失業保險政策調整研究

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摘要：現行《失業保險條例》很多方面已經不適應新的經濟發展形勢尤其是化解產能過剩產生的分流人員安置需求，難以對實行供給側結構性改革提供政策保障，亟須修訂。以鋼鐵、煤炭等行業化解過剩產能為背景，從企業職工內部安置、轉崗就業、內部退養、公益性崗位托底安置等四個方面提出失業保險政策調整建議，并以此為契機，推動我國失業保險制度改革。

關鍵詞：產能過剩；失業保險；供給側改革；社會保險基金

一、化解產能過剩的政策路徑

近年來，受國內外市場需求下降等多種因素的影響，鋼鐵、煤炭等行業產能過剩問題日趨突出，相關企業、行業生產經營陷入困境。化解過剩產能，推動行業結構優化調整已經成為黨中央、國務院推動供給側結構性改革的重要舉措，也成為企業和社會關注的熱點問題。為保證化解過剩產能工作平穩進行，2016年4月，國家人社部、發改委、工業和信息化部、財政部等七部門《關于在化解鋼鐵煤炭行業過剩產能實現脫困發展過程中做好職工安置工作的意見》，提出以企業為主體、地方組織、依法依規，多渠道、多方式安置職工，要求更多運用市場因素，因地制宜、分類有序、積極穩妥地做好失業職工的安置工作。國務院及相關部門要求，各級地方政府可根據國家推進化解過剩產能及供給側結構性改革的總體部署，統籌安排，確定本行政區域涉及的相關行業、企業和職工范圍。此后，各省市相繼制定實施了化解產能過剩的意見。國務院、相關部委及各省市關于安置職工的主要意見集中在分流安置職工、處理好勞動關系、做好社會保障等方面。

二、現行失業保險制度對化解產能過剩的制約

失業保險制度建立30年來，在經濟社會發展過程中發揮了重要作用，但是，由于條例規定的支出項目等多年來變動較小，我國經濟進入新常態以后，尤其是黨中央、國務院提出供給側結構性改革，大力化解產能過剩政策以來，失業保險制度與形勢發展脫節現象日趨明顯，主要表現在以下幾個方面：（一）失業保險制度功能薄弱。現行《失業保險條例》第一條指出：“為保障失業人員失業期間的基本生活，促進其就業制定本條例”，顯然，在這一條例中缺失了預防失業的功能。條例在執行期間，主要目的是為了保障失業人員在失業期間的基本生活問題，但是其促進就業的功能發揮不足。同時，失業保險待遇支付的前提條件略高，部分大型國有企業近幾年由于經營困難，故存在欠繳、斷保等情形，導致企業的失業職工無法享受失業保險補貼。（二）失業保險基金助力化解產能過剩通道堵塞，對深化企業改革作用有限。我國經濟發展進入新常態，尤其是黨中央、國務院提出了供給側改革，煤炭、鋼鐵等行業產能過剩矛盾日益凸顯，失業保險基金扶持化解產能過剩的資金支付通道堵塞，《失業保險條例》無法適應改革需求。在化解產能過剩的過程中，失業保險本應發揮好預防失業以及促進勞動者就業的基本功能，但是由于支出項目受到限制，因此難以達到其預期效果。（三）失業保險基金滾存結余金額過高。據《2018年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》披露，我國2018年全年失業保險基金收入1，171億元，基金支出915億元，支出額度僅占收入的78%，當年結余196億元，結余占當年收入比率為22%，年末失業保險基金累計結存5，817億元，按2018年月均支出76.25億元計算，相當于87.8個月的支出量，是五項社會保險基金結余可使用期限存量最長的險種。一方面是企業化解產能過剩急需失業保險基金支持，另一方面是失業保險基金使用效率低，無法緩解改革壓力，收支失衡問題愈發凸顯。（四）失業保險基金統籌層次略低，基金調劑使用困難。當前我國失業保險以市級統籌居多，統籌的層次偏低。產能過剩企業以鋼鐵、煤炭企業為主，且多為國有大型、特大型企業，這些企業所在地的失業保險基金支出大幅增加，失業保險基金儲備嚴重不足，而在一省之內的失業保險基金無法統籌使用，從而難以發揮社會保險統籌調劑使用的基本功效。

