失業(yè)保險(xiǎn)功能轉(zhuǎn)型與制度分析

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失業(yè)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，不僅對(duì)失業(yè)群體具有生活保障作用，且對(duì)于緩和勞動(dòng)力市場(chǎng)供需間的緊張關(guān)系、促進(jìn)再就業(yè)、平滑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、穩(wěn)定社會(huì)秩序等都發(fā)揮著不可忽視的作用。在勞動(dòng)力市場(chǎng)跌宕起伏變化中，由于人力職業(yè)技能提升無法與職業(yè)迭代進(jìn)化協(xié)同一致，故而人力斷層缺口造成短期就業(yè)陣痛在所難免。在疫情特殊背景下，失業(yè)困境的形成不僅限于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、技術(shù)升級(jí)等因素，還呈現(xiàn)總量性、社會(huì)性等并發(fā)特征。由于失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)初衷重在解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，以保障失業(yè)者基本生活為邏輯起點(diǎn)，不論是失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，基金的使用，還是受益水平，主要以保生活為重心，在預(yù)防失業(yè)及促進(jìn)再就業(yè)方面的功能性相對(duì)偏弱，進(jìn)而制約多元功能的拓展及系統(tǒng)整體效用的發(fā)揮。肺炎疫情影響下，政府為強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)出臺(tái)多項(xiàng)政策，凸顯了穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)、防失業(yè)是當(dāng)前熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，消減社會(huì)緊張因素的重中之重。

失業(yè)保險(xiǎn)制度功能性重心偏頗

失業(yè)保險(xiǎn)制度歷史沿革。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度建構(gòu)起步較晚，改革開放后，1986年《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》的頒布正式拉開我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)帷幕。1993年《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》進(jìn)一步擴(kuò)大待業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施范圍，并在待遇計(jì)發(fā)辦法、待遇水平等方面進(jìn)行調(diào)整和提高。1993年黨的十四屆三中全會(huì)首次提出失業(yè)保險(xiǎn)制度，1999年隨著《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的頒布，失業(yè)保險(xiǎn)制度基本確立并在法治化軌道上開啟新階段：覆蓋范圍擴(kuò)大到全部企事業(yè)單位，確定由個(gè)人和單位共同繳費(fèi)，失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)與最低工資水平和低保線掛鉤，并完善對(duì)基金的監(jiān)督管理機(jī)制。2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式實(shí)施，失業(yè)保險(xiǎn)體系逐步走向成熟和完善。從失業(yè)保險(xiǎn)制度沿革可看出，其從設(shè)計(jì)之初便以保障失業(yè)人員基本生活為中心，分散失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不利影響。在制度健全過程中，逐步衍生出促進(jìn)就業(yè)以維持收入的復(fù)合功能，在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中將事后治理的關(guān)口前移，建立起失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系、失業(yè)預(yù)警和失業(yè)調(diào)控機(jī)制，將失業(yè)預(yù)防功能納入失業(yè)保險(xiǎn)制度的有機(jī)組成部分，防、控、保多舉措并施。但是，制度發(fā)展中的瓶頸顯現(xiàn)出失業(yè)保險(xiǎn)功能綜合功效發(fā)揮后勁不足和亟待調(diào)整的必要。失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行現(xiàn)狀與不足。一是失業(yè)保險(xiǎn)參保率偏低，保障范圍覆蓋不全面。近5年來，隨著失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)逐年增加，失業(yè)保險(xiǎn)參保率雖有提升但總體偏低。失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)與領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)呈反向變動(dòng)，間接體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金使用仍不充分態(tài)勢(shì)。失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，失業(yè)者領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金意愿較低，參保者以就業(yè)穩(wěn)定、失業(yè)率低的群體居多也是造成此逆向現(xiàn)象的重要因素。