住房租賃合同社會控制論文

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關鍵詞:租金管制/租賃合同的解除限制/長期合同/住宅權

內容提要:很多國家對住房租賃合同進行一定的社會控制，主要有寬嚴兩種模式：租金管制和解約限制。從社會經濟效果看，租金管制有助于保障住宅權，也有助于避免貧富分區和促進社會和諧，但會干擾市場規律，因而成本較高。以解約限制為中心的控制則不會過度偏離市場，同時可有效減少租賃合同中當事人的機會主義行為。由于中國目前城市自有住房比例較高，住房市場的主要矛盾是現有住房不足以滿足城市化需求，因此不宜進行嚴格的租金管制，但修訂城市房地產管理法、合同法，限制出租人解除住房租賃合同的權利，同時規定租金調整參酌市場水平進行，將有助于維護住房租賃合同的穩定，減少出租、承租雙方的策略性行為，降低圍繞續約的討價還價成本，增進社會福利。

一、住房租賃控制的制度比較

目前世界各國的住房租賃控制大體可劃分為兩種模式，一種以租金管制為中心，主要通過行政手段對租金、房屋維護、租賃期限等事項進行嚴格限制；另一種以解約限制為中心，著眼于維護住房租賃合同的穩定性，在此之外，不干涉租金數額。前者以美國紐約市為典型，后者以德國為代表。

（一）以租金管制為中心的租賃控制

在美國，租金管制并不是普遍現象，紐約市是個例外。根據1990年代的一項統計，紐約市占有全美被控制租賃住房的39%。[1]其最主要的租金管制規范是1969年的租金穩定法（RentStabilizationLaw）和1974年的承租人緊急保護法（EmergencyTenantProtectionAct），后來整合為租金穩定法典（RentStabilizationCode,RSC）。此外，紐約市的租金管制也受紐約州相關規則的調整。上述規則都匯編NYCRR第9編第2050條至2531條中。

1．租金數額管制。紐約大部分受租金管制的房屋都有一個由房屋與社區維護局（DivisionofHousingandCommunityRenewal,DHCR）確定的最高租金，其數額受建造與出租年代、房屋不動產稅額、運營和管理費用、建筑結構與年限、建筑內出租房屋的數量等多項因素的影響（9NYCRR§§2201.3-4）。

對于大部分受租金管制的房屋，租金并不是一成不變的。每隔1-2年，出租人可向DHCR申請提高其租金，后者將參照紐約市租金指導委員會（RentGuidelinesBoard,RGB）的報告決定是否準許。9NYCRR§2102.2-3列明了以下提高租金的規則：（1）出租人必須履行基本的服務，保證房屋處于安全、適居的狀態。（2）一年內租金上漲幅度不得超過原租金的15%。（3）在房東對房屋的主要設施、建筑的主要部分進行了重大修繕后，可通過協議的方式提高租金，經管理部門批準后生效。（4）最終決定租金調整的機構是DHCR，調整后若有重大情事變化，可隨時撤銷或修正。另外，租金管制也不是永久性的。在滿足條件時（如月最高租金經逐年提高超過了2000美元，并且通過稅收證明表明，承租人每年的家庭收入總和超過17萬5千美元），房屋所有人可以請求解除租金管制。

2．限制收回房屋。在紐約市，原則上只要承租人仍繼續繳納租金，出租人就不得收回房屋或驅逐承租人（9NYCRR§2524）。欲收回房屋，出租人必須先通知承租人，遵循特定程序，滿足嚴格的標準，包括：自用；非營利機構收回其出租房屋；承租人居住于他處，有關房屋不是承租人的主要住所；承租人嚴重違約或違法等。其他理由如拆除、大修、退出租賃市場等，還需要DHCR特別批準，由其授予“清房證明”（evictioncertificate）方可實施。

