城鎮民生法制構建的問題

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本文作者：彭娟江啟疆工作單位：廣州大學

（一）完善《廣東省工資支付條例》，彌合立法與現實的矛盾2005年制定的《廣東省工資支付條例》（簡稱《支付條例》），作為調整廣東省企業、社會團體與機關事業單位等工資支付方面的主干性立法，之所以難以對企業工資支付問題進行全面有效調整，這與其對基本民生相關方面保障的不完備有關。第一，《支付條例》第四條應增加一款，規定“機關事業單位工作人員的工資支付應從其實際工資標準，但其聘用的合同工工資不能低于政府的最低工資標準。”因為該《條例》原規定未能考慮企業與國家機關、事業機關的工資體系不同，其含混表述則意味著該條規定的效力全面延及機關事業單位。事實上，機關事業單位工作人員工資只能從其獨立工資體系標準，最低工資標準主要針對企業而言，僅能延及機關事業單位聘任的合同工。第二，《支付條例》第三條規定了省政府與地級以上市政府有權依社會發展情況確定并最低工資標準值得商榷。因為最低工資標準涉及社會工資分配所占GDP總量的最低比例，這隸屬國家《工資法》和《廣東省工資條例》的調整范圍，而非《支付條例》應規范的事項。這種規定混淆了不同立法調整范圍的界限，破壞了立法內在和諧的機理。第三，《支付條例》規定了企業工資標準以雙方合同約定，且不能低于政府公布的最低工資線。但缺少了賦予工人參與厘定工資標準的權利規定，事實上形成企業單方厘定工資標準并以合同形式強加企業員工的不平等局面。理論上，“工人工資須經勞資雙方平等協商或集體協商”的總體原則，應由《工資法》和《廣東省工資條例》規定，不屬于《支付條例》規定范圍。《支付條例》雖以多條規定了企業不得欠薪以及對欠薪的處置辦法，但由于可操作性差，難以完全應對社會紛繁復雜的實際，以及應對企業拖欠薪酬與規避處置的各種伎倆，導致了該條例實施困難，以致欠薪事件依然頻發。對此，修改與完善的重點就落腳于：一是依據修正后的刑法具體規定，在《支付條例》中明確惡意逃匿欠薪應負的刑事責任，并同時加大對欠薪企業的行政與經濟處罰力度，迫使企業不敢惡意欠薪和企業老板不敢惡意欠薪逃匿。二是盡快出臺《廣東省欠薪保障規定》和修改完善《廣東省勞動保障監察條例》等配套制度，建立起防止欠薪與及時處置的一體化機制。（二）出臺《廣東省欠薪保障規定》，防控欠薪事件的發生《廣東省欠薪保障規定》作為《支付條例》的特別法，在于有效保障《支付條例》的順利實施，以及有效防止和及時處置企業欠薪事件。廣東省政府已于2009年10月公開《規定》征求意見稿，但時至今日依然未正式出臺正式法規。《規定》征求意見稿也存在著一些不足，有必要在正式立法時予以考慮。第一，對特定行業，應規定繳納特殊欠薪保障費制度。《規定》征求意見稿第9條第1款只規定了用人單位繳納欠薪保障費的一般性制度。對于建筑這種特定行業，有資質的企業繳納欠薪保障費不存在問題，但該行業中存在著大量無資質的臨時工程隊，而絕大多數欠薪事件皆發生在這些工程隊中。由于這些工程隊承接工程和用工的不穩定性，工程層層轉包與產生欠薪的復雜性，使上述一般性制度很難有效規束這些工程隊繳納欠薪保障費，因此對建筑行業有必要規定一種特殊欠薪保障費的制度，即規定“有資質建筑企業在繳納特定欠薪保障費之外，有資質的工程總承包企業或分包企業，應根據工程造價繳納一定比例的特殊欠薪保障費，作為承接其分包工程的無資質工程隊發生欠薪時預先墊支的資金；若該工程最終結算不存在欠薪時，再予以返還。”第二，整合工資支付與清償欠薪的合力機制，確保工人勞動報酬權實現。企業欠薪問題已演變為一種全國性的嚴重社會事件。