目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍主要限于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的企事業(yè)單位，部分失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的勞動(dòng)者群體仍游離于制度保護(hù)之外，如農(nóng)民工群體。農(nóng)民工群體就業(yè)穩(wěn)定性相對(duì)較低，多從事危險(xiǎn)系數(shù)較高的體力勞動(dòng)，流轉(zhuǎn)性強(qiáng)，還存在大量未簽訂勞動(dòng)合同情形，其不能滿足領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的前提條件之一，即所在單位和本人已按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)并履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年。對(duì)于靈活就業(yè)人員而言，以標(biāo)準(zhǔn)用工模式為基礎(chǔ)的失業(yè)保險(xiǎn)難以滿足靈活就業(yè)群體現(xiàn)實(shí)需要。一則因參保門檻過高，不符合靈活就業(yè)人員的勞動(dòng)特點(diǎn)，二則因失業(yè)保險(xiǎn)給付水平低，故參保積極性不高。疫情期間對(duì)失業(yè)人員的救助主要以失業(yè)保險(xiǎn)為核心手段，即以繳納失業(yè)保險(xiǎn)且當(dāng)前處于失業(yè)狀態(tài)的群體為救濟(jì)對(duì)象，救助范圍有限，妨礙失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮。同時(shí)，過低參保率意味著就業(yè)保障不同等，不僅有損社會(huì)保險(xiǎn)公平性，也不利于就業(yè)形式多樣性，從而制約整個(gè)社會(huì)就業(yè)結(jié)構(gòu)改善和就業(yè)質(zhì)量提高。二是失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付期限過長(zhǎng)，待遇水平偏低。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取最長(zhǎng)期限可達(dá)24個(gè)月，而目前在其他實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付期限大多在3-12個(gè)月之間，與之相比，我國(guó)給付期限明顯過長(zhǎng)，易使失業(yè)者缺乏求職動(dòng)力。懈怠心理和長(zhǎng)期處于失業(yè)狀態(tài)不利于失業(yè)者重返工作崗位。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)主要秉持生活保障、低于舒適原則，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)水平，由各地確定。大部分省市失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)低保和最低工資標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤，僅少數(shù)省市將失業(yè)者實(shí)際收入水平作為考慮因素。失業(yè)保險(xiǎn)繳納比例與實(shí)際工資水平掛鉤，其待遇發(fā)放若以當(dāng)?shù)刈畹凸べY、最低生活保障為基準(zhǔn)，待遇水平偏低，不能充分應(yīng)對(duì)收入中斷導(dǎo)致的貧困，則會(huì)降低收入、就業(yè)不穩(wěn)定群體參保意愿；對(duì)低收入家庭而言，失業(yè)保險(xiǎn)金偏低易造成對(duì)低保金依賴，進(jìn)而會(huì)弱化失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能。三是失業(yè)預(yù)防與促就業(yè)制度設(shè)計(jì)不足。不論是《社會(huì)保險(xiǎn)法》還是《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，均未明確規(guī)定失業(yè)預(yù)防相關(guān)制度，具體法律規(guī)定的缺失使失業(yè)預(yù)警、失業(yè)調(diào)控舉措的落實(shí)缺乏制度基礎(chǔ)，難以形成失業(yè)治理合力。促進(jìn)就業(yè)功能亦是如此，且促進(jìn)就業(yè)的支出存在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低、執(zhí)行力不足等弊端。盡管我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮總體在強(qiáng)化，但覆蓋面與受益面狹窄、失業(yè)保險(xiǎn)基金使用不足等因素嚴(yán)重制約其效能發(fā)揮，而人均繳存結(jié)余、失業(yè)金發(fā)放水平等因素顯著影響失業(yè)保險(xiǎn)保障水平。失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余持續(xù)增長(zhǎng)，失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人數(shù)占參保人數(shù)百分比反呈下降趨勢(shì)，表明整體就業(yè)保障系統(tǒng)存在制度功能發(fā)揮不充分現(xiàn)象。

健全制度促進(jìn)功能轉(zhuǎn)型

擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)水平。疫情所致的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，使智能化時(shí)代替代效應(yīng)下勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)形勢(shì)更為嚴(yán)峻，為更好發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)民生的有力支撐作用，人社部發(fā)文明確要擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)申領(lǐng)期限、流程放寬規(guī)定，并階段性擴(kuò)大失業(yè)農(nóng)民工保障范圍。通過國(guó)家政策及相關(guān)應(yīng)急措施的實(shí)施，可明晰安全閥的兜底保障應(yīng)以失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋對(duì)象的擴(kuò)張為前提。失業(yè)結(jié)構(gòu)隨就業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整相應(yīng)轉(zhuǎn)變，總體呈現(xiàn)低齡化、多元化、長(zhǎng)期化復(fù)雜格局。疫情期間，對(duì)農(nóng)民工群體申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)門檻有所降低，但該政策尚屬階段性措施，且不足以彌補(bǔ)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍缺口。如針對(duì)靈活就業(yè)人員，現(xiàn)采取自愿參保、按月繳納保險(xiǎn)費(fèi)形式參與社會(huì)保險(xiǎn)，不具有執(zhí)行主動(dòng)性。或可對(duì)其采取建立失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶方式，類似于儲(chǔ)蓄形式，由個(gè)人獨(dú)自繳納費(fèi)用，同時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)基金提供補(bǔ)助資金，兩筆財(cái)源共同配比積累形成資金儲(chǔ)備，在滿足特定條件時(shí)，允許個(gè)人提取資金，提高靈活就業(yè)者抗失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)能力。疫情期間因社會(huì)資源較為緊張，物價(jià)相應(yīng)上漲，失業(yè)救助待遇階段性提高了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)各省市失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)偏低，一般在最低工資水平的60%-80%之間，所以即便是非疫情背景該待遇標(biāo)準(zhǔn)也有待提高。有學(xué)者認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)待遇的計(jì)算應(yīng)按社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇瓌t計(jì)算，與本人繳費(fèi)、繳費(fèi)年限及實(shí)際工資水平掛鉤。日本《雇用保險(xiǎn)法》規(guī)定，為短期失業(yè)者提供從失業(yè)到再就業(yè)期間的失業(yè)救濟(jì)金，以及常用就職準(zhǔn)備金、求職活動(dòng)費(fèi)、調(diào)動(dòng)費(fèi)、再就職費(fèi)等促進(jìn)就職費(fèi)，在失業(yè)補(bǔ)貼構(gòu)成中具體有求職者補(bǔ)貼、教育訓(xùn)練補(bǔ)貼、就業(yè)促進(jìn)補(bǔ)貼、雇用繼續(xù)補(bǔ)貼等。因此，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)功能，應(yīng)當(dāng)縮短失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付期限，同時(shí)提高給付水平，通過多元化給付方式為失業(yè)人員擇取適合崗位提供支持，并給予其一定緊迫感，防止惰性心理作祟。建構(gòu)差異性制度設(shè)計(jì)，實(shí)行差別給付。在前述縮短失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付期限、提高給付標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)構(gòu)想中，為實(shí)現(xiàn)在職人員與失業(yè)人員收入公平以防逆向選擇，激勵(lì)失業(yè)者積極求職，可依據(jù)失業(yè)期長(zhǎng)短拉開保險(xiǎn)待遇間差距，實(shí)行差別給付期限。即建立與再就業(yè)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，通過待遇標(biāo)準(zhǔn)與再就業(yè)速度成反向變動(dòng)的制度建構(gòu)，對(duì)積極就業(yè)、自愿終止領(lǐng)取失業(yè)金的再就業(yè)者提供額外物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。此外，關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)控力不足，主要與失業(yè)保險(xiǎn)不同功能的政策適應(yīng)性相對(duì)較弱及缺乏針對(duì)性相關(guān)聯(lián)。結(jié)合不同行業(yè)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、不同失業(yè)群體保障需求、不同統(tǒng)籌地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)基金運(yùn)用等因素進(jìn)行差異性制度設(shè)計(jì)，更可體現(xiàn)具體矛盾特殊性。對(duì)此則需要提高失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，方可落實(shí)宏觀層面的差異性統(tǒng)籌。提高統(tǒng)籌層次利于勞動(dòng)力配置平衡和解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，也是建立失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要，可增強(qiáng)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)控力。制度功能重定位，創(chuàng)新失業(yè)保險(xiǎn)基金使用方式。從消極救助到積極促進(jìn)必須將失業(yè)治理關(guān)口前移。