城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)制研究

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城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了由個人不繳費、企業(yè)全額繳費的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度到企業(yè)、個人、國家三方負(fù)擔(dān)的新型城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)變，國家財政責(zé)任也經(jīng)歷了政府全額資助到財政兜底的轉(zhuǎn)變。但是在轉(zhuǎn)軌過程中，巨額轉(zhuǎn)制成本難以消減，加重了政府，尤其是中央政府的財政負(fù)擔(dān)。因此，明確轉(zhuǎn)制成本消減中的政府責(zé)任是非常必要且迫切的。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度政府財政責(zé)任模式的轉(zhuǎn)變

從我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展來看，可以劃分為傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度時期與新型城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度時期。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度建立的標(biāo)志是政務(wù)院于1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》的實施。1978年頒布的《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，確定企業(yè)退休、退職費由企業(yè)行政支付。傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度時期企業(yè)職工養(yǎng)老保險的特點是采用國家企業(yè)模式，養(yǎng)老金由國家和企業(yè)承擔(dān)，個人不需要繳納養(yǎng)老保險費，具有顯著的國家包辦、企業(yè)負(fù)責(zé)、覆蓋范圍小等特征。因此，傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度政府財政責(zé)任采取政府全額資助模式。1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》改變了傳統(tǒng)養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)，職工個人也要繳納一定的費用。1995年國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》明確在全國范圍內(nèi)實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式。2005年的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，將個人賬戶規(guī)模由個人工資的11%降低到8%，統(tǒng)籌賬戶規(guī)模則逐步提高到20%。隨著制度模式的轉(zhuǎn)變，政府為養(yǎng)老保險承擔(dān)了大量的財政補貼。在職工養(yǎng)老保險制度運行中，政府承擔(dān)財政責(zé)任的模式既不是在繳費環(huán)節(jié)為參保者繳費，也不是在給付環(huán)節(jié)為退休者支付養(yǎng)老金，政府財政責(zé)任是一種不明確的隱性的財政支持模式，即財政兜底模式。而究其原因，政府對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的補貼來源于轉(zhuǎn)制成本。

二、政府承擔(dān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的可行性分析

（一）轉(zhuǎn)制成本的形成。轉(zhuǎn)制成本是指由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的籌資模式由傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)軌到統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制的過程中產(chǎn)生的，針對新制度實施前就參加工作或退休職工的養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的顯性化。統(tǒng)賬結(jié)合制度的確立，使得企業(yè)和職工個人繳納的部分養(yǎng)老保險費進(jìn)入個人賬戶，而在傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下已經(jīng)退休的“老人”和改制前已經(jīng)參加工作的“中人”沒有設(shè)立個人賬戶，新制度中只規(guī)定了對于“老人”的養(yǎng)老金和“中人”的過渡性養(yǎng)老金進(jìn)行社會統(tǒng)籌，但對于這部分資金的償還問題并沒有明確的規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)制前參加工作的職工，在原有現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下積累的退休養(yǎng)老金權(quán)益無法在新的部分積累制養(yǎng)老保險制度中找到相對應(yīng)的資金來源，由此便產(chǎn)生了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)制成本。（二）國家財政承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本消減責(zé)任的能力分析。我國養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本主要是指從舊制度遺留下來的“老人”和“中人”養(yǎng)老金的隱性債務(wù)的顯性化，其規(guī)模比較明確，政府對其進(jìn)行調(diào)整的空間比較小，主要應(yīng)該運用財政補償?shù)姆绞絹斫鉀Q。政府財政償還轉(zhuǎn)制成本的能力可以在兩個層面進(jìn)行分析。第一層面，財政實力。財政實力的增強能夠為償還轉(zhuǎn)制成本提供堅實的財政基礎(chǔ)。另外，盡管轉(zhuǎn)制成本的規(guī)模比較大，但可以將其分散到幾十年的時間里予以償還，因此并不會給政府財政帶來短期內(nèi)過大的支付壓力。1999-2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼占財政收支的比例呈現(xiàn)同一趨勢。2015年及以前穩(wěn)定在3%以下，2016年上升至3.47%，可見轉(zhuǎn)制成本的年償還額占財政支出的比例很小。關(guān)鍵在于設(shè)計并落實一個合理的、制度化的償還方案。第二層面，財政支出結(jié)構(gòu)。雖然財政收入逐漸增長，但是近年來我國財政收支本身尚有不少矛盾與問題需要解決。在這樣的情況下，只有加強財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，才能在補助養(yǎng)老保險基金以償還轉(zhuǎn)制成本的同時不會增加財政的運行風(fēng)險。申曙光和彭浩然（2009）認(rèn)為，即便是在最近的幾年時間里，政府也可以通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)每年拿出7%左右的資金為養(yǎng)老保險基金提供支持。①

