土地糾紛法院調解機制研究

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一、我國土地糾紛法院調解機制存在的必要性

現階段，中國處于社會轉型的特殊期和農村經濟發(fā)展期。土地糾紛的日益增多以及多元化和復雜性的背后，土地當事人面對實際經濟利益都“志在必得”。我國是人情傳統(tǒng)的熟人社會，目前，我國的法律雖不斷健全完善，但針對土地糾紛僅通過訴訟是難以做到公正標準、利益平衡，尚有法難以之難，使其判決雖合法但不盡合理，導致結果上訪、申訴等問題，導致當事人質疑法院判決的權威性及公正性。法院調解在解決目前的土地糾紛案件仍發(fā)揮著不可或缺的作用。以下是選擇法院調解機制解決土地糾紛的原因和優(yōu)勢所在。(一)農村土地糾紛法院調解機制是對已經進入訴訟程序的土地糾紛案件進行調解，相對于人民調解的主動排查糾紛和行政機關主動調解與其職權相關的糾紛，法院對土地糾紛案件能否進行調解，取決爭議主體意思表示。因我國法院調解不告不理原則、當事人自愿原則及《民事訴訟法》九十三條規(guī)定，法院應在爭議主體自愿事實清楚的前提下啟動調解機制，即法院調解不是必經程序。由此，土地糾紛法院調解機制程序的啟動應取決爭議主體真實意思表示，法院不得強行調解。因此，土地糾紛法院調解機制的爭議主體可根據自律和自主性原則選擇適用的規(guī)范，彌補法律適用的不足。(二)從土地糾紛法院調解協(xié)議的啟動來看，法院調解書與判決書有同等效力。相對人民調解協(xié)議和行政調解協(xié)議的效力，法院調解協(xié)議具有最高效力及強制力，使得爭議主體必須履行，不得對調解事項再次提起訴訟。由此，法院調解協(xié)議簡化了訴訟程序，并在實踐中提高解決土地糾紛的辦案效率，利于土地糾紛的妥善解決。(三)法院調解的調解程序具有更強的規(guī)范性。如調解主體的選擇，調解書成立有效的條件。在此基礎上，程序方便靈活，沒有嚴格的程序規(guī)制，不似審判那般要求嚴格依法辦事，利于當事人充分行使處分權，維護自身權利實現雙贏的局面，實現當事人主義的司法功能，提高當事人及有關群眾的法制觀念，減少土地糾紛的發(fā)生。(四)低廉高效地徹底解決土地糾紛，緩解當事人的訟累和訴訟成本，達到最佳效果。尤其當法律服務收費高的時候，進行法院調解，對于貧困者或富者都是有利的。同時，在熟人社會，法院調解可以促進爭議主體友好協(xié)商、互諒互讓，促使爭議主體達成調解協(xié)議，有效降低訴訟的對抗性，防止民轉刑案件的發(fā)生。由此，即維持爭議主體的友好關系和長遠利益，又能促進社會和諧穩(wěn)定。

