社會保險自治管理

導語：社會保險自治管理一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、自治管理：概念和原型

“社會保險機構是在公法上擁有自治管理權的法律實體”，關于這一點在《社會法典》第4篇第1款第29條中有具體規定，其中的兩個要素“公法法律實體”和“自治管理”限定了德國社會保險的管理權。這兩個要素總是一起出現并且互相補充的。

●“公法法律實體”是社會保險機構管理權的實質。盡管社會保險機構并非國家機關，而是社會團體，但法律效力的基礎使其具備自主管理權，它不需要接受國家直接或間接的管理。這種分散化管理實現了決策的多元化，使得管理者可以從不同角度來考慮和解決問題。“憲法里對自治管理的相關規定”對自治機構起到監督作用，解決了因為自治管理導致的責任分散化問題。但是為了保證真正的自治，這種監督始終只是法律監督，而不是目的性的專業監督。

●組織權自治是自治管理的前提條件。這在自治管理概念中有所體現：自治管理意味著關系人一起對公共事務負責。自治管理權利中最重要的就是章程自治，使關系人可以自主制定有效規定來處理具體事務。借此，關系人可以直接參與到相關的公共事務中，并且對聯合會意志的形成施加影響。為了加強自我決定意識，現在在自治管理中存在一種削弱外來規定作用的趨勢。因為在社會共同生活中要求對個人自由的規定和限制并非針對所有國民全體，而只是針對關系人群體。自治管理重視自由，更重視民主參與。通過民主決策過程，個人參與的可能性也得到加強。

自治管理是通過公法法人實體而得以實現的，但社會保險機構并非是實行自主管理的先鋒。歷史上最早運用自主管理模式的是德國的鄉鎮市，這種自主管理與地域相關，保證鄉鎮市可以對當地的所有事務承擔起責任。與這種模式相區別的是功能上的自治管理，這樣的機構包括高等學校、社會保險機構等。自治管理并非只是一般管理法中的概念，而且還是許多法律領域中的基本原則，包括在地方法、高校法和社會法中。

有人希望關于自治管理能有一部統一的法律，以對目前處于利益中心的社會保險自治管理起到引導的作用，但基本法的規定要讓他失望了。目前并不存在自治管理的統一原則，它在不同的機構中呈現出不同的特征。在類似于綜合法的“自治管理法”(《基本法》第2條第28款)中只對鄉鎮和市的自治管理進行了規定，而關于高校自治管理的規定則見于“科學自由”部分(《基本法》第3條第5款)。至于所有其他自治管理機構，在基本法中已有部分前提性規定，不會再頒布新的法律來對其任務領域進行限制或擴展。

二、自治管理的理念與發展

不同種類甚至互相矛盾的法律規定讓自治管理在不同的情況下陷入混亂狀態。但不管怎么樣，各種不同機構的自治管理都在18世紀末19世紀初擁有共同的起源。

當時的法國大革命、啟蒙思想和自由主義思想都對德國有很大的影響，德國民眾開始傾向于參與國家事務。但自由主義思潮在德國的根基沒有法國和英國那么深，18世紀提出的建立福利國家的理念并沒有借助革命來實現，而是被符合憲法的君主政體所緩和。因此，經濟自由化和第一個自由權公告就沒有以暴力革命為基礎，而是以君主政體及相關的改革為基礎。甚至連資產階級都在努力實現“一個和諧的國家，在君主政體和新自由之間找到合法的平衡點”。最終，自由與君主政體制度融為一體。這尤其體現在1808年的普魯士城市規定中，這被視作是自治管理的誕生時刻。這個規定雖然在一定程度上反映了當時管理結構的根本性改革，但與今天的法律自由和民主參與相比還是有很大差距。

德國的工業革命是在一個“半封建、以政府為導向且尚未理解自由”的國家發生的。從對與公共機構相連的自由的理解出發，與國家相關的自由的公共事業形式被解釋為公法實體。這種機構的出現一方面反映了公共權利的分散化和公眾的民主參與，是封建君主國家的進步，另一方面反過來也有利于君主制國家的穩定。因此產生了一個到今天仍然重要的公共管理中的領域，它雖然并不直接聽命于政府，但與國家緊密相關。今天看起來理所當然的自治管理公法實體實際上是當年從上而下小心翼翼民主化和自由化的結果。

黑格爾在《法哲學原理》中形象地介紹了自治管理產生的這一過程，闡述了在代表公眾利益的國家和在工業化中產生的資本主義社會之間存在不同的本質情況。在這個實體中，黑格爾看到了資本主義社會內部控制中一種不可缺少的手段，因為要讓這個實體繼續存在下去，就必須實現市民社會的個人領域和跨個人國家領域的對接。但他并不認為要徹底實現自由主義和公民自由，他認為這個實體是一個行業合作社。在國家監督下，將其成員的個人利益與組織融合，最后還應該發展成為一個獨立于國家機構之外的組織。因此，這個組織雖然是舊秩序中的一個要素，但在功能上也已經適應了工業社會的變革。更值得一提的是，黑格爾將這個組織標明為“第二家庭”。

