法的范疇,是一個獨立的法律部門。世界大多數國家的政府都很重視社會保障法律制度的建設,這是因為,國家對社會成員的社會保障待遇標準只有通過立法才能加以確定和公之于眾,國家對需要保護的特殊群體給予的幫助只有通過建立法律制度才能得以強制施行。因此,國家制定和實施的社會保障措施都被納入到了法制化的軌道。
建立對公民的社會保障制度,是我國憲法的一項重要內容。
《中華人民共和國憲法》第四十四條規定:“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”憲法第四十五條規定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘疾軍人的生活,撫恤烈士家屬,優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。
上述憲法規定,是中國社會保障法律制度的立法根據和最高法律準則。
社會保障法律制度應當包括如下基本內容:第一,社會保險法律制度。該制度具體規定對勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育等情況下獲得幫助和補償,即建立基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險制度。
第二,社會救濟法律制度。該制度具體規定對公民在遭受自然災害或者生活發生嚴重困難的情況下獲得經濟幫助,即建立災民救濟、城市居民最低生活救濟、城鄉特殊貧困人員救濟等制度。
第三,社會福利法律制度。該制度具體規定對不同的社會成員在分享社會發展成果方面獲得的經濟幫助,即建立老年福利、托幼福利、殘疾人福利、社區服務、城鎮居民福利津貼等項制度和設立文化、教育、衛生、保健等社會公益設施。
第四,社會互助法律制度。該制度具體規定由不同的社會組織建立其成員之間相互提供幫助,如工會組織建立的工會會員互助金制度。
第五,社會優撫法律制度。該制度具體規定由國家和社會對軍人和其家屬提供社會優待和經濟幫助,即建立優待軍人和軍人家屬、軍人轉業和退伍安置、軍人傷殘撫恤和死亡撫恤等項制度。
(二)社會保障法律制度的作用現代的社會保障法律制度是伴隨著人類社會從農業社會向工業社會的邁進而產生和發展起來的,本身就是社會進步的一種表現。在自然經濟社會里,社會成員的生活保障是以自給自足的小農經濟為基礎的,體現為家庭自我保障,并未形成規范化、法制化的社會保障制度。市場經濟開創了現代社會保障法律制度的先河。國家通過立法使社會保障成為政府管理的社會事務,并使之具有強制性、普遍性、互濟性和社會性。起源于19世紀末葉歐洲工業社會的社會保障法律制度,經過100多年的歷史發展,已經推行到世界160個國家和地區,成為帶有國際性的一項制度,成為各國政府治國安邦的一項基本手段。在某種意義上可以說,社會保障法律制度的完善與否,已經成為體現一個國家社會文明進步程度的標志之一。
社會保障法律制度在我國社會發展中的重要作用,表現在以下幾個方面:
1、社會保障法律制度是建立和發展市場經濟的必然要求市場經濟是人類社會歷史進步過程中不可逾越的經濟發展階段,而社會保障法律制度是市場經濟建立和發展的必要條件之一。
保護勞動力的再生產和合理配置勞動力資源是市場經濟的客觀要求。在市場經濟條件下,競爭機制所形成的優勝劣汰,必然會造成部分勞動者被迫退出勞動崗位,從而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危機;社會保障通過提供各種幫助使這部分社會成員獲得基本的物質資料,維持基本生活水平,從而使勞動力的再生產成為可能。市場經濟要求建立勞動力合理流動機制,社會保障通過建立全社會統一的保障網絡,打破了勞動者自我保障或企業保障的局限,使勞動者在更換勞動崗位和遷徙時沒有后顧之憂,促進了勞動力的合理流動與合理配置。此外,隨著市場經濟的發展,日益增多的社會保障項目,必然給社會成員提供更多的社會保障服務,而社會保障的服務性工作的增多,也會增加勞動者的就業機會。
