城鎮職工基本養老保險困境探討

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報告強調，要加強民生保障建設，全面建成覆蓋全民的社會保障體系。擴大養老保險覆蓋面，切實發揮其保障作用，對保護公民基本權利，維持社會穩定具有重要意義。王國輝，黃鏡伊，王利軍，王小丹（2011）指出靈活就業人員已成為現階段城鎮養老保險擴面的主要對象，但由于該群體大多屬于中低收入人群，導致他們也成為擴面工作的難點；薛惠元，仙蜜花（2015）通過構建養老金水平、養老金替代率及投入產出比的數學模型，測算發現靈活就業人員參加城鎮職工養老保險比參加城鎮居民養老保險更劃算；董西明，羅微（2010）從制度依據、基金收支平衡、參保意愿三個方面進行探究，得出靈活就業人員參保具有較高的可行性。2016年底，我國從事靈活就業的人員已有11747萬，約占城市就業總人口的1/4，但這些人中僅有22.2%的人參加了養老保險，參保中存在的不適應情況，嚴重影響著他們的參保效果和社會的穩定發展。

一、靈活就業人員納入城鎮職工養老保險的現實意義

靈活就業人員是指那些以不固定、分階段等非傳統就業形式從業的勞動者，他們在工作地點、報酬、保險福利等方面與傳統主流就業人員存在很大不同。根據來源不同，我國靈活就業人員可被分成三大群體：一類是由城鎮下崗職工、失業人員等構成，他們在失去正式勞動關系后選擇受雇于個體組織、小型私企或從事個體勞動等，這類人群的人數較多，具有收入低、文化水平有限、工作不穩定的特點。第二類是自身擁有較高知識技能，選擇從事自由職業的人群，如部分作家、律師、自媒體等。他們知識和收入水平較高，自身養老意識和能力也較強，但與第一類相比，所占比重較少。另一類是進城務工的農民工群體，他們擁有農村戶籍，在養老方面具有特殊性，本文選取第一類人群作為研究對象，分析該群體納入城鎮職工基本養老保險所面臨的現實困境，其特點更具普遍性和代表性。（一）擴大養老保險覆蓋面，切實發揮保障作用。老齡人口比重地不斷上升，使養老保障問題引起社會的廣泛關注。除少部分有較強經濟實力的人外，養老金待遇已成為大多數老年人生活的主要經濟來源。社會基本養老保險作為化解年老風險的主要途徑，它關乎民生，關乎國家和社會的發展。以來，黨和國家不斷強調社會保障建設的重要性，進一步推進養老保險擴面工作，保障人民的基本權益，實現發展成果由人民共享。從表1可以看出，到2010年靈活就業人員占城鎮就業人口的比重已達到45.7%，之后年份雖有回落但都保持在25%以上。這說明在我城市就業人群中，有1/4以上的人屬于靈活就業者，靈活就業人員已成為其重要組成部分，是現階段養老保險擴面的主要對象。（二）滿足靈活就業人員日益增長的養老需要。隨著家庭結構的變化和養老觀念的轉變，養老保險越來越被人們所接受和重視，靈活就業人員的參保意愿也逐漸增強，且與年齡呈現正相關。有學者曾對120位靈活就業人員的參保意愿做過調查，其中27%的人有強烈的參保意愿，58%的人有參保想法，兩部分合計占總人數的85%，這說明在未來養老壓力下，大部分靈活就業人員是認同和接受養老保險的，并有較強的參保意愿。根據CGSS2013中靈活就業人員的數據可以推算出，年齡在36-45歲、46-55歲的人員參保率分別為54%和69%，而0-25歲和26-35歲年齡段的參保率卻僅有28%和37%，這說明參保人員主要集中在高齡人群中，且隨年齡的增大而增多。不同于單位在崗職工，該類人群參保沒有強制性保障，依靠的是其主觀需要。大齡人員參保率較高，主要是因為年齡的增長使他們更強烈地感受到未來的養老壓力，這也說明他們的參保需求其實一直存在，并影響著其生活和發展。