自治管理在沒有實現真正個人自由的前提下縮短了國家與個人的差距，具有一種妥協的特征，因此也很適合社會保險機構。盡管社會保險之父奧托·馮·俾斯麥一直在努力為年輕而正趨向立法化的帝國籌集更多的保險費以保障國家安全，但財政問題依然起著非常關鍵的作用。俾斯麥的觀點是，國家應縮短階級之間的距離，中和社會中相沖突的利益，尤其是雇員和雇主之間的矛盾。因此建立社會保險、進行有組織的自救的提議正合他意。俾斯麥公布了建立社會保險險種的決定，并將自治管理模式運用其中，也取得了自由主義者的理解。

自治管理作為一個抽象的概念雖然顯示出自由主義的一些重要特點，但在社會保險的具體架構上還是19世紀憲法制君主政體的真實寫照，并未真正實現個人自由和平等。不過即使在民主制憲法國家中，社會保險自治管理實際上也并非享有很大的自主活動空間，關于這一點將在下文進行詳述。

三、社會保險自治管理的最新情況

自治管理作為一種理念具有以下兩個本質特征：

●關系人參與；

●自我責任承擔。

(一)民主參與

讓我們從關系人開始。根據《社會法典》第4篇第2條第29款，在社會保險機構中是通過被保險人和雇主一起實現自治管理的。事實上這涉及到一種外在管理，與民主參與關系不大。

長久以來，關于雇主的關涉問題就存在爭議。在工傷保險中這一點還比較好理解，為了防止發生勞動意外事故，參加工傷保險應該是雇主的義務。而根據規定，在社會保險的其他險種中，雇主也必須繳納一半的保險費并參與管理。這種規定讓有些人覺得疑惑，因為管理事務按理來說應該由社會保險機構負責，并且雇員社會保險是一種社會保護，目的是為了保護雇員，而不是保護雇主。尤其在政治爭論中，有人提出為了控制保險費用的上升，而在某些險種上應停止雇主繳費而由被保險人單獨承擔繳費責任。因此目前存在一種趨勢，在某些付費項目上(如病假補助和換牙費用)，只由被保險人單獨繳費。如果是這樣的話，雇主參與社會保險管理也說不通了。

對于被保險人的關系人角色是沒有異議的，但也存在問題，即他們是否真正參與了社會保險事務。根據《社會法典》第4篇第1條第44款，自治管理機構(指代表大會和理事會)原則上由被保險人和雇主的代表組成，人數各為一半。但是被保險人的代表確實能代表被保險人嗎?根據《社會法典》第4篇第1條第46款，雇員和雇主雙方都是在各自推薦的候選名單的基礎上選出代表的，在關系人中選出可以擔任代表的人。擁有遞交候選名單權利的除了提交所謂自由名單的被保險人以外，還有工會。由于過程的繁瑣和被保險人組織的缺乏，少數被保險人遞交自由名單是非常困難的。因此在現實中，大部分自治管理機構代表大會中的被保險人代表一方都是由工會來操作的。在工會對于雇員的吸引力日趨減弱的今天，這種操作方式還能提高工會的影響力。而那些不屬于工會的獨立雇員的聲音則是非常微弱，可以忽略不計了。因此，要說“今天的社會保險自治管理其實就是工會和雇主聯合會之間的協商和博弈”，這是毫不夸張的。

除了名單選舉之外，還有一種和平選舉，更是將這種集團操控的管理發揮到了極致。根據《社會法典》第4篇第3條第46款，如果雇員或雇主中的一方只能提出一個推薦名單，或在數個候選名單中，被提名之候選人人數總計未超過應當選人數時，被提名之候選人則被視為當選。因此在被保險人中并未舉行真正的選舉，而只是由雇員組織提出候選名單而已。在聯合社會法院將和平選舉視為合法的早期決策之時，在法學界已有觀點，認為這種集團操控的形式有悖于民主原則，這只是一種“不遵守選舉規則的選舉”。

(二)自我責任

根據《社會法典》第4篇第3條第29款，社會保險公司應該在憲法和其他法律范圍內履行職責，承擔自我責任。但根據《社會法典》第4篇第1條第87款，它原則上又要接受監督部門行使的法律監督。

社會保險自治管理與民主參與關系不大，因此自治管理理念的第二個因素——自我責任的承擔在其中也不屬于最突出的特征。事實上，社會保險自治管理機構并沒有享有很大的自主活動范圍。