市場經濟要求平衡社會供求關系,保持投資結構的合理化和保證投資收益。社會保障的支出是隨著市場經濟的增長或下降的運行變化情況而增減的。在經濟發展強勁、失業率下降時,社會保障的支出會進行相應的縮減,社會保障基金的存儲規模必然會因此增大,從而減少社會需求的急劇膨脹;而當經濟衰退、失業增加時,社會保障的支出會相應地增多,給失去職業和生活困難的人們提供相應的購買能力,喚起社會的有效需求,并在一定程度上促進社會的經濟復蘇。可以說,社會保障具有調節市場經濟中供求關系的蓄水池作用,能夠在一定程度上平抑經濟過熱或過冷的現象,促進國民經濟的良性循環。社會保障基金經過長期的積累,會形成龐大的資產,成為投資融資的一大財源。如果國家通過立法規定社會保障基金的投資項目和投資比例,指導投資的方向,會促進社會保障基金向國家基礎設施和重點項目投資,從而成為國家對國民經濟進行宏觀調控的有效手段。同時,社會保障基金的有效投資收入,也會使社會保障基金本身保值增值。目前,國際社會對社會保障法律制度在市場經濟中的作用已經形成這樣的共識,即社會保障不能被簡單地看作是對國家的一種負擔,而應該把它看作是為了在經濟中使工作能力、效率和動力保持高水平的一種手段;如果一個國家缺少完備的社會保障體系,特別是缺少產業工人的社會保險,那么,這個國家構建任何一種市場經濟體制都是不可能的。這種認識,值得我們深思。
2、社會保障法律制度是社會公平的調節器社會公平,是人類社會發展中客觀產生的一種需要。社會公平體現在經濟利益方面主要是社會成員之間沒有過份懸殊的貧富差別,即所謂“不患貧患不均”。在市場經濟條件下,收入分配機制與競爭機制相聯系,必然形成社會成員之間在收入分配方面的不均等,甚至收入相差十分懸殊,強者成為富翁,弱者陷于困境。為了解決這一社會問題,就需要運用社會保障法律制度對社會經濟生活進行干預,通過提供社會保障措施,通過對社會成員的收入進行必要的再分配調節方式,將高收入者的一部分收入適當轉移給另一部分缺少收入的社會成員,從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距,彌補市場經濟的缺陷,緩和社會矛盾,以促進社會公平目標的實現。
3、社會保障法律制度是維護社會穩定的安全網沒有社會的穩定,就沒有經濟的發展和社會的進步,而社會保障則是社會穩定的重要防線。社會保障法律制度本身就是一種社會安全體系,它通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切工薪勞動者在失去勞動能力或工作崗位后提供救助,滿足基本生活需要。保證其基本生活需求,消除社會成員的不安全感,以維護社會穩定。因此,社會保障又被譽為“社會安全網”和“社會減震器”。
二、當代世界各國社會保障法律制度的發展
(一)當代世界各國社會保障法律制度的主要類型
由于世界各國的社會制度不同,經濟發展水平不等,文化歷史各異,建立社會保障法律制度的時間先后不一,因而形成了不同類型的社會保障法律制度。按照通常的分類標準,主要分為四種類型:
第一種類型:為“傳統型”社會保障法律制度,美國、日本等許多發達的資本主義國家都實行該類制度。這類社會保障法律制度堅持“選擇性”的保障原則,即對不同的社會成員適用不同的保障標準,社會保障費用由國家、雇主和勞動者三方負擔,社會保障的待遇給付標準與勞動者的收入和社會保障交費相聯系,強調勞動者個人在社會保障方面應承擔的責任。
第二種類型:為“福利型”社會保障法律制度,英國、瑞典、挪威等西歐和北歐部分國家實行該類制度。這類社會保障法律制度堅持“普遍性”的保障原則,社會保障基金主要來源于國家稅收,社會保障的范圍包括“從搖籃到墳墓”的各種生活需要,給付的待遇標準是統一的。這種制度下的社會保障待遇水平過高,國家負擔過重,正在被迫進行調整。第三種類型:為“國家型”社會保障法律制度,前蘇聯以及東歐等國家都曾實行該類制度。這類社會保障法律制度堅持“國家統包”的保障原則,社會保障費用由國家和用人單位負擔,職工個人不必繳納保障費用,社會保障的范圍包括了職工的基本生活需要,社會保障事務由國家統一設立的保險組織經辦,職工參加管理。這種社會保障制度的弊病很大,保險費用完全由國家和用人單位包攬,造成企業負擔過重,不利于企業參與市場競爭,不利于勞動力合理流動,不利于職工個人樹立自我保障的意識。
中國在計劃經濟條件下曾經實行的社會保障法律制度,也屬于該種類型。
第四種類型:為“儲蓄型”社會保障法律制度,新加坡、馬來西亞等新興市場經濟國家大都實行該類制度,這類社會保障法律制度實行“個人帳戶積累”的原則,社會保障費用由勞資雙方按比例交納,以職工個人名義存入個人帳戶,在職工退休或有其他生活需要時,將該費用連本帶息發給職工個人。這種社會保障法律制度有利于樹立自我保障意識,鼓勵人們的勞動積極性,有利于保障勞動者的基本生活需要,但它也存在不能對保險基金進行必要的使用調劑和不能發揮社會保障的互助功能的缺陷。