3．防止規避。防規避規則是租金管制制度有效運行的關鍵，主要體現在以下幾個方面。

（1）信息披露與檢查。紐約市有嚴格的出租房屋登記制度。要求房屋所有人在租賃關系確定后到DHCR登記包括所有人姓名、地址、出租房屋數量、登記日所收的租金數額、有關服務等信息（RSC§2528）。如未及時登記，則只能按法定標準收取租金（N.Y.C.Admin.Code§26-517）。根據9NYCRR§§2103.8-9的規定，出租人還應全面保存關于房屋、承租人、租金、租期的信息資料以備管理當局檢查。（2）維護與修理。降低維修標準，減少維修支出是出租人規避租金管制的重要手段。對此，紐約市的應對思路是：其一，通過立法確定房屋適居性標準，承租人可以根據該標準要求出租人提供必要的維修，若出租人無理拒絕，承租人可向相關的管理部門申請墊支維修。維修后管理部門可行使追償權，在極端的情況下，還可接管房屋，提請追究出租人的刑事責任。[2]其二，承租人可以因出租人的維修服務不合格而要求降低租金乃至免除租金繳納義務（RSC§2523.4）。其三，若不履行維修職責，出租人將被禁止申請上調租金（N.Y.C.Admin.Code§26-514）。從實際調查上看，紐約市出租房屋的狀況非常好。[3]（3）超標租金返還。根據有關規定，超出控制租金水平的租金支付無效，承租人可事后隨時請求返還（9NYCRR§§2105.1-2）。根據1969年的租金穩定法，承租人甚至還可以向出租人請求三倍于超出部分的懲罰性賠償（RSC§2525.1）。（4）禁止轉租牟利。按照紐約市的規定，出租人不得禁止承租人轉租，以便承租人在短期離開所租住房后（如求學）仍可返回原租賃房屋居住。法律的限制只是：承租人轉租的租金水平不得超過控制租金的110%，否則，次承租人可要求三倍于超過部分的賠償（9NYCRR§2525.6）。

4．租金管制的憲法爭議。租金管制要得到貫徹，除了有立法機關的立法外，還要過憲法訴訟這一關。在1919年一個挑戰華盛頓租金管制法的案件中，霍姆斯大法官認為住房租賃關涉重大社會公共利益，因此法律對它進行適當規制是正當的，鑒于戰后美國社會所面臨的特殊狀況，并且該法案的管制期限只有2年，因此不構成對私人財產權本質性的侵犯。[4]到1924年，霍姆斯在另外一個類似案件中認為戰爭狀態已終結，因此租金管制不再合憲。[5]在此后的一系列案件中，美國最高法院承繼了霍姆斯的意見，一直重申租金管制需要有特殊的社會狀況為基礎。

認為租金管制應限于緊急狀態的觀點后來也有所松動，在第二巡回法院1969年審理的一個案件中，HaysFriendly法官甚至明確提出租賃管制立法沒必要再以緊急狀態或類似情況為前提。[6]此后很多州法院也作出了類似裁決。[7]盡管如此，為了謹慎起見，多數立法者還是選擇了更穩妥的制度安排，如紐約市一方面將租金管制與出租房屋的空置率[8]（vacancyrate）聯系在一起，另一方面還規定租金管制規則只在一段時間內生效，期限屆滿后，立法機關將對是否仍有緊急狀態[9]進行投票，以決定是否延展。[10]房屋所有權人挑戰該制度的另一個思路是認為租金管制構成規范性征收（regulatorytaking）或等同于征收，因而應遵循正當程序并給以充分補償。這類案例[11]很多，不過到目前為止還沒有獲得最高法院支持的先例。

（二）以解約限制為核心的租賃控制

相比紐約州直接管制租金的做法，德國和美國其他一些州（如新澤西⑨）采取了相對溫和的立場，不直接干涉租金的設定，而是通過對租賃合同的解除施加限制來達到租賃控制的效果。以下重點介紹德國法的制度。德國的租賃合同制度主要規定在德國民法典第535條以下，其中第535條到548條規定了租賃合同的一般規范，適用于所有租賃關系；第549-577條專門規范住房租賃制度。