二、我國土地糾紛法院調解機制存在的問題及成因分析

隨著我國農村經濟的迅速發(fā)展、法律和國家政策不斷修改等原因導致農村土地糾紛數量、類型均呈上升趨勢，極大地影響了農村社會秩序的穩(wěn)定。雖然法院調解機制在面對土地糾紛解決的問題上仍不斷改革，但面對社會轉型期及土地糾紛的復雜化、多樣性，土地糾紛法院調解機制在解決現代的土地糾紛陷入了困境。主要體現以下方面:(一)我國土地糾紛法院調解機制的程序規(guī)范性問題。目前，我國法院在調解土地糾紛的過程中，因存在法院調解和訴訟程序是否應該適用不同法理，遵循于各自程序規(guī)范的問題上，導致了法院調解和訴訟在調解土地糾紛時，交叉在相同的程序空間，導致土地糾紛法院調解過程中，因混淆造成實體和程序限制的雙重軟化。由此，既無法充分、純粹的保障程序，也無法使土地糾紛有效率的妥善解決。在土地糾紛法院調解機制程序中，法官因顧忌土地糾紛調解不成的訴訟程序而怠于主動調查取證;在訴訟程序中，因“調審合一”模式，法院調解土地糾紛過程中接觸到的事實，雖不能當作裁判證據適用，但難以避免法官的自由心證，容易導致事實上的“心證突襲”。由于法院在調解土地糾紛實踐中，因程序適用的隨意性及法院調解具有靈活性這一正當理由，造成土地糾紛爭議主體無法追究和保障法院調解過程中因程序適用帶來的不足。因此，如不注重程序規(guī)制，可能導致合意型程序公平性上弊端的擴大。(二)我國土地糾紛法院調解機制因現行的“調審合一”模式引發(fā)的問題，即審判組織和調解組織重合。“調審合一”是建國初期計劃經濟的產物，但面對今日國情下的土地糾紛，已無法發(fā)揮其功能，已帶來緊張和不協(xié)調。例如，無益于司法工作的開展導致法官的“角色”沖突，導致出現強制調解和任意審判問題。損害土地糾紛當事人的利益，影響其公正性和權威性的建立。另外，我國目前法庭審判的組織形式是合議庭或獨任庭。前者是由審判和陪審員組成，后者僅為審判員獨任。由于我國"調審合一”的司法模式，在解決土地糾紛的司法實際工作中，多方面因素導致陪審制度僅存于形式，阻礙其實際功效的發(fā)揮，造成司法調解在解決土地糾紛的過程及結果由專業(yè)法官決定。(三)我國法院調解原則嚴重走樣。如法院的調解偏好和審調并重原則，目前，我國法官因國家政策、個人喜好和利益，往往選擇趨利避害的解決方式處理糾紛。即一般偏重法院調解。在法官調解土地糾紛過程中，間接承擔積極主動的角色，提高了"強迫調解”或法官不中立的危險。雖土地糾紛爭議主體在發(fā)生糾紛時有意選擇訴訟，但法官以法院裁判性預測的話語間接的影射訴訟不如調解的結果好等間接干涉侵犯當事人的自愿調解權利。屬于法院間接強制調解，違背當事人自愿原則。另外，法院調解的合法原則導致了土地糾紛法院調解機制在本質上發(fā)生改變。法院調解在解決土地糾紛過程中，因我國現屬社會的轉型時期、民眾法律意識的提高，但仍存在部分地區(qū)民眾意識淡薄、法律知識貧乏等因素，合法原則無法使得土地糾紛法院調解機制大展拳腳。(四)法院調解在解決土地糾紛的作用功能日益弱化，其本身存在的問題已使本應有的優(yōu)勢難以發(fā)揮，如在我國農村地區(qū)人情傳統(tǒng)仍保留的熟人社會、歷史遺留的“以和為貴”及農民的厭訴情結等問題導致糾紛進入訴訟程序之前，習慣選擇政府調解或上訪等方式解決。就算進入訴訟，意味著當事人之間的勢不兩立，法院很難進行調解。另外，片面追求提高法院調解協(xié)議的效力，忽視土地糾紛解決的其他方面。法院調解土地糾紛結案后，從法院調解土地糾紛新動向看，進入強制執(zhí)行比例高、執(zhí)行難等問題，削弱法院調解本應具有的“案結事了”的功能和價值。目前，根據我國《民事訴訟法》最新的司法解釋第151條，雖強化了調解協(xié)議的效力，賦予調解協(xié)議的強制力，使得名義上調解協(xié)議和司法裁判具有同樣的效力，但本質上僅賦予當事人“眼見為實”的確定力與執(zhí)行力的調解協(xié)議。法律規(guī)定調解書不能上訴，僅在違反自愿原則和內容違法的情況下由土地糾紛爭議主體申請再審，由此看出對調解協(xié)議的確定力具有較強的保護力度。然而法院調解土地糾紛制作的調解書與司法裁判相同，即爭議主體不主動履行時仍由法院的執(zhí)行機構強制執(zhí)行，目前我國民事裁判仍有嚴重的"執(zhí)行難”的問題，對保障和提高調解書執(zhí)行力的問題上仍面臨挑戰(zhàn)。