三、失業保險政策調整建議

鋼鐵、煤炭等行業化解過剩產能，需要充分發揮失業保險預防失業、促進就業的基本功能，并以此為契機，加速推進我國失業保險制度改革。失業保險政策如何助力化解產能過剩？筆者認為，應當從去產能企業職工內部安置、轉崗就業、內部退養、公益性崗位托底安置等四個方面精準發力，調整相應的扶持政策，發揮失業保險基本功能。（一）在企業職工內部安置方面。產能過剩企業在安置分流職工方面首先要立足自身，開展企業內部分流，最大限度地實現自我消化，盡可能避免將分流出來的職工推向社會。要支持企業想方設法，利用既有的現實條件，采取轉型轉產、主輔分離、多種經營等形式，通過不同的渠道、以不同的方式分流安置相關人員。支持企業兼并重組，并在兼并重組后盡可能吸納原企業的職工，讓他們走上新的工作崗位。支持企業利用“互聯網+”開拓國內外市場，創造新的就業崗位和就業機會。支持暫時經營困難但具有市場潛力的企業，采取協商薪酬、靈活工時等方式，穩定現有崗位和職工隊伍。失業保險基金需支持企業職工的內部安置。一是對不裁員或少裁員的企業給予一定的穩崗補貼，鼓勵企業實施穩崗政策。對裁員人數低于職工總數10%的企業，按照不低于上年度單位和職工繳納失業保險費50%的標準，使用失業保險基金給予企業穩定崗位補貼。二是將轉崗培訓納入職業培訓補貼范圍。根據職工安置工作需要組織職工開展轉崗培訓，職工培訓后取得職業資格證書的，由失業保險基金給予企業轉崗培訓補貼。將做好失業動態監測，及時、準確掌握企業崗位變化動態，防止產能過剩企業出現集中的大規模裁減員工現象。（二）在轉崗就業方面。各級政府特別是公共就業服務機構要鼓勵產能過剩企業吸納下崗職工就業創業。做好擬分流職工的信息統計，逐個了解職工的就業需求，制定有針對性的就業救助計劃。依法與企業解除勞動合同的人員，應當及時辦理失業登記，免費提供再就業服務。公共就業服務機構可適時舉辦公益性專場招聘會，為大量安置人員提供免費就業對接服務，并對愿意創業的失業人員提供免費培訓和指導。積極打造創業服務平臺，重點打造鋼鐵、煤炭等行業職工技能類的創業服務平臺，促進下崗職工創業創新。對于鋼鐵、煤炭產能過剩企業較為集中、經濟基礎較為薄弱、就業環境較差的地區，由政府開展跨地區就業信息交流，組合勞務輸出，引導下崗職工異地安置和異地就業。失業保險基金在轉崗就業方面可以采取三類采取定向補貼：一是安置補貼。鼓勵用人單位主動吸納化解產能過剩企業分流人員。用人單位主動吸納失業人員，并與之簽訂一年以上勞動合同后，在就業部門為吸納的失業人員辦理就業登記手續，可申請享受安置補貼。二是創業補貼。對在領取失業保險金期間自主創業、合伙經營的失業人員，憑本人工商營業執照及有關證明資料，向失業保險經辦機構申請一次性領取失業人員創業補貼。三是開展技能培訓補貼。對于新失業人員，公共就業服務機構要及時為其辦理失業登記等相關手續，對符合領取失業保險金條件的人員及時發放失業保險待遇，免費提供就業指導、政策咨詢，開展免費職業介紹等扶持工作，對于愿意參加新的崗位技能培訓的失業人員，通過政府購買服務方式，為他們提供免費技能培訓，提高就業技能。（三）在內部退養方面。根據國家化解產能過剩政策，對距法定退休年齡5年之內、實現再就業存在較大困難的職工，實行企業內部退養，繼續繳納基本的社會保險費，發放基本生活費，也可以采取由公共就業服務機構代繳的方式，直至達到法定退休年齡。失業保險基金可以對化解產能過剩企業退養人員實行一次性專項補貼。一是在不超過當年實際征收失業保險費50%的限額內，根據鋼鐵煤炭等企業內部退養人數按照12個月當地失業保險金標準，由失業保險基金給予企業一次性補貼。二是根據內部退養人數，按照一定標準，給予養老保險、醫療保險補貼。（四）在公益性崗位托底安置方面。利用公益性崗位安置下崗職工，是企業化解過剩產能的基本措施。公益性崗位主要包括社會公共管理類崗位、城市社區公益性崗位、機關事業單位工勤保障和公共服務崗位以及其他崗位。公共就業服務機構逐一建立化解產能過剩困難人員的檔案卡，開展一對一就業援助，加大公益性崗位建設力度提供托底幫扶。失業保險基金可以對公益性崗位托底安置從兩方面采取定向補貼：一是對與分流的就業困難人員簽訂勞動合同的用人單位，按照為就業困難人員實際繳納的社會保險費給予社會保險補貼，對從事靈活就業的就業困難人員，也規定給予相應的社會保險補貼。二是對吸納產能過剩企業分流人員就業的單位，按一定比例提供崗位補貼，減輕用人單位的工資成本，達到鼓勵用人單位吸納產能過剩企業分流職工的目的。

四、失業保險扶持企業化解產能過剩應注意的幾個問題

（一）提高失業保險統籌層次。提高失業保險統籌層次，加強失業保險基金統籌力度，通過省對市縣轉移支付等具體實踐路徑，實現省內基金調劑使用。通過提高失業保險基金統籌層次，進一步拓寬資金渠道，從而實現對化解過剩產能職工安置任務較重的地區給予重點支持。加強對職工安置工作的監測和分析，建立健全安置工作預警機制和應急處置機制，及時采取措施化解勞動關系方面的矛盾，降低失業風險。（二）統籌協調化解產能過剩。化解產能過剩工作涉及面廣、政策性強，各級政府要把職工安置任務作為化解過剩產能的重點工作目標，納入整體改革方案之中。統籌建立化解過剩產能協調機制，全面協調職工就地安置，防止出現大規模失業風險。特別要指導企業依法制定和實施職工安置方案，保障職工對安置工作的知情權、參與權和監督權。職工安置方案應妥善安排工人再就業的途徑和方法，明確途徑來處理失業職工的勞動關系，主動向社會公開經濟補償支付金額，并提出相應的保障措施，促進下崗失業人員再就業。（三）加強失業保險與相關措施的銜接。持續跟蹤失業保險費率改革，形成合理的費率調整機制，降低企業成本。加強失業保險基金與就業專項資金的有效結合使用，雙管齊下，助力企業化解產能過剩企業。建立失業保險與醫療保險、工傷保險聯動機制，確保下崗失業人員的醫療、工傷待遇保障，充分發揮社會保險基金的“安全網”、“減震器”功能。

參考文獻：

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作者:仇藝臻 單位:南京航空航天大學金城學院