二、城鎮靈活就業人員參保過程中的現實困境

為了將更多人納入到保障范圍內，讓更多人能夠“老有所養”，國家規定靈活就業人員可以以個人名義參加城鎮職工基本養老保險，并按照當地上年度在崗職工平均工資20%的標準繳納保費。在具體實施過程中，各地根據實際情況，增加了參保彈性，在原繳費基數的基礎上劃定了60%-300%的可選區間，并進一步完善異地轉移和斷保續繳等工作。國家為促進靈活就業人員參保在政策上做了調整，起到了一定的促進作用，但仍存在許多不適應的情況。（一）靈活就業人員的參保比例較低。隨著擴大養老保險覆蓋面工作的推行，靈活就業人員成為城鎮職工基本養老保險擴面的主要對象，但現階段他們的參保情況卻并不樂觀。表2數據顯示，到2016年該群體占城鎮總就業人口的比重達到28.36%，而參保率卻僅有22.02%，近80%的人員游離于養老保險的覆蓋范圍之外。由此可見，在城鎮職工基本養老保險的應參保人群中，有1/4是由靈活就業人員組成，但他們中卻僅有1/5的人真正地實現了參保，導致養老保險的擴面受阻。國家從05年正式提出將該群體納入城鎮職工基本養老保險到現在，經過十多年的發展，該類人群的參保人數雖在逐年增加，但他們的參保率仍不能與其在就業人員中較高的人數比例相匹配，參保增速相對較慢。（二）現行繳費與待遇計發標準加重城鎮靈活就業人員負擔。我國目前還沒有針對靈活就業人員這一群體較為全面的統計數據，本文根據城鎮就業人員和單位就業人員的數據，按以下公式推算該類人群的平均收入水平：P3=(P1-P2)/N其中P3為城鎮靈活就業人員年平均工資額，P1為城鎮就業人員年工資總額（城鎮就業人員年工資總額=當年城鎮居民人均工資性收入×當年城鎮人口數），P2為城鎮單位就業人員年工資總額，N為當年城鎮靈活就業人員人數。按照2017年《中國統計年鑒》中所列數據，2016年P1=163869.3（億元），P2=120074.8（億元），N=1.1747（億人），由此得出2016年城鎮靈活就業人員年平均工資額P3=37281（元）按現有規定，當靈活就業人員選擇上年度在崗職工月平均工資的100%作為繳費基數時，2016年其個人繳費為12648.2元，占當年該類人群平均工資水平的34%，意味著他們要將1/3以上的收入用來支付養老保險，這顯然是難以承受的。選擇60%的標準作為繳費基數時，應繳納的費用降為7588.92元，但仍占其平均工資水平的20%。雖然隨著繳費基數的下降，繳費數額也在隨之減少，但相對于靈活就業群體的收入而言，參保的繳費負擔依舊很重。另外，繳費數額關系到個人賬戶的積累，并影響最終的待遇水平。所以選擇低繳費基數雖然在一定程度上減輕了繳費時的負擔，但也意味著到待遇領取時可能面臨更大的養老壓力。（三）參保者年齡偏大導致參保效果不佳。分析各地區關于靈活就業人員的調查發現，其主要構成人員和參保人員在年齡結構上存在明顯不同。以貴陽為例，有學者對靈活就業人員進行調查后發現，其主體人群主要是35 歲以下的年輕人，但參保人群卻主要是36-45歲的中年人，占比達42%，在關于北京靈活就業人員的調查中，有51.43%的人群年齡在30歲以下，但他們的參保率卻只有37%。這說明該群體的整體年齡正趨于年輕化，但他們的參保率卻沒能跟上，大批年輕的靈活就業人員沒有被納入保障范圍內。參保者年齡偏大又會導致出現參保年限短，斷保率高的問題，進而影響靈活就業人員的參保效果。單位就業的勞動者從參加工作到退休，有較長一段穩定的參保繳費時間，而靈活就業人員因受各種條件的限制，參保較晚，參保的年限也相應縮短。還有許多人抱著只繳15年的想法，在中斷養老保險后不愿及時續保，出現大量斷保情況。這既不利于維持養老保險穩定，保持養老基金收支平衡，又不利于靈活就業群體得到更好的保障。

