淺談國際法下難民不推回原則

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摘要:不推回原則是指任何國家不得以任何方式將難民驅逐或者遣回到其生命或自由可能會受到威脅的領土的邊界，源自習慣國際法的庇護原則，以1951年難民地位公約為標志成為國際法的基本原則。不推回原則主要包括禁止驅逐、邊界不拒絕和禁止引渡，定義的不甚清晰及實踐中的濫用和規避等問題都對立法和實踐提出了新要求，亟待法制化設計以實現人權保障和國家利益之間的平衡。

關鍵詞:不推回原則;難民;國際法

一、歷史回眸:不推回原則沿革

“不推回原則”是指難民不得被國家以任何方式驅逐或者遣回到其生命或自由受到或可能受到威脅的領土的邊界。根據國際法原則，對于外國人入境，國家沒有接受的一般義務，難民亦無相應權利。不推回原則的內在邏輯與早期的庇護原則一脈相承。庇護原則是指一國對因政治原因而遭受他國追訴或可能追訴、處罰的外國人(包括無國籍人)給予保護并拒絕將其交還或引渡。雖然早期習慣國際法中的庇護原則的面向范圍僅為政治犯等少數群體，但其體現的由國家地域管轄權產生的保護的內涵奠定了不推回原則的基礎。不推回原則的出現可追溯至英國于20世紀初通過的《外國人法案》，其中規定政府允許遭受政治或宗教迫害的人入境，初露雛形的不推回原則首次在國內立法中體現。一戰產生的巨量難民及法西斯主義的屠殺造就難民爆發，也相應推進了難民立法的嬗變，不推回原則的基本內涵得到了部分國家的認可，形成了一系列的區域性國際條約。20世紀20年代，國際聯盟頒布的一系列國際協議首次在國際文件中提到“Non－Refoule-ment”即難民不推回原則，但囿于協議自身性質，未對各國產生實質意義上的法律義務，宣示意義超過操作價值。隨后歐洲經濟危機加深，緊迫的難民狀況對難民立法提出了新的迫切要求，國際聯盟于1933年正式通過《關于難民國際地位的公約》，不推回原則首次被系統地規定在國際公約中。雖然該公約的適用范圍較小，但是“1933年公約是給難民提供法律保護的有約束力的第一份多邊文件”，它的立法價值和歷史意義仍不可小覷。之后，《關于德國難民地位的臨時協議》、《關于德國難民地位的公約》等文件對不推回原則進行了進一步的延伸。但發展至此，不推回原則仍處于初期探索階段，并未對國際社會產生足夠約束力。更多國家基于對本國主權和社會環境的維護，對難民的接收僅停留在道德義務層面，難民問題并未得到有效解決。不推回原則推向國際難民立法的里程碑是1951年《難民地位公約》，第13條中規定:“任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回至其生命或自由因為他的種族、宗教、民族、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威脅的領土邊界。”這昭告著不推回原則正式進入國際層面，對締約國產生具體而有約束力的法律義務。此后，1967年《領域庇護宣言》、1981年聯合國難民事務高級專員方案執行委員會第22號結論等國際法文件對不推回原則進行了進一步完善和補充;與此同時，各區域通過了《關于非洲特殊方面難民問題的公約》、《卡塔赫納宣言》等大量因地制宜的國際法文件肯定并重申了不推回原則。