1．限制為租賃合同設置期限。在德國，欲簽訂定期的住房租賃合同，出租人必須在締約時書面告知承租人限制租賃期限的理由。德國民法典主要認可以下三項理由（第575條第1款第1句）：租期屆滿后，將房屋自用、供親屬或同住者使用；用合法的方式將房屋拆除、大修或置于某種不解除租賃合同會嚴重影響其進展的狀態；準備將房屋租給服務提供人[12]居住。在租賃合同到期前，承租人可詢問有關理由是否仍存在，出租人要再次以書面形式作出說明（§575IIBGB）。該說明必須充分具體，以便承租人事后核實。[13]若出租人未履行上述告知或通知義務，或其限制租期的理由有違法律的規定，或有關理由不復存在，則承租人仍可主張有關租賃合同為不定期合同，在期限屆滿后繼續使用有關房屋（§575IIIBGB）。

2．限制不定期住房租賃合同的解除。作為肯定要件，規定出租人只能在有“正當利益”（einberechtigtesInteresse）的情形下才能解除合同（§573IS.1BGB），包括：承租人過失重大違約；出租人欲將房屋自用[14]及供親屬或同住者使用；出租關系的存續影響有關房屋的價值發揮，但房屋可以以更高的價格租于他人或出售除外（§573IIBGB）。作為否定要件，規定出租人不得以提高租金為目的解除合同（§575IS.2BGB）。

3．限制合同解除的社會化條款。為了更大限度地保護承租人，德國法還設定了“兜底”性的“社會化條款”（Sozialklausel）：若承租人對租賃合同的利益大于出租人，解除對承租人、承租人家庭、承租人其他親屬而言過于嚴苛，即便出租人有正當理由解除合同，承租人仍可拒絕（§574IBGB），例如承租人雖經合理努力仍無法找到合適的替代住宅（§574IIBGB）。

4．限制租金數額與租金上漲幅度。在新租賃合同簽訂時，當事人原則上可自由確定租金數額。當然，和其他交易一樣，租金數額也要受民法一般規則的調整，過高的租金將構成暴利而被認定為無效（§138BGB）。另外，根據聯邦最高法院的判決，若租金水平高于當地一般水平的50%，還可能構成暴利罪（§291IStGB）。[15]德國法上對租金的限制主要著眼于租金上漲。當事人在訂立租賃合同時，若對租金的調整有約定，則適用該約定，[16]若沒有約定（通常如此），則只能根據住房所在地的可比租金[17]水平（ortsüblicheVergleichsmiete）調整租金。另外一個值得注意的是法律對上漲幅度的限制，根據第558條第3款，租金上漲的幅度在三年內不得高于20%。即使在最初租金很低且長時間未予調整的情況下（無論出于友情、幫助或者其他任何原因），該規則同樣適用。[18]和前述美國法類似，這相當于給租金的提高設置了“漲停板”。[19]

5．租賃控制的憲法爭議。與美國法一樣，作為對所有權的直接干涉，德國租賃控制制度也受到了憲法訴訟的挑戰。對此，德國憲法法院在多個判決中強調，住宅在人的生活空間中處于中心位置，作為人類生存的必需品具有特殊重要的意義，因此保護承租人的合理信賴不受出租人隨意解約損害符合基本法第20條規定的“社會國”（Sozialstaat）原則，是對所有權的必要限制。[20]在近年的有關判決中，德國憲法法院提出承租人的權利也是基本法第14條第1款項的財產權（Eigentum）的一種，使解約限制更多了一層合憲的理由。[21]

注釋:

[1]參見EdgarO.Olsen,“IsRentControlGoodSocialPolicy?”Chicago-KentLawReview,vol.67,1991,pp.931-932.

[2]參見HousingMaintenanceCode(Title27,Chapter2N.Y.C.Admin.Code)

[3]官方的統計，見TimothyL.Collins,AnIntroductiontotheNewYorkCityRentGuidelinesBoardandtheRentStabilizationSystem,2006,p.278,2006年9月15日，/html/about/intro/toc.html，2009年2月20日。經濟學家們的觀點并不統一，有人認為租賃控制導致了房屋質量下降，如RaymondJackson,“RentControlandtheSupplyofHousingServices:TheBrooklineMassachusettsExperience,”AmericanJournalofEconomicsandSociology,vol.52,no.4,1993,pp.467-475；也有人認為如果監管與鼓勵措施得當，未必發生房屋質量下降的效果，如Choon-GeolMoon,etal.,“TheEffectofRentControlonHousingQualityChange:ALongitudinalAnalysis,”TheJournalofPoliticalEconomy,vol.101,1993,pp.1135-1144.