(二)國外社會保障法律制度的改革與調整現在國際上對社會保障法律制度進行改革與調整的最新提法叫作“機構、制度和待遇重組”。一些國家在社會保障法律制度方面的調整措施主要有:
第一,通過立法改變社會保險基金的籌集模式。如對養老保險的改革:一方面,嚴格控制社會統籌式的國家養老金的給付對象和給付標準;另一方面,通過立法將個人帳戶儲存基金制的養老金計劃納入養老保險基金法定強制執行計劃,與國家的養老保險計劃并行。另外,國家還鼓勵開辦個人養老儲蓄制度,國家給予稅收優惠。歐洲各國在養老保險體制方面所普遍采取的“三柱體系”,正是這個社會保險基金籌集模式改革的典型代表。在該體系中,第一柱是采用現收現付(由正在工作的一代人供養已退休的一代人)方式籌集養老保險基金;第二柱則由雇員所在公司和雇員共同繳納養老保險金存入雇員個人帳戶進行養老保險金積累;第三柱是實行商業性的個人自愿養老保險計劃,政府對個人自愿養老保險金的儲蓄實行一定數量的免稅政策。由這三根支柱撐起養老保險體系。采取這種籌集模式,使養老保險金積累的規模在國內生產總值(GDP)所占的比重大大增加,對經濟發展起到了積極影響。
第二,通過立法和嚴格執行措施,改變社會保障資金支出。
例如,削減社會公共福利開支,限制國家退休金發放數量,嚴格審查領取社會救濟、醫療補貼的社會成員的家庭經濟狀況,糾正社會福利全民享受的傳統做法。
第三,通過立法改變社會保障的管理體制,完善并增強社會保障的法律實施機制,使社會保障行政管理、事務經辦和監督控制分開,確保社會保障活動有效、依法進行。
第四,通過立法調控社會保險基金的投資結構,加強社會保險基金的運營管理。各國為了使社會保險基金保值增值并更好地支持資本市場的發展,紛紛通過立法對社會保險基金的投資結構和運營管理采取新的措施。例如,德國原來是利用保險法律對養老保險基金進行約束的,但從1998年4月1日開始改由投資公司法進行調整。在社會保險基金的投資結構方面,各國法律規定不一,但都以立法形式規定了養老保險基金投資比例的法定上限。德國法律規定:養老保險基金可投資于股票的比例為20%左右,具體比例由各個養老保險基金計劃靈活掌握;可投資于房地產的上限為30%;可投資于流動資金的上限為49%。德國養老保險基金的資產總額目前已達到3000億美元,其投資結構的實際狀況是:投資于債券占75%,投資于房地產占13%,投資于股票占9%,投資于現金儲蓄占3%。英國、瑞士、法國、美國、意大利、日本、智利等國家也都以立法形式規定了養老保險基金投資比例的法定上限。
(三)當代世界各國社會保障法律制度的主要特點盡管當代世界各國的社會保障法律制度類型不同,但卻顯示出這樣一些共同的特點:
1、在建立社會保障法律制度過程中發揮國家的主導作用。在現代社會里,社會保障是由政府管理的一項社會事務,政府本身就是社會保障法律關系的重要主體。社會保障法律所調整的是利益沖突關系,經營者為追求利潤,降低人工成本,不會主動為社會保障基金增加投入,社會各種弱者群體為了分享社會發展成果,又要求實現社會公平。國家應當而且也能夠主動地利用對社會的干預手段,通過立法,調整利益沖突,推動建立符合社會公共利益的社會保障制度。社會保障從“家庭自我保障”和“慈善救濟”發展到現代意義上的社會保障正是各國政府運用法律手段強制推行的結果。
2、社會保障法律制度的建立和發展,與社會發展階段和經濟發展水平相適應。世界各國的社會保障法律制度,都不是憑空建立起來的,立法所確定的社會保障對象、社會保障項目、社會保障待遇水平,無一不受到本國社會經濟發展階段和經濟發展水平的制約和影響。各國的社會保障法律制度都隨著本國經濟的發展,呈現出社會保障對象的范圍由窄到寬、社會保障項目由少到多、社會保障標準由低到高的共同特點。例如,德國于1883年建立社會保障法律制度時,其保障對象僅為工商業和手工業工人。美國1935年公布《社會保障法》以后,到1950年通過立法確定了養老保險待遇標準;從1950年到1998年,根據美國的社會經濟發展水平,此標準先后被修改了32次,養老保險待遇水平不斷提高。
受亞洲金融危機的影響,新加坡經濟衰退,1998年11月24日,新加坡政府宣布從次年1月起兩年內把雇主向國家交納的養老撫恤基金繳款數額由工人工資的20%下降到10%;工人和政府官員的薪水削減5%到8%。