二、內容透視:不推回原則本質

從1951年《難民地位公約》不推回原則的定義來看，有幾個關鍵詞需要加以明確。首先是“難民”，根據1951年公約，難民指“由于1951年1月1日以前在歐洲發生的事情”而“有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解(而遭迫害)的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人;或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”，盡管后續對時間地域均不作限制，“難民”定義仍相當狹窄。在實踐中，應對“難民”作寬泛解釋，參考聯合國對臨時保護者、無國籍人、國內流離失所者、尋求庇護者的擴大保護，將環境難民、經濟難民等國際社會出現的新型難民納入不推回原則的適用范圍中，以契不推回原則的旨意。其次，在“迫害”、“推回”等詞尚未統一解釋的背景下，我們對不推回原則的適用應不限于文本自身，而應對該原則的內涵有更深刻的認識。在1951年公約第33條對不推回原則的敘述中，“不得以任何方式”一詞使不推回原則的內在本質超越“推回”本身語義，實質將各種推回、送回、拒絕入境等形式囊括其中，亦應成為不推回原則的應有之義，指導難民問題的具體實踐。不推回原則與引渡、庇護等國際法上常見的制度的適用范圍、條件等均存在顯著區別，其主要內容為禁止驅逐、邊界不拒絕和禁止引渡。(—)禁止驅逐。1951年公約第32條規定:“除因國家安全或公共秩序理由外，締約國不得將合法留在領土內的難民驅逐出境。”相較第33條而言，它增加了對非法存在的難民的限制，將禁止驅逐的對象限制在合法停留在締約國領土上的難民，即其身份必須是合法的，未根據該國法定程序居住的難民自然地不受不推回原則的保護，同時體現了對難民人權的關照和對國家秩序的保障。條約將驅逐視為例外，指出不驅逐的原則性，避免締約國以“危害國家安全和公共秩序”為由頻繁拒絕和驅逐難民的情況出現。(二)邊界不拒絕。邊界不拒絕是不推回原則的核心，也是該原則的重要認定標準，即“締約國不得對跨越邊境進入本國的難民進行驅趕，更不能讓難民回到其生命或自由具有遭到迫害危險的國家或地區，也更不能因為他們入境是以不合法的方式而拒絕他們入境”。在1951年公約制定時，各國代表曾就難民種類問題產生分歧，例如瑞士代表認為不拒絕只限于已進入東道國境內的難民。于是公約并未對此做進一步的厘清，也未規定締約國對難民給予永久保護，僅對締約國的邊界不拒絕義務和一些暫時性保護進行了規定。1979年執行委員會第15號結論對該問題有了進一步說明，認為拒絕跨越邊界的難民是“對共識的不推回原則的嚴重破壞”，從而保障了未進入東道國境內難民的人權和地位。由于締約國對難民的長期保護義務未被明確規定，部分國家出現了“域外推回”的情形，在公海甚至他國領土上對前來的難民采取攔截措施，法律的滯后性使得這一問題并無現實有效的規制路徑。回歸到不推回原則的內在旨意及本質追求，在難民問題適用上，應從其內涵目的出發，推定締約國把難民推回至其生命或自由具有遭到迫害危險的國家或地區的行為均構成實質意義上的“推回”。(三)禁止引渡。1951年公約并未對引渡作出具體規定，但從其條文規定和立法意旨看來，禁止引渡當然被囊括其中，實踐上也獲得了各國的認可。我國與蒙古、泰國等國的引渡條約中均規定有“被請求國不應該同意引渡”的條款，聯合國難民署執行方案委員會也曾表示難民應當避免被引渡至他們有正當理由畏懼收到迫害的國家。禁止引渡作為難民法中不推回原則的當然衍生，已在國際社會達成共識。

三、問題求索:不推回原則現存弊端及法制化設計

作為國際難民法上得到普遍承認和適用的基本原則，不推回原則保障了難民的人權及法律地位，但已落后于國際社會難民問題新態勢，亟待合理法制化設計加以改善。大量難民或會使疫情爆發，或使東道國在住所、醫療、工作崗位等經濟領域壓力過大，或常因無穩定收入來源而實施違法犯罪，對東道國的國家安全與社會秩序造成重大影響，甚至危害當地社會環境和國民生活。由此，部分國家以條約中的例外條款和立法空白為由限制難民入境，違背了國際難民法的立法原意。1951年公約對危及國家安全或公共秩序的非法難民的限制和締約國在對難民合法地位甄別上擁有的自由裁量權成為了少數國家阻卻難民的工具。同時，一些國家利用域外推回規避國際難民法的規定，侵犯了難民的法律權利，“域外推回”被部分國家作為變相攔截從公海甚至別國領土上的難民，違背了誠信原則卻又無有效法律規制，實乃對國際社會普遍共識的不推回原則的漠視，傷害了各國所倡導的全球利益共同體的樸素情感。對此，相關國際立法不應局限于文本，就難民的定義作出寬泛解釋，將環境難民等新型難民加以涵攝，通過兜底性條款以適應實踐中面臨的新形勢;完善難民的甄別程序，進行必要的身份核查以防止恐怖分子等惡意入境者利用難民身份入境;進一步闡明條約中的例外條款，將“推回”、“國家安全和社會秩序”等詞進行清晰界定，明示以此種方式拒絕難民入境的方式和程序，避免部分國家利用法律空白和例外條款的寬泛性濫用自由裁量權侵犯難民的基本人權。同時，聯合國應建立完善的處罰程序和救濟途徑，強化其對相關違反國際法行為的懲處，對違反不推回原則的國家進行特定制裁，尋求難民問題的合理進路，實現難民地位的合法保障。只有各國共同遵守不推回原則的國際義務，貫徹維護難民人權的基本理念，才能形成日臻完備的難民準入制度，切實保障各國根本利益。

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作者:王子恒 單位:山東師范大學