以技術(shù)性失業(yè)與結(jié)構(gòu)性失業(yè)為例，高新科技應(yīng)用與推廣帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，消費(fèi)需求轉(zhuǎn)變、產(chǎn)能變化引發(fā)相關(guān)領(lǐng)域就業(yè)危機(jī)及勞動(dòng)力市場(chǎng)供需失衡。為避免規(guī)模性失業(yè)，需要在注重知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展同時(shí)，關(guān)注勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建多元化多層次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系以平緩轉(zhuǎn)型中人力資源供需沖擊。通過失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及時(shí)制定失業(yè)調(diào)控預(yù)案，應(yīng)對(duì)規(guī)模失業(yè)隱患；充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金效用，擴(kuò)大支出范圍，增加預(yù)防失業(yè)支出項(xiàng)目，投入到失業(yè)預(yù)警及調(diào)控的機(jī)制實(shí)踐中。配套失業(yè)預(yù)防制度體系的缺失，使得相關(guān)支出在政策及資金支持上無立法依據(jù)可循，難以拓展并使預(yù)防措施常態(tài)化，而專項(xiàng)制度、政策的制定可賦予其法制性與強(qiáng)制性，實(shí)現(xiàn)有法可依。疫情中為強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于應(yīng)對(duì)肺炎疫情影響強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕6號(hào)）明確規(guī)定，要在確保充分實(shí)現(xiàn)保生活功能發(fā)揮的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的制度功能，加大失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還。通過失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)減、免、緩、返，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)崗和促進(jìn)就業(yè)。此外，該項(xiàng)支出中法定失業(yè)保險(xiǎn)基金列支的費(fèi)用僅包括職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼。可通過創(chuàng)新失業(yè)保險(xiǎn)基金使用途徑，擴(kuò)大其對(duì)就業(yè)的支出，從強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)扶持、創(chuàng)業(yè)扶持三方面健全就業(yè)與穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策。創(chuàng)新失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用可提高結(jié)余基金利用率，并提高勞動(dòng)隊(duì)伍整體勞動(dòng)素養(yǎng)。首先，職業(yè)介紹補(bǔ)貼可予以保留，但應(yīng)提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，健全評(píng)估體系，由職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)按免費(fèi)提供服務(wù)后實(shí)際就業(yè)人數(shù)申領(lǐng)，并提高申領(lǐng)及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)以激勵(lì)職業(yè)介紹中介發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)作用。其次，適當(dāng)拓展職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼范圍，對(duì)于用人單位主辦的崗前培訓(xùn)、脫產(chǎn)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、提升培訓(xùn)等，若可納入補(bǔ)貼范圍，對(duì)勞資雙方在提升職業(yè)綜合技能、專業(yè)素養(yǎng)方面會(huì)有一定導(dǎo)向和鼓勵(lì)作用。另外，可建立補(bǔ)貼發(fā)放績(jī)效追蹤制度，將培訓(xùn)后勞動(dòng)者適崗情況納入評(píng)估體系。受生活水平提高、物價(jià)上漲等因素影響，上述各補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)或可實(shí)行浮動(dòng)調(diào)整以發(fā)揮實(shí)效。各項(xiàng)階段性政策與舉措表明，失業(yè)保險(xiǎn)功能定位正從被動(dòng)地保障失業(yè)人員基本生活向主動(dòng)促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)轉(zhuǎn)變，逐漸成為調(diào)控就業(yè)的關(guān)鍵工具。正確處理失業(yè)保險(xiǎn)“保、防、促”三者之間關(guān)系，在頂層設(shè)計(jì)中完善缺口，結(jié)合失業(yè)成因創(chuàng)新基金使用，通過多元方式為無業(yè)、失業(yè)者創(chuàng)造提升空間，方可使失業(yè)保險(xiǎn)在穩(wěn)定就業(yè)、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)方面有所作為，遞進(jìn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革背景下社會(huì)保險(xiǎn)制度理念和價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)型。

作者：童文娟