根據廣東情況，在健全各種必要配套制度前提下，應以修改后正式出臺的《廣東省工資支付條例》、《廣東省欠薪保障規定》、《廣東省勞動保障監察條例》為龍頭，對工資支付的相關制度進行整合，建立起清償企業欠薪的一體化機制。我們以為，可以考慮如下問題：一是對特定行業規定繳納特殊保障費或特別擔保制度。二是創新對企業薪酬發放的監管制度，譬如，政府主管單位建立企業網絡工資支付申報、工會工資已支付證明、企業員工欠薪投訴與政府主管機構經常性監察相結合的制度等，以便及時敦促企業按時支付工資，及時對企業欠薪進行強制性清償。三是建立一體化的欠薪事件處置機制，即建立企業工會牽頭追討、政府先行墊付并敦促企業及時清償，司法快速強制清償的一體化欠薪處置體系。四是在《支付條例》第53條中，將“疏于監督或懈怠管理”設定為法律責任的一個要件，以強化行政機關與具體人員的監督與執法責任意識。（三）制定《廣東省工資條例》，促進社會分配的相對公平《工資法》是規范工資方面的基礎性法律，在極為復雜的工資法律體系中，對涉及工資立法的初次社會分配原則，社會整體工資厘定的標準，對機關企事業單位不同工資體系的規定，工資支付總體原則，欠薪防止與清償機制，企業最低工資衡定與制度，工資常態化增長機制，國企工資平衡與對高管工資控制，企業工資平等協商機制，管理機構的任務與管理原則，及所需配套制度等重大事宜，皆由《工資法》作出總體規定，其他特別法和配套制度皆是依據基礎性法律所規定的原則和需要制定，并相互結合成為完整的工資法律體系。鑒于《工資法》對國民基本民生的重要性，發達國家皆對此進行了必要立法。廣東在工資方面立法較為混亂，產生了諸多不良后果，譬如，造成惡意欠薪和欠薪逃匿事件難以控制；導致國企工資厘定混亂、各行其是，國企高管工資失控，國企和機關事業單位任意發放具有薪酬性福利導致不同行業、不同事業單位實際收入差距巨大，造成一次社會分配嚴重不公平。因此，有必要盡快制定《廣東省工資條例》，完善和健全工資法律體系，相對平衡國企不同行業間、不同機關事業單位間的工資標準，有效控制企業高管工資，平抑福利發放存在的巨大差異，最大限度促進一次社會分配的相對公平。

改革30多年來，我國勞動用工制度從國家計劃向市場調節的轉變，其中最為深刻的變化，即人們的觀念對市場調節用工制度的接受，城鄉人口結構的重大改變和人口遷徙尋求就業的自由性。廣東作為我國改革開放的前沿地，勞務市場逐漸成熟，成為吸納外來務工人員最多的省份。就廣東而論，就業方面的法律法規基本形成體系，不僅有中央統一制定的《勞動法》及實施細則、《勞動合同法》和《就業促進法》等作為龍頭法，而且還有較為系統的地方法規和規范性文件，如《廣東省安置盲聾啞殘人員就業暫行規定》、《關于推進統籌城鄉居民就業工作的實施意見》、《廣東省“路徑”就業服務辦法》、《廣東省百萬農村青年技能培訓工程培訓就業服務基本規程》、《關于加強勞務市場和人才市場管理的通知》和《廣東省勞動合同文本》，等等。我們雖然為廣東勞務市場的繁榮和勞務制度較為成熟而欣喜，但基于地緣經濟等緣故，我們也為廣東每年面臨巨大的就業壓力而焦慮。無論如何，我們依然必須面對廣東就業市場存在的突出矛盾：一是就業壓力巨大。這不僅包括廣東每年自然增長的巨大就業率、失業群體的再就業和進城務工的農民工群體，還包括了外省每年新來粵尋找就業的大學畢業生群體、城鎮失業人群和農民工。二是就業市場一定程度存在無序化。三是企業與務工人員在訂立勞動合同方面存在事實不平等。由此，實施積極的就業政策，強化就業市場規范化成為當務之急。（一）拓展就業渠道，擴大就業增量目前失業群體可分為：一些人因智力與科技知識儲備不足被市場淘汰；一些在勞動密集型企業從事無技術含量工作的人，在企業訂單減少、市場飽和或不景氣情況下，這些人員暫時性失業；一些具有特定技術或智能的人，因市場供求關系一時難以找到滿意工作而失業。