3、社會保障法律制度的內容和模式選擇,具有鮮明的國情特點。縱觀當今世界各國的社會保障制度,無一不是從本國的國情出發,制定社會保障立法和相應的社會保障措施。例如,美國根據聯邦制這一國情,國會通過的聯邦統一立法所規定的保障項目和保障標準適用于全國,但允許各州通過立法增加保障內容。世界人口老齡化速度加快,日本的人口老齡化問題更加突出,日本政府率先作出反應,通過立法對原有的養老保險制度進行重大改革,增大養老保險基金的積累,應對養老保險的各種需求,同時延長退休年齡,推遲支付養老金期限。有些國家為了提高國民素質,把義務教育和就業培訓列入社會保障項目之中。有的發展中國家,為了鼓勵就業、消除“養懶漢”現象,不搞失業保險制度。
4、適應經濟全球化的發展趨勢,對社會保障法律制度進行必要的調整。經濟全球化趨勢使各國經濟的相互依存、相互影響日益加深,要求各國積極參加國際經濟合作,按照平等互利原則處理雙邊甚至多邊的國際經濟關系,要求各國的法律作出相應的調整。例如,勞動力的跨國流動,必然帶來勞動者在就業、養老、失業、醫療等方面的社會保障問題,需要通過調整社會保障法律制度加以解決。近年來,許多國家如德國、法國、美國、意大利、瑞士等,已經采取了互相簽訂雙邊協議的辦法,解決兩國勞動者在對方國家從事工作遇到的社會保障問題。德國、美國和韓國也對中國提出了類似的問題,要求中國在這些國家設立的公司為其員工參加所在國的社會保險。還有的國家為了增強本國對勞動力成本較低的其他國家的經濟競爭力,采取了削減本國職工工資和福利待遇的做法。
三、建設具有中國特色的社會保障法律制度
(一)我國社會保障法律制度的現狀我國的社會保障工作始于50年代初。當時,新中國剛剛成立,百業凋零,百廢待興,國民經濟基礎相當薄弱。黨和政府高度重視社會保障工作。1951年2月,政務院了《中華人民共和國勞動保險條例》,這是新中國成立后的第一部社會保險法規,奠定了我國社會保障法律制度的基礎。此后,我國還陸續頒布和實施了有關養老、醫療、工傷、扶貧、救災、社會福利和優撫安置等方面的規定,初步形成了與計劃經濟相適應的包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫安置在內的社會保障法律制度,顯示了勞動人民當家作主的權利和國家對勞動者權益的保護,體現了社會主義制度的優越性。這一制度的建立,在相當長的時期內,對發展我國國民經濟、鞏固國家政權、保障人民生活起到了重要的作用。
當前,我國的經濟體制正由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌,我國社會從農業社會開始向工業社會邁進,經濟結構進行戰略性調整,形成以公有制為主體、多種經濟成分并存的格局;國有企業改革進入攻堅階段,過去在計劃經濟體制下形成的社會保障制度,已不適應社會主義市場經濟的建立和發展的客觀需要,成為深化經濟體制改革的制約因素。社會保障工作面臨嚴峻的挑戰,急需進行改革。根據當前兩種經濟體制轉換過程的實際,社會保障法律制度改革需要一個漸進過程,要堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針,逐步由“全部包攬”向“國家、單位、個人”三方負擔轉變,由“企業自保”向“社會互濟”轉變,由“福利包攬”向“基本保障”轉變,由“現收現付”向“部分積累”轉變,由“政策調整”向“法律規范”轉變。近兩年來,我國社會保障法律制度的改革和發展邁出了較大的步伐,已經形成了養老保險、國有企業下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三條保障線”制度。在此基礎上,按照“逐步形成獨立于企業事業單位之外、資金來源多渠道、管理服務社會化的有中國特色社會保障體系”的思路,進一步深化社會保障法律制度改革。
第一,依法擴大社會保險的覆蓋面和提高保險費征繳率。在城鎮強制推行以養老、失業、醫療為重點的社會保險。這既是增加社會保障資金的重要途徑,又是建立新體系的重要條件。同時,中央和地方各級財政預算要適當調整支出結構,增加社會保障支出比例。還要采取多種措施,開辟新的籌資渠道,補充社會保障基金。
第二,完善失業保險制度,加快勞動力市場建設。逐步使下崗職工由企業再就業服務中心保障基本生活,轉向享受失業保險,走向勞動力市場就業。這項工作先在東部沿海地區和具備條件的城市進行試點,總結經驗后穩步推開。第三,積極推進養老保險社會化管理和服務。逐步做到退休人員與企業事業單位相脫離,盡快實現養老金社會化發放,積極開展退休人員由社區管理服務的試點。要加強對社區的領導和管理,強化社區服務功能。同時,注意做好社會保障體制轉換過程中的工作銜接。
但是,應該指出,我國的社會保障法律化程度較低,尚不能給國家解決社會保障面臨的嚴峻而復雜的問題提供充分、有效的法律支持。