三、靈活就業人員納入職工養老保險不適之探源

（一）高繳費基數和高繳費比例同時存在。我國目前缺少針對靈活就業人員這一群體權威的調查數據，其參保繳費基數是以當地上一年度在崗職工平均工資為基礎計算的，但該數據統計的人群是非私營企業的在崗職工，與城鎮靈活就業人員相比，他們收入普遍更高、更穩定。就全國統計數據來看，2016年全國在崗職工平均工資為5749元/月，城鎮靈活就業人員平均工資為3107元/月，而當年靈活就業人員可選擇的最低繳費基數達到了3162元/月。這意味著他們可選擇的最低繳費基數與其平均工資水平相同，在高繳費比例的情況下，設定最低繳費檔次僅能勉強將該群體中高于平均收入線的人員納入進來。而收入在平均線以下的人，即使有很強的參保意愿，也難以承受繳費所帶來的經濟壓力。根據現行的繳費規定，可以列出以下公式用以計算參保過程中個人的累計繳費額：其中Y為參保人員累計個人繳費額；n為繳費年度；P為繳費第1年時上一年度在崗職工月平均工資；a為工資增長率；A為繳費檔次60%-300%；B為個人繳費比例；為繳費第n年時所對應的繳費基數。按照該公式，將2017年作為第一個繳費年度，以7%的工資增長率累計繳費30年，其中a=7%，n=30分別計算單位職工（工資水平按當年全國在崗職工平均工資計算）和城鎮靈活就業人員的個人累計繳費額可以得到：  Y1=521332.9（元）Y2=1303332.0（元）Y3=781999.3（元）Y1，Y2，Y3分別代表城鎮單位職工、選擇100%檔次的靈活就業人員和選擇60%檔次的靈活就業人員的累計個人繳費額。可以看出，如果城鎮靈活就業人員和在崗職工按相同基數繳費，則靈活就業人員的累計繳費額將會是單位職工的2.5倍，但單位職工能全部計入個人賬戶而靈活就業人員卻只計入8%；如果靈活就業人員選擇60%的低檔次，繳費數額雖比之前有所下降，但仍比單位職工多繳一部分，同時其個人賬戶儲存額也會明顯少于單位職工。兩類人群累計繳費額的對比可以說明，二者在參保繳費上存在明顯差距，相對于靈活就業人員的經濟水平來說，他們的繳費比例過高，參保負擔過重。（二）缺乏有效的補貼和激勵機制。靈活就業人員的參保不受單位影響，是沒有強制力約束的自主行為。他們參保行為的產生和持續不僅需要內在養老需求的驅動，還需依靠外在補貼和激勵機制的吸引。參保補貼是指以個人名義足額繳納養老保險后，各地政府為鼓勵和幫助一部分人群參保而在一定時間內對符合條件的人進行的經濟性補償或優惠。從目前各地出臺的補貼政策上看，較大的補貼力度為緩解靈活就業人員一定時期的繳費壓力發揮了作用，但也存補貼門檻過高，標準不合理的問題。比如一些地區規定，對城鎮登記失業人員中被認定為困難對象的人發放養老保險補貼，但實際上這部分困難人員自身參保能力很差，很多是未參保人員，但領取補貼的前提又是足額繳納保險，所以最終能享受到補貼的人很少。而那些實際負擔很大的已參保人群，卻被排除在補貼范圍之外。