基本養老保險基金

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一、關于基金運行模式：統賬結構

關于基本養老保險基金(指城鎮，下同)運行模式的選擇問題，理論界分歧還非常大，遠未達成一致認識，歸納起來，大致可以分為如下三種觀點：

第一種觀點是主張實行養老金現收現付制的社會統籌模式。何樟勇、袁志剛在深入分析兩種有代表性的社會養老保險制度運行的內在機理的基礎上，認為基金制社會養老保險制度的引入并不會改變行為人的最優行為，而現收現付制社會養老保險制度的引入卻會改變行為人的最優行為。因此，當前養老保險制度轉軌的時機并不成熟，現收現付制仍是當前適合中國實際情況的一種養老保險籌資模式。朱青認為應付人口老齡化趨勢，關鍵是要選擇一種有利于提高未來勞動生產率的養老保險籌資模式。從目前情況看，我國還沒有必要進行這種轉軌。

第二種觀點是主張實行養老金完全積累制的個人賬戶模式。北京大學中國經濟研究中心宏觀組(2000)通過一個宏觀增長模型比較了現收現付制和基金制兩種養老保險制度在長期的差別，認為從經濟增長與福利角度看，基金制優于現收現付制。盧元認為實現養老保險的可持續發展，就必須重構養老基金籌集模式，變部分積累制為完全基金制。降低基本養老金替代率，實現個人賬戶“實賬化”。

第三種觀點是主張實行“部分積累”制，在我國實行社會統籌與個人賬戶相結合模式。王開發認為社會保障基金籌集方式決定于其制度的內在規定性、歷史繼承性和現實性三個方面。考慮到社會保障制度的這些特性，我們應該選擇現收現付制和積累制相結合的籌資模式。趙曼則指出，部分積累模式在保留部分社會統籌前提下，因引入個人賬戶而使其具有較強的激勵相容性。需要說明的是，“部分積累”是一個在解釋上存在明顯歧義的概念。其中一種解釋和設計思路是，建議將養老金收入和支出都分為兩部分，一部分為現收現付，提供最低養老保障，實行互濟；另一部分則存入個人賬戶，形成實在的基金積累。這一觀點的竭力推崇者當屬世界銀行，中國目前的制度就是在世界銀行的研究基礎上形成的，并且也受到國內大部分學者的認可，與目前國際上比較流行的“多支柱模式”也基本一致。

在贊同統賬結合模式的基礎上，許多學者對該模式進行了評價。一是分解說。鄭功成認為要在現有基礎上，將統賬結合中社會統籌部分與個人帳戶部分分解并發展成為普惠式國民養老金與差別性職業養老金。劉貴平和戴衛東則認為將基本養老保險中的基礎養老金和個人帳戶養老金分離開來，將個人帳戶放到退休保障制度的第二個支柱——企業補充養老保險中去，“個人賬戶”逐漸變成實帳戶，即有實物貨幣相對應。

二是并重說。李珍堅持社會統籌與個人賬戶并重的“統賬”養老制度。社會統籌有它的缺點，個人賬戶制度也有其缺點。在中國，較好的辦法是折中道路：社會統籌和個人賬戶各占一半，社會統籌部分的收入實行工薪收入累進稅，使終生低收入者能從中得到較多的獲益。作為最基本的養老金籌資方式，現收現付制與個人帳戶制的特征與對經濟的影響不同，但并不能簡單地由此分出兩者誰優誰劣，不是由現收現付制完全轉為個人帳戶制所有問題就迎刃而解。張松等認為，未來養老保險籌資模式的上佳選擇是建立多支柱、多層次的社