我國社會保障法律制度存在的主要問題是:
1、社會保障的立法不健全。社會保險是社會保障制度的核心內容,但目前還沒有建立起統一的、適用范圍比較大的社會保險法律制度,社會保險費用的征繳、支付、運營、統籌管理也不規范;社會救濟、社會福利和優撫安置的立法相當欠缺;社會保障工作在許多方面只能靠政策規定和行政手段推行;國家立法滯后,地方立法分散,統一的社會保障制度被分割。由此導致社會保障的覆蓋面小,保障程度差。目前在社會保障方面發生爭議糾紛進行仲裁或提起訴訟時,由于立法滯后,仲裁機構和人民法院無法根據有效的法律規定對社會保障爭議進行仲裁或判決,處于無法可依的狀態。
2、現有的社會保障法律法規立法層次低,缺乏較高的法律效力和必要的法律責任制度。社會保障法是我國法律體系中一個獨立的法律部門,應該由全國人民代表大會及常務委員會制定社會保障的基本法律。但是,我國自1979年以來,卻沒有制定和頒布實施專門調整社會保障關系的基本法律;有關社會保障的制度被分散規定在不同的法律規范文件中。這種狀況與社會保障法所應處的地位是不相符的。完整的法律規范應當由假定、處理和制裁構成,無法律責任、無制裁措施的法律規范,是一個有嚴重缺陷的系統,無法發揮法律規范的強制功能。在我國已經制定出來的社會保障法規中,比較普遍地存在著缺乏法律責任的現象,無法確保社會保障措施的有效實施。
3、社會保障的法律實施機制較為薄弱。合法的籌資機制、穩定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制,有力的監督機制都不夠健全。社會保障監督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來,缺乏對欠繳社會保險費的行為和拖欠離退休人員、失業人員保險金行為的法律制裁措施;對非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處,保險基金的運營處于不安全狀態。
4、欠缺與WTO的社會保險規則相適應的法律規范。中國加入WTO的進程已經進入最后階段。加入WTO,必定會對中國的社會保障法律制度特別是社會保險法律制度產生相當大的影響。但是,中國目前尚未做好適應這一變化所應當進行的法制建設的準備。
(二)完善我國社會保障法律制度的幾點建議
中國是世界上最大的發展中國家,仍處在社會主義初級階段,人口多,底子薄,各地經濟發展狀況不平衡。要在這樣一個具有12億人口的大國建立起與社會主義市場經濟體制相適應的完善的社會保障制度,所遇到的情況和問題與經濟發達國家是有所不同的。我們必須從自己的國情出發,使社會保障水平與我國社會生產力發展水平以及各方面的承受能力相適應;堅持效率優先、兼顧公平的原則;堅持法律調整與特殊政策調整相結合,對社會發展中某一特殊時期出現的急迫需要解決的特殊問題采取一些特殊性的政策加以調整,如對國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工程,就是特殊階段采取的特殊政策;借鑒和吸取國際社會帶有共性的經驗,適當參照國際標準但不能照搬;總結我國社會保障法制建設的經驗,通過改革和制度創新,建立起具有中國特色的社會保障法律制度。
建立和健全社會保障法律制度,涉及的問題很多。我們建議,當前應當著重解決如下幾個問題:
1、應當把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經濟法律制度的重要組成部分,放在突出的位置上,抓緊制定社會保障的基本法律。目前,通過立法建立和健全社會保障制度,為社會主義市場經濟的建立和發展提供良好的法律環境已成為當務之急。
社會保障的核心法律制度是社會保險制度,因此,應當由全國人民代表大會常務委員會盡快制定和頒布在社會保障制度中處于核心地位的《中華人民共和國社會保險法》。據了解,《中華人民共和國社會保險法》的草案已經起草了多稿,其內容已經比較成熟。因此,建議全國人民代表大會常務委員會在適當時候,及時地審議該項法律草案。同時,由國務院盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例,以保證社會保險工作有法可依。
2、社會保障法律制度的立法內容應當與其他法律部門的立法內容相銜接,以保證社會保障法律規范的有效實施。例如,社會保險基金被違法挪用、擠占現象較為嚴重,使一些地方離退休人員不能及時足額領取到離退休金,造成人民群眾對政府的不滿。