當你看看社會保險法時對這一點會了解得更清楚@。自治機構較小的自主活動空間是民主的國會保留條件的后果，《社會法典》第1篇第31款中規定，立法者必須自行處理與基本權利相關的問題。在法律對權利和義務進行了規定之后，“社會保險給付法”只允許對其進行解釋、修改、確定或廢除。因此在保險給付領域，社會保險機構在其自治章程中能自行決定的只有少數邊緣且次要的事情，并且還要定期接受國家監督所提出的要求。在醫療保險法中規定了預防支出和模型計劃；養老保險法中的詳細規定則使得保險機構已無自主之余地。而最后在實施國家監督時，社會保險機構的自主范圍還會進一步縮小。因此，聯邦憲法法院得出結論，社會保險機構的主要任務就是“按照具體化的社會保險立法行事，接管國家本應承擔的任務”。

在社會保險的財政領域又是另外一番情況。Hans-JuliusWolff認為，自主管理就是“支配自己成本的權利”。但對于許多實施自治管理的機構來說，這個說法并非絕對成立：至今為止，高校仍然不能自行收取學費；還有地方鄉鎮現在也還在依賴著國家稅收收入。不過社會保險機構在財政上主要還是依靠自身，即依靠成員的繳費。它通過代表大會行使對自己的財產和財政的支配權。

在某些險種，主要是在失業保險和養老保險中，近些年國家注入的財政補貼越來越多，主要來源于稅收。并且保險機構也不能決定繳費率，失業、養老和護理保險的繳費率都是由國家立法確定。只有在醫療和工傷保險中，保險機構才有自行確定繳費率的權利。

四、所謂的共同自治管理

在社會法中，自治管理的活動范圍并不只局限于社會保險機構內部。社會保險機構并不直接支付給被保險人所需費用，而是通過私人經濟給付提供者。這一點尤其體現在法定醫療保險領域中，因為醫療保險并不只是涉及錢的流通，還涉及到由醫生、醫院等提供的實物和服務。而醫療服務的提供者也是有組織的，目前只有加入健保機構醫生聯合會的醫院和醫生才被允許為被保險人提供服務。此種聯合會同樣是有自治權利的公法實體，它們通過與保險公司的溝通協商來維護成員的利益，并且有權分配保險公司付給他們的總費用。

然而，自治管理的這種形式也不是完美無缺的。這里我不會深入探討這個問題，我要重點談談健保機構醫生聯合會的一個特殊功能，因為它們也是所謂共同自治管理的活躍分子。與管理法的其他領域相比，醫療保險法有一個特殊之處。在完成法定任務時，健保機構聯合會和單個醫療服務提供者(醫生或醫院)聯合會之間的合作就是共同自治管理。在這個過程中一個重要的機構是所謂的聯邦共同委員會，它的任務是公布關于法定醫療保險具體給付項目的方針政策。

根據《社會法典》第5篇第2條第91款，聯邦共同委員會由1個公正的主席、2個公正的成員、5個健保機構醫生聯邦聯合會和牙醫聯合會的代表、4個德國醫院的代表和9個醫療保險公司聯合會代表組成。為了保持力量平衡，委員會中醫療服務提供者和醫療保險公司的代表人數相同。至于病人代表還未被列入委員會，他們只具有建議權，而沒有共同決策權。

根據《社會法典》第5篇第1條第92款，聯邦共同委員會應該制定并公布政策，保證被保險人得到足夠的、經濟的、且具有目的性的醫療服務。這項規定聽上去不錯，但實際上產生了一些消極的影響。這個情況在健康政策討論中很少被談及，但數年來在法律研究中已被深入探討過。聯邦共同委員會制定政策的意義是以國會立法者的權力保留為基礎的。也就是說，相關的國會法律《社會法典》第5篇只對被保險人在醫療費用給付方面的權利進行了基本的規定，包括在醫生費用支出和醫院費用支出方面的權利，但沒有在內容上進行具體化。一般來說，費用支出必須符合“醫療衛生的現狀”，必須適當、經濟、有目的性。顯而易見，必須規范這方面的具體內容，否則在處理費用支出糾紛時，社會法院會陷入窘境。而現在填補這個政策空白的是聯邦共同委員會，醫療保險中關于醫生治療、藥品等的政策都由這一機構來制定，這會在一定程度上削弱法律的有效性。

重要的是，這些政策并不只是起建議的作用，它們還具有直接的約束力。并且這種約束力不僅是針對聯邦共同委員會里的代表所屬團體，還針對那些在委員會里沒有代表的被保險人和醫院。聯邦共同委員會就擁有了令人氣憤的權力。因為被保險人就只能使用那些被委員會列入費用支出目錄的藥品和服務，保險公司也只能與醫院進行部分結算。被委員會拒絕的和尚未檢查的費用都在結算范圍之外。