三、我國土地糾紛法院調解機制的完善

為使土地糾紛法院調解機制適應我國現在的國情，首先對我國相關法院調解的理論和土地糾紛法院調解機制實踐出現的問題進行較全面的分析和探討。目前，法院調解在面對新時期的土地糾紛有不可替代的作用。因此，面對不健全的土地糾紛法院調解機制，需對法院調解在解決土地糾紛上進行改革完善，無論是從土地糾紛當事人還是法院調解主體等多方面進行完善。完善多元化糾紛解決機制，為土地糾紛法院調解機制的調審分離模式奠定實踐基礎。通過對人員分離、角色分離、程序分離和地點分離以及現有民事訴訟制度的框架內完成調審分離的改革。(一)面對我國土地糾紛法院調解機制的程序規(guī)范性問題，最優(yōu)的解決方案是將調審兩個程序分離，如此減少法院程序的交錯問題，同時確立法院調解和訴訟遵循其不同的程序規(guī)范，實現各個程序價值。在法院調解土地糾紛過程中，如不能從機制上直接分離，即在當前的程序構架下，盡量針對其不同的程序交叉適用不同的法理，做到土地糾紛法院調解機制實行職權探知主義，保障調解組織解決糾紛對象的范圍不受爭議主體主張的限制，保障因事實調查獲得證據，保障程序的正當性，保障爭議主體的合意。另外，保障法院在調解土地糾紛不成后的審判程序中，采取當事人主義，強調程序的嚴謹性與對當事人充分的程序保障，最終使程序保障與土地糾紛妥善解決。(二)目前，運用"審調合一”的模式的法院調解解決土地糾紛實踐中，缺陷日益明顯。面對此問題，我們應建立法院的調解和審判分離模式，將調解程序前置到立案后開庭審理前，改革調解庭的組成方式，設立專門的調解法官，以避免調解法官和審判法官的"角色沖突”。但在設立過程中，仍要堅持法院調解庭引入普通民眾，擴大調解組織群眾基礎。在此，不得剝奪當事人選擇調解員的權利和違背回避制度。另外，建立多元糾紛解決機制。加強訴調對接，發(fā)展和完善訴調對接機制。面對復雜多變的土地糾紛，設立或重建關于土地糾紛專業(yè)的基層調解組織，或在法院內設立土地糾紛調解室，并實行協(xié)助調解，建立協(xié)助人隊伍，積極培育專業(yè)性調解組織。建立專業(yè)性的土地糾紛法院調解機制，由有法律素養(yǎng)的專業(yè)人士擔任調解員調解解紛。不僅能起到分流作用，緩解積案壓力，還可緩解訴訟調解"審調不分”，調解過程影響審理程序的弊端。(三)重構法院調解制度的原則。法院調解在解決農村土地糾紛過程中，法院應取消因調解結案率作為法院、法官的重要考評標準、法院的硬指標等衡量因素所帶來的不良"調解之風”，讓法院調解自愿原則落到實處，避免調解率成為法院或法官之間互逐的目標。為此，法院應理性對待"調解優(yōu)先”，著重處理好調解優(yōu)先與調解結案率、自愿原則以及民事權利保護等之間的關系。如法官對土地糾紛當事人選擇糾紛的處理方式予以保護并充分尊重其權利。在調解土地糾紛過程中，應及時查明雙方糾紛爭執(zhí)點，合理合法地開展調解工作，充分考慮當事人利益，準確合理地確定雙方利益的平衡點，使爭議主體的各項權利保持基本均衡，做到公開、公平、公正。確保簽訂調解協(xié)議時的真實性、合法性，內容上確保當事人真實合意。至于法院調解的合法原則應與審前調解程序的合法原則一致，即不同于審判程序中的合法。這里“合法”的考察指標為當事人是否“合意”。土地糾紛法院調解過程中爭議主體解決糾紛的合意是其私法行為，即采取寬松的標準，法不禁止即合法。保證土地糾紛爭議主體在自愿合意的基礎上，確保調解協(xié)議的內容不違反法律禁止性、限制性規(guī)定，不損害國家利益、社會公共利益和第三人的合法權益，不違反公序良俗原則，即為合法。(四)強化土地糾紛法院調解協(xié)議的效力，針對農村土地糾紛的解決，加強法院調解與訴訟銜接，強化其調解機制，有效運用農村“熟人社會”，減少調解資源的浪費，賦予調解協(xié)議相應的法律效力，既有利于及時、有效和良好地解決土地糾紛，穩(wěn)定農村社會秩序，促進農村經濟發(fā)展，同時也是對法院調解工作成效的認可。另外，法院在面對大量復雜土地糾紛進入執(zhí)行程序等問題，應樹立正確的調解觀，理性地對待調解結案率，合理準確定位基層法院調解在大調解格局中地位，合理運用大調解，將土地糾紛化解在基層，加強法院調解與執(zhí)行相銜接的工作機制。從理論和實踐上防范和縮小法院調解案件進入強制執(zhí)行的有效措施。

作者:張順順 單位:海南大學法學院訴訟法學