由于沒有相應的法律規范制裁違法挪用、擠占社會保險金的行為,所以,至今無法追究挪用、擠占保險基金行為人的法律責任。
現行的《中華人民共和國刑法》并沒有相應的罪名對挪用、擠占社會保險基金的行為加以制裁。為確保社會保險基金的安全,制裁挪用、擠占社會保險基金的違法行為,建議全國人民代表大會常務委員會制定和通過關于制裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的補充規定。
3、以法律手段解決社會保險金的支付風險問題。導致社會保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡,特別是保險費不能及時足額征繳。我們認為,我國的社會保險基金已經出現了支付風險的前兆。近兩年來,國家為了保證下崗職工的基本生活和養老金的發放,從中央財政拿出幾百億元借給地方政府,地方財政也相應拿出一定數額的資金,但這筆錢僅僅能管當年的社會保障金發放。這種狀況長期下去,國家和地方財政是很難支撐的。社會保險基金的支付風險問題,其潛在的危險并不亞于金融風險。銀行對個人儲蓄的支付風險,所涉及的是百姓的閑錢;而社會保險基金的支付風險,所涉及的卻是百姓的保命錢,嚴重影響著社會的穩定。我們建議,必須通過立法解決社會保險費的收繳問題,加大強制收繳社會保險費的力度,對欠繳、拒繳社會保險費的,追究相應的法律責任。這是強化社會保險費的收繳功能、達到社會保險基金收支平衡、防范社會保險基金的支付風險的重要法律對策。
4、保證社會保險基金的保值增值。社會保險基金的保值和增值是社會保險基金運營管理的重要目標。根據過去的規定,社會保險基金只能用于購買國債,這樣做雖然能夠保證社會保險基金的無風險,但卻難以保證社會保險基金的增值。如果社會保險基金不能有效地增值,長期下去,會加重政府在社會保險方面的財政負擔,也會對被保險人未來能夠獲得的實際社會保障水平產生不利的影響。我們建議,應當通過立法建立社會保險基金的安全投資機制,如在規范金融秩序的條件下,嚴格規定社會保險基金的投資方向和各項投資比例的上限,強化投資監管措施,保證社會保險基金的保值與增值。目前,我們國家已經批準保險資金可以通過購買證券基金的方式進入證券市場,這是中國社會保險資金投資方式改革的創新措施。
5、適應WTO的規則調整中國社會保險業的相關制度。第一,中國加入WTO之后,有關社會保險業的市場開放應當按照循序漸進的策略進行。第二,開展企業補充養老保險經營業務。第三,鼓勵中外保險公司擴大社會保險延伸服務。
6、健全社會保障的司法機制。建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭,專門從事審理勞動和社會保障爭議案件,使當事人在其社會保障權益受不法侵害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后,可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式,建立我國專門的勞動和社會保障法院。在審判中充分體現出勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件,應當依法及時審理;對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險金義務、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人,應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任。現在,有些地方在人民法院已設立了社會保障法庭,對欠繳社會保險費的企業采取強制的司法措施以追繳社會保險費,對侵害勞動者社會保障權益的違法行為進行制裁,充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性和震懾作用。
在一個從農業社會向現代工業社會邁進的、擁有12億人口的國度里,建設有中國特色的社會主義的社會保障法律制度,是人類歷史上前所未有的創舉,是一個跨世紀的宏偉工程。我們堅信,在以同志為核心的黨中央領導下,經過不懈的努力,一個健全的社會保障法律制度,必將為人民安居樂業、國家長治久安、社會文明進步提供有效的保障,必將為把有中國特色的社會主義事業全面推向二十一世紀增添光輝。
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