我們以為，面對全國各地來粵尋求就業的巨大壓力，要求廣東盡量解決，不符合廣東地域實情，或對廣東是一種苛求。無論如何，鑒于廣東存在著顯性或隱性的巨大失業人口，想方設法擴大就業增量，拓展就業渠道，依然是政府有效解決就業問題的舉措。第一，以轉型升級和雙轉移為契機，以產業鏈延伸拓展就業空間。說到底，轉型升級和雙轉移經濟戰略的實施，目的就是進一步提高生產力，加強發達地區的工業向自主創新方面和新型產業化轉型，同時通過“騰籠換鳥”政策，積極扶持經濟落后地區和擴大工業產業園建設。在這種轉型中，無疑存在著發達地區的產業鏈向不發達地區延伸的問題，這其中存在著巨大就業空間不言而喻。承接產業轉移的地區應高度關注其中的就業空間，并進行積極妥善安排。第二，積極扶持各個層次民營企業，是擴大就業崗位的合理路徑。政府扶持民企發展和擴大就業增量是一個問題的兩個方面。就廣東情況來看，民企占廣東GDP的比重逐年增長，這不僅表現了民企在市場經濟中的活力與發展前景，而且也體現了民企在吸納就業方面的巨大能量。但是，一些具有巨大發展潛力的大型民營企業，因缺乏資金支持，難以延伸產業鏈向集團化發展而壓縮了就業崗位增量；此外，一些活躍于市場且又有發展前途的中小民營企業和微小企業，也因得不到金融機構資金支持，發展難以為繼。這種前提下，這些企業不但不能擴大用工崗位，相反存在裁員增加失業率的可能。政府不能低估小型和微小型民企拓展就業空間的能量，因為這些企業數量多，行業范圍廣，可吸納不同層次的就業者；如若發展順利，其潛在的產業擴張量和就業增量非常大。目前，這些企業皆因融資難遇到維持經營和發展遇阻的問題，政府積極予以資金扶持，不僅可以適當控制失業率，而且還可以拓展就業增量。當然，對一些落后、污染、耗能過大的民營企業，政府也應實施自然淘汰或強制關閉。第三，政府應在資金、稅收和工商政策等方面積極扶持自我創業或就業，并以此擴大就業崗位增量。這其中包括兩個方面：一是廣東人才市場中潛藏著很多擁有特定技術技能和發明專利的人才，也存在一些手握資金尋求發展的民間人士，這些人具有強烈的自我創業欲望，但鑒于各種原因，他們難以尋求到合作伙伴或項目，以致堵塞了創業之路。對這些人而言，政府不僅應該為他們創業積極搭橋鋪路，促進他們和有意向的相關企業聯姻，而且還應在資金和稅收等方面給予他們實際優惠，支持他們自主創業。二是廣東人具有很強的經商意識，而且民間也潛藏著很大的資本市場，這些條件有利于很多無業或失業的城鎮人口，在小型商貿、餐飲、各種商業服務和個體工商戶等方面自行擇業。實際上，這些方面可容納的自我擇業量非常大，政府在消化失業率時應引起足夠重視，并適當調整工商政策，給予他們特定資金支持和稅收優惠。上述兩方面是多渠道促進就業和多方式擴大就業增量的積極方式。（二）切實保障就業者的合法權利這個舉措包含兩方面的問題，即加強對勞務市場的管理和對新聘員工簽訂勞動合同的管理。這兩個問題先后有序，皆涉及對就業者基本權利保護問題。第一個問題是保障應聘人員在應聘階段不為招工單位所騙而激發社會矛盾；第二個問題是保障被應聘者與企業依法、公平地簽訂勞動合同。第一，強化對勞務中介的管理，嚴厲打擊黑中介或黑企業。廣東勞務市場的成功經驗在于政府安排企業定點集中招聘，或根據企業用工性質安排用人單位走進大學校園招聘等模式，但這些招聘模式并不能排除勞務市場中其他招聘方式。市場用工需求的廣泛性和復雜性，必然帶來招聘方式的多樣性，這其中就難以避免一些企業用工招聘不規范，或一些黑企業或黑中介渾水摸魚，肆無忌憚侵害應聘者合法權益的事件發生。勞務市場管理的重點應該是進一步規范勞務中介、家政服務和嚴厲打擊黑企業和黑中介等。