國家為鼓勵大齡人員參保，減輕他們的繳費負擔，推行了全國性的“4050社保補貼”政策，即男性年滿50周歲，女性年滿40周歲的沒有單位給交社會保險的靈活就業者，可以申請并參加國家給予的社會保險補貼。但卻忽視了其中占比最多的年輕群體。他們的養老意識普遍不強，又缺乏優惠政策的吸引，使其參保率很難提高。現行基礎養老金是在繳滿最低年限的基礎上，按每多繳1年多發1％的標準計算的，其中“每滿1年發給1%”一定程度上將繳費年限與待遇相聯系，但實際上卻沒有對靈活就業人員延長繳費年限起到有效的激勵作用，相反一定程度上還增加了他們的逆向選擇性。如果按交滿15年。后每月領取100元基礎養老金計算，1%的比例僅能使靈活就業人員每年多領1元，這對總收益幾乎沒什么影響，所以導致他們的繳費年限普遍較短，參保效果不佳。（三）宣傳服務工作針對性不強在過去較長一段時間里，城鎮職工基本養老保險的主要參保人群都是單位職工，在國家強制規定下，單位為其辦理參保并分擔部分繳費負擔，導致養老保險針對個人的宣傳服務工作不強。目前養老保險在單位職工中已取得較好的參保效果，本階段吸納的主要對象轉為靈活就業人員，但宣傳服務工作卻未能及時跟上，從而影響了該群體參保率的提高。因為相對于單位就業者，靈活就業人員的參保更多依賴于自身的主觀判斷，而針對性的宣傳和服務正是他們增強參保意識，提高其對制度知曉程度的重要途徑。尤其是那些從一開始便從事靈活就業的年輕人，他們沒有經歷過單位的引導，更需要以此來提高他們對養老保險的認識。但現階段，靈活就業人員能夠了解相關情況的渠道和機會較少，政府有關部門并未針對靈活就業人員的特點，做出調整來加大宣傳。在這種情況下，轉變了主要的吸納對象，但相應的宣傳服務工作卻沒有跟上，就會導致不適應情況地出現，阻礙養老保險覆蓋范圍的擴大。（四）靈活就業人員自身脆弱性增加了參保難度。靈活就業人員工作的穩定性差，收入的抗風險能力低，參加養老保險是其抵御年老風險的有效途徑，但繳費過程中的經濟壓力又成為其參保過程中的主要障礙。2016年全國城鎮單位在崗職工年平均工資水平為68993元，而當年城鎮靈活就業人員的平均工資水平為37281元，僅占在崗職工工資的一半多。較低的收入水平使養老保險繳費在靈活就業人員的支出中占比較大，能左右他們的生活消費，甚至成為一種負擔。低收入高負擔使他們參保的意愿變的脆弱，極易動搖。當負擔過重，或受其他經濟壓力影響時，靈活就業人員很可能選擇不參保或斷保。年輕人普遍存在“自己還不到考慮養老的年紀，現在參不參保不重要”的想法，缺乏主動關注養老保險相關信息的意識，常游離于養老保險之外。另外，該類人群的文化水平也一定程度上制約了其對養老保險的認識程度。在蚌埠市關于靈活就業人員的調查中，有13.2%的人為小學及以下學歷，有60.5%的人為初中學歷，二者合計占比達73.7%，較低的知識文化水平，制約了他們對制度的理解程度。另外，工作時間和地點經常變動，也影響到他們工作和生活的穩定性，這些特點都不同程度上增加了靈活就業人員自身的脆弱性，增強其參保的不適應性。

四、靈活就業人員納入城鎮職工基本養老保險的可行路徑

（一）適當調整繳費比例和賬戶分配比例。根據現有規定，單位職工和靈活就業人員在個人繳費比例和賬戶分配上存在不同：單位員工需繳納8%，并全部計入個人賬戶，靈活就業人員需繳納20%，其中8%計入個人賬戶。兩個群體在繳費比例和賬戶分配上存在明顯差距，靈活就業人員收益受損。為了進一步擴大養老保險覆蓋面，將更多靈活就業人員納入到保障范圍內，建議趁國家提出降低費率這一頂層設計良機，適當降低該群體的繳費比例，同時合理調整其繳費在統籌賬戶和個人賬戶的分配比例。減少繳費，增加儲蓄，從兩方面入手，縮小與單位職工的差距，緩解其參保壓力，吸引更多的靈活就業人員參保。比如可以將該類人群的繳費比例由20%下調到18%左右，在交滿15年后再適當提高計入個人賬戶的比例。（二）在建立相應數據體系基礎上調整繳費基數。繳費基數的合理性是養老保險制度能否順利推行的關鍵，它對參保者的繳費負擔、待遇水平等起著決定性的影響。繳費基數的設定應從具體參保對象出發，既要保障其參保效果，同時也考慮參保者的經濟承受能力。但我國目前還沒有針對靈活就業人員這一群體較為全面的統計數據，導致關于該群體相關問題的分析研究，只能靠推算估計或參照其他群體，從而影響結果的準確性和針對性。現行繳費基數的統計口徑過窄，數據外就業人員的工資水平普遍偏低，導致繳費基數虛高，從而對該群體存在制度性擠出的問題。鑒于靈活就業人員這一群體的不穩定性，實行全面調查的難度較大，有關部門可分階段進行調查。如以5年為一個周期，分地區分行業對靈活就業人員的人數、收入、社保等情況進行調查統計。在建立相關數據體系的基礎上，根據該群體實際工資水平，制定合理的繳費基數和檔次，以適應靈活就業群體的需要。（三）完善補貼和激勵政策。著名經濟學家福克斯認為，“強制”和“補貼”至少要具備一點，否則難以實現普遍保險。靈活就業人員參保缺少正規單位保障，要提高他們的參保率，需針對該群體制定有效的補貼和激勵政策。可以給予交滿15年后仍繼續參保的人員一定的補貼或優惠，鼓勵他們延長繳費年限。可以加強待遇水平和繳費年限的聯系，實行分階段的計發比率，規定交滿15年后，每多繳5年，基礎養老金可提高1個百分點。還可以效仿已有的“4050”補貼政策，為年輕的靈活就業者提供一定的繳費補貼。如對25歲以下以個人名義參保的年輕人，給予3年的繳費補貼，激勵和引導年輕人群參保。（四）提高宣傳服務工作的針對性。認知心理學的AIDA模型，揭示了消費者在接觸外界營銷信息后經歷的“注意、興趣、欲望和行動”四個過程，有效的解釋了廣告宣傳在消費行為中的作用。靈活就業人員對政策的知曉度，同樣會影響其參保行為，有效的宣傳能提高他們對養老政策的了解和熟悉程度，從而促進政策更好地落實。有關部門可通過多媒體渠道，為勞動者提供政策解讀、知識普及等，來提升人們的養老意識和參保積極性。并要意識到現階段需要吸納的主要人群是以個人名義參加養老保險的靈活就業人員，宣傳的內容要更具針對性。內容上除了繳費和待遇領取政策外，還要注重對補貼和激勵政策的解讀和養老意識的提升。在宣傳形式上也不能僅停留在常規的文件公告，可以通過小視頻、漫畫等方式吸引人們的關注。（五）提升靈活就業人員自身參保能力。靈活就業人員經濟負擔能力差這一自身特點，成為其參保過程中的主要障礙。要提升其參保能力，關鍵是要提高他們的經濟能力，從根本上看，就是要增加該群體的收入水平。因此，有關部門可以定期為靈活就業人員提供職業培訓，通過教授技能，提高其自身創造收入的能力。也可以通過提供就業指導或職業介紹，為他們提供更多、更好的就業機會。另外，針對參保困難的靈活就業者，還可以在教育、住房等其他方面給予適當補助，從而間接增加收入，減輕其參保壓力。

作者:孫小琳 單位:河海大學公共管理學院