聯邦共同委員會強權地位引起的后果還體現在目前關于人工營養問題的爭議上。委員會在2005年2月頒布的一項政策規定，被保險人在療養院或家里使用的特殊人工營養不再列入法定醫療保險報銷目錄。這項規定出臺的背景是：2002年初，州社會法院決定，法定醫療保險不再承擔被保險人在療養院的人工營養費用。但由于人工營養屬于療養院的常規服務項目，本來應該由法定醫療保險承擔，在過去節省護理成本時也沒有改變這一規定，因此必須通過改變成本承擔義務來廢除這個規定。可是聯邦社會法院并未及時廢除原來的規定，醫療保險公司仍然在承擔這項支出。作為對州社會法院的響應，聯邦共同委員會頒布了前面提到的政策。最后，政策混亂導致的結果是，療養院和保險公司都沒有承擔成本，而是由療養院居住者自己來承擔。為了處理這種復雜的狀況，聯邦衛生部不得不又頒布了一項政策，從2005年10月1日起生效。

在這個事件之后，人們發現了聯邦憲法法律的問題：一個由聯合會代表組成的委員會超越聯邦部委，擁有私人立法權，可以自行決定費用支出目錄范圍和被保險人的負擔。事實上它是一個除了國會立法之外的“小立法者”。

要讓聯邦共同委員會享有如此大的權力，它和被保險人之間必須存在特殊的責任義務關系，這種關系是如何建立的呢?即使現在讓病人代表在委員會中占有席位，這也是不夠有說服力的。還有一點讓人疑惑的是，委員會的所謂民主立法針對那些在委員會中沒有代表的給付提供者也是有效的。現在在德國的醫療保險法中規定，立法者給予專家委員以立法職權，但是又只有小部分專家利益團體有發表自己看法的機會，這又讓人如何理解呢?聯邦憲法法院對此做出了一番解釋：在醫療保險法中，憲法要求和基本法理論是“在另一個世界出現的虛無景象”，聯邦共同委員會制定有約束力的政策是“社會分工的進步”。但為了讓人們覺得公平，需要找到民主法制國家中的解決辦法，既不需放棄醫療保險事務中的專家委員會，也不會讓關系人被這些“中間的集體力量”所擺布。

聯邦共同委員會之所以行使公共機構的職權，是為了將自治管理轉變為外部管理。將國會的決策權轉移到專家團體這一過程是以非理性的前提為基礎的，這一前提就是要將法定醫療保險的報銷目錄壓縮到一個不合醫學規律的范圍內。關于到底應該由誰來負擔人工營養的成本，醫院和醫生也提不出任何合法建議。如何分配有限的財政和醫藥資源，這越來越成為整個社會中關于公平的討論話題，而這只能在公共機構中通過立法解決。民主原則和國會保留條件不允許公民作為第三方擁有立法權，他們只能通過加入的組織來施加影響。

五、結論

從幾年前開始，在“新公共管理”這個詞的引導下，如何改善管理，尤其是如何降低其運行費用就在德國引起了激烈的討論。管理應該具有更多的控制能力，提供更多的可能性，避免自己單獨決定，而應該通過其他個人共同決定。關鍵詞“保障管理”也要求，國家管理不應該管理機構自己說了算，還應通過第三方來協助進行決策。傳統的國家管理與其說建立在合作的基礎上，更不如說是建立在等級制度的基礎上，對這種管理模式應該開始檢查和反思了。“勞動分工的目標不僅在于減輕公共部門和政治決策者的負擔，更在于充分發揮社會的潛力，包括其學習能力、創造能力和解決問題的能力。”

如果有人嘗試著將社會法與這些討論接軌的話，可以說，這些建議和最初建立的自治管理具有同樣的先鋒地位。社會保險的自治管理正在淪落為一種聯合會管理，與其原來的民主和自由的理念相去甚遠。所謂共同的自治管理現在表現出來就是“全民的義務”，卻又與共同福利利益和民主相悖。在這里，國家和社會之間的責任共同承擔概念也成為對社會參與權和民主參與權的危害。

要在國家和社會之間找到一個平衡點，自治管理一直以來具有的妥協讓步特征也許能起到作用。在國家和社會之間產生中間層，隨之再產生合作性的決策和運作體系，這樣就會改變傳統的控制機制。國家權力將會通過選舉和基本權利得到控制，個人權利也會通過市場法律得到有效控制。但是誰來控制社會保險自治管理呢?與所描述的公共管理趨勢相反，目前健康保險中的社會領域和由競爭操控的領域與國家責任可能必須要分得更開一些。這也可能要告別這些年變質了的社會保險自治管理。