這些方面是因勞務用工介紹經常引發重大社會事件的領域，譬如，黑中介欺騙應聘者引發故意殺人、黑企業以黑勢力控制被聘工人而不給任何薪酬、保姆受雇主虐待等等。我們認為：一要強化對勞務中介的監管力度，尤其是每年尋求就業旺季，勞動監察機構不僅要主動對勞務中介集中地區進行經常性巡查，而且還要針對具體投訴迅疾予以查處。只要發現黑中介或黑企業，必須堅持及時取締與從嚴懲處并舉。二要建立社會化的舉報機構制度，將管理與監察寓于民間，并對舉報線索查實的舉報人予以物質獎勵。三要嚴格責任制度，建立起下基層制度和責任追究制度等。第二，強化對勞動合同的監察力度，確保新從業人員的合法權益。就業者一旦被企業聘用，首先就面臨與企業簽訂勞動合同的問題。可以說，勞動合同關系著勞動者的基本生活保障，其中包括工資擬定是否經雙方平等協商，企業是否嚴格執行了地方最低工資標準，企業是否嚴格依法給員工購買“五險一金”等等。[1]從實踐看，一些企業首次與新聘員工簽訂勞動合同時，經常利用其優勢地位不嚴格執行地方最低基本工資標準；在五險方面，在合同中或不規定參保事項，或降低社保繳納比例，或規定的參保項目缺損，或將應為員工足額繳納的社保費大打折扣后以現金轉付給員工，以此形式替代為員工參保。上述種種直接侵犯了員工合法利益。對此問題的解決唯有勞動監察部門強化監管一途，但管理方式也應有所創新：一是結合年度招聘的實際，建立企業向主管機構進行合同備案審查制度；二是隨今后企業工資集體協商制度的建立，主管機構應充分發揮工會力量，由工會介入或幫助新聘員工簽訂合同；三是對一些不進行合同備案的企業，要身體力行下基層進行實施監察，切實保障新聘員工的權益；四是勞動監察部門清查企業強制保險項目是否落實，或對特定企業強制清繳社保費時，也應關注新簽訂的合同中是否存在違法和疏漏的問題；五是勞動監察部門接到工人舉報時，應及時查處，切實保障員工合法權益。

基本社會保障制度是建設幸福廣東城鎮的重要支撐，其覆蓋面與保障層次不斷提高對于城鎮絕大多數民眾的基本生活幸福具有舉足輕重的作用。（一）突出基本社保法規修改與完善的重點2011年7月17日，廣東省人民政府《關于進一步做好將大學生和中職技校學生納入城鎮居民基本醫療保險工作通知》后，廣東醫療保險城鎮全覆蓋基本實現，目前主要問題集中在提高醫保層次方面：一是醫療費用居高不下使城鎮居民難以承受，因此冀望政府結合醫療體制改革，大幅度降低醫療費用，使之與城鎮居民實際生活水平相適應。二是應根據實際情況，逐步擴大醫療保險基金支付的藥品和診療項目的支出范圍與比例。三是從發展態勢上看，廣東省應結合經濟社會發展情況，對白血病等一些重大疾病，以及針對特定高齡老人，需建立與完善醫療費用減免制度或將上述納入政府救助范圍，避免一人生病毀滅整個家庭生活幸福的情況出現。失業、工傷和生育保險三項社保項目存在的問題主要是，一些民營企業以各種方式規避義務履行，同時以各種借口或方式漏繳、少繳或長期欠繳社保費。因此，這三項保險法規的相關完善，應落腳于強制企業為全體（女性）員工參保并按時交納足額保險費以及強化監督等方面；同時，盡快出臺正在修改的《廣東省勞動保障監督條例》，為法律順利實施和勞動部門執法給予強有力的法律支撐。（二）理順保障性住房建設與管理等方面的運作機制居者有住房是衡量城鎮人口生活是否幸福的一個重要量化指標。目前，城鎮住房價格飆漲與城鎮居民收入嚴重失衡，住房問題成為幸福廣東城鎮建設的一大障礙。隨著經濟適用房、廉價房和公租房的推出，廣東省各地皆不同程度出現了騙購經濟適用房或以欺騙方式獲取公租房，以及將獲得的社保房出租、轉租、空置等情況。為了規范保障性住房建設或有序管理，廣東省人民政府于2011年11月3日向社會公布了《廣東省住房保障制度改革創新方案（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）。