[4]參見Blockv.Hirsh,256U.S.135,156(1921).另請參見MarcusBrownHoldingCompany,Inc.,v.Feldman,

etal.,256U.S.170(1921).在該案中，針對紐約市租賃控制的憲法訴訟也被駁回。NewYork’sProposedRent

ControlAct,YaleLawJournal,vol.50,1940,p.178.

[5]參見ChastletonCorp.v.Sinclair,264U.S.543(1924).

[6]參見ClarenceEisenv.OliverC.Eastman,421F.2d560,567(1969).

[7]參見JosephWilliamSinger,IntroductiontoProperty,NewYork:AspenPublishers,2005,2ndEdition,p.476.

[8]若空置率小于5%，則意味著租賃的供求關系仍處于緊急狀態，租金管制應繼續維持；若空置率大于5%，則意味著供求不再緊張，租金管制應予解除。9NYCRR§2100.19.根據統計，從1960年到2005年，紐約市出租房屋的空置率一直在1.2%至3.2%之間徘徊。TimothyL.Collins,AnIntroductiontotheNewYorkCityRGBandtheRentStabilizationSystem,AppendixY.

[9]N.Y.C.Admin.CodeSection26-501.

[10]如2003年紐約市租賃法（RentLaw2003）將租金管制延長至2011年6月15日，屆時將重新表決。

[11]如Pennellv.CityofSanJose,485U.S.1(1988);Linglev.Chevro,544U.S.528(2005).另見胡建淼等：《美國管理型征收中公共利益標準的最新發展》，《環球法律評論》2008年第6期。

[12]該規則主要用來鼓勵企業或個人為雇員建造宿舍。即若屆滿后將其租給雇員使用，簽訂定期租賃合同是允許的。BT-Drucks.15/4553,S.70.

[13]例如，在將房屋交給親屬使用時，需在告知中說明親屬的姓名和相關個人信息。AGDüsseldorfZMR2006,160;AGBerlin-MitteMM2005,147;AnnegretHarz,etal.,HandbuchdesFachanwaltsMiet-undWohnungseigentumsrecht,Newwied:Luchterhand,2006,S.501.

[14]德國憲法法院在一個判決中指出，如果出租人有兩套住房，則無論另外一套是否正被出租，出租人原則

上都不得以此為理由解除租賃合同。BVerfGNJW1993,1637.

[15]BGHSt30,280,281=NJW1982,896.

[16]但法律對此只提供了兩種提高租金的約定形式：一是雙方對未來不同時段（該時段須至少為一年）的租金作出明確約定（§557aBGB）；二是將租金的數額與聯邦統計局所的生活價格指數（PreisindexfürdieLebenshaltung）相掛鉤，可據此逐年調整（§557bBGB）。

[17]對于可比租金的確定，法律規定了三種方式（§§558-558eBGB）。一是地區租金指數（Mietspiegel），該指數主要反映過去兩年內本地區的租金水平。通常由出租人協會與承租人協會共同或由地區的行政管理部門定期測算。二是準租金指數（qualifizierterMietspiegel），指在沒有建立租金指數制度的地區通過抽查、專家意見等方式形成的對租金水平的分析。三是租金數據庫（Mietdatenbank），指通過對一段時間內的租金統計形成的數據庫。

[18]參見Staudinger-Emmerich(2003),§558Rn.46BGB

[19]參見BT-Drucks.9/2079,S.16;BT-Drucks.14/4553,S.36,53f.

[20]參見BVerfGE37,132;68,361.

[21]參見BverfGE89,1,5ff.;BverfGNZM2000,539;MartinIbler,DieEigentumsdogmatikunddieInhalts-undSchrankenbestimmungeni.S.v.Art.14Abs.1S.2GGimMietrecht,AcP197(1997),565(574ff.).