三、政府消減職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的對策建議

（一）明確政府責(zé)任，逐步提高政府財政對養(yǎng)老保險的補助支出首先，明確政府對轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任。政府責(zé)任的模糊化造成個人賬戶被擠占，財政補貼隨著人口老齡化加速變得更加盲目和被動。因此，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度目前的改革方向首先應(yīng)該是明確政府承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任，以及提出消化轉(zhuǎn)制成本的建議和設(shè)想。我國可以借鑒智利的成功經(jīng)驗，在科學(xué)合理地計算轉(zhuǎn)制成本規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過發(fā)放認(rèn)購債券的形式，將政府的隱性債務(wù)顯性化。真正地實現(xiàn)個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶分賬管理，確保個人賬戶不再被挪用。對于被擠占的個人賬戶基金，政府應(yīng)該承擔(dān)對其的償還責(zé)任。其次，逐漸提高養(yǎng)老保險補助支出占財政支出的比重。大部分學(xué)者估算的我國養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本規(guī)模為3萬億元左右，如果按照20年或30年等分，償還養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本每年需籌資大約1000~1500億元就能滿足。因此，在未來一段時間只要能保證從6%不斷增長至10%左右的財政支出作為養(yǎng)老保險補助支出，加之其他途徑的籌資，如變現(xiàn)或劃撥國有資產(chǎn)、發(fā)售社會福利彩票等，用來清償養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本難度不大。（二）擴(kuò)大覆蓋面，提高參保率。非公有制企業(yè)參保率不高，導(dǎo)致我國整體城鎮(zhèn)職工參保率低。1999-2016年間雖然城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保率由42.4%上升至67.2%，但總體來說仍然處于一個較低的水平。因此，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度具有通過擴(kuò)大覆蓋面、提高參保率來增加養(yǎng)老保險基金收入的空間。政府可以通過各種優(yōu)惠政策以及制定相關(guān)法律法規(guī)，吸引更多的非公有制企業(yè)、個體工商戶以及靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，這既解決了這些人員養(yǎng)老的后顧之憂，同時還可以籌集到相當(dāng)一部分養(yǎng)老保險基金，提高國家償付轉(zhuǎn)制成本的能力，平衡養(yǎng)老金的財政收支。（三）提高退休年齡，減輕養(yǎng)老金支付壓力。退休年齡的調(diào)整直接影響?zhàn)B老保險退休職工與在職職工的比例，從養(yǎng)老保險費的收入和支出兩方面影響制度財務(wù)運行狀況。從養(yǎng)老保險收入方面來看，若提高退休年齡，則意味著在職職工繳費年限增長，養(yǎng)老基金收入增加。從養(yǎng)老金支付方面來看，提高退休年齡，則老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限將縮短，養(yǎng)老金的支付壓力減輕，有利于減少隱性債務(wù)的規(guī)模。無論是從我國人口的預(yù)期壽命來看，還是從減輕養(yǎng)老基金支付壓力，解決轉(zhuǎn)制成本的角度來講，我國目前的退休政策都應(yīng)該做出相應(yīng)的調(diào)整，并且我國已經(jīng)具備逐步提高法定退休年齡的客觀條件。因此必須根據(jù)我國就業(yè)實際情況，人口老齡化速度等因素，客觀合理地制定提高法定退休年齡政策，有規(guī)劃有步驟地提高法定退休年齡，緩解養(yǎng)老保險支付壓力。

參考文獻(xiàn)：

[1]賈康,張曉,王敏,段學(xué)仲.關(guān)于中國養(yǎng)老金隱性債務(wù)的研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì),2007(9).

[2]黃晗.城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度政府財政責(zé)任模式轉(zhuǎn)變及成因[J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2016(5):74-80.

作者:張玉茹 鄒紅梅 單位:四川大學(xué)公共管理學(xué)院