針對該《征求意見稿》，筆者認為，下述問題在正式立法時值得考慮：第一，保障性住房體系應充分考慮未來發展情況。《征求意見稿》二之（一）條確立了“保障性住房以公租房為主體”的原則，這一原則在當前是適當的，但并不完全符合今后發展方向。這是因為目前經濟適用房、廉價房與公租房等混合模式的存在，確立這一原則是當前不得已而為之的事情。但是，經濟適用房和廉價房模式嚴重違背了社會再分配理論，遲早會被淘汰，最終向公租房模式方向發展。該條規定：“全省逐步將廉租住房、直管公房、經濟適用住房和公共租賃住房等保障性住房合并管理、并軌運行，統一歸類為公共租賃住房（以下簡稱公租房）。通過建立以公租房為主要保障方式的新型住房保障制度，解決住房保障對象基本居住需求。公租房只租不售。”這種表述不僅前后矛盾，且不準確。因為經濟適用房和廉價房的不完全產權是產權人通過貨幣形式向政府購買，而不是通過租賃方式取得使用權。筆者認為這樣的表述更加貼切：“全省將廉租住房、直管公房、經濟適用住房和公共租賃住房等保障性住房合并管理、并軌運行，逐步將政府回購的經濟適用房、廉價房納入公共租賃房體系，建立起以公租房為主要保障方式的新型住房保障制度，解決住房保障對象基本居住需求。公租房只租不售。”第二，創新建設模式應注意或完善的幾個問題。《征求意見》二之（六）條專門列舉了保障性住房的創新建設模式，[2]其中存在的問題是：一是《征求意見》二之（六）條之3“單位自籌建房”[3]中應增加嚴格規定：“國企和事業單位利用自有存量建設用地或與擁有自有存量建設用地的單位合作建設公租房，不得以任何形式將保障性住房變相售賣或轉讓給個人。”這是為防止一些單位變相進行再次房改，導致國家財產流失。二是《征求意見》二之（六）條之6“利用集體建設用地建設”中規定，“經批準可利用農村集體建設用地和農村經濟發展留用地建設公租房。”可以說，利用農村集體建設用地建設保障性住房是解決城鎮建設用地稀缺的途徑之一，但問題在于：首先，這一規定目前與廣東省人大常委于2005年制定的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第5條“通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產開發建設和住宅建設”的規定存在沖突。因為一些企業或其它社會主體必然通過農村土地流轉方式取得建設保障性住房用地，由于廣東省人大《管理辦法》限制了集體建設用地的使用功能，因此應該積極建議廣東省人大常委盡快修改《管理辦法》，擴大集體建設用地的使用范圍。其次，該規定過于寬泛，應作出地域限制，即集體建設用地用作保障性住房用地，限制在可預見城鎮化發展可能延及的城鎮周邊地區的農村以及城中村，而不應適用于全部農村地域。再次，應嚴格規定，村集體出讓、轉讓、出租集體建設用地建設保障性住房，或與他人合作或自籌資金利用集體建設用地建設公租房，所獲收益應按特定比例存入銀行作為農民今后生活保障基金。三是《征求意見》二之（六）條中，除了（六）之1對政府公租房的租金收益做了規定外，對其它各種社會主體建設的公租房的租金價格及收益歸屬問題沒有規定，應該明確。第三，應以法律責任嚴格準入與退出機制。目前，保障性住房申購或申請中存在的一系列問題，以及退出機制難以自發運作，關鍵問題在于嚴格法律責任的缺失。《征求意見稿》二之（七）“嚴格準入與退出管理”中沒有對此予以考慮。筆者認為，對騙購或以欺騙方式取得保障性住房的、對將保障性住房進行出租或轉租與空置的、對達到退出條件而長期占用保障性住房或強行不退出的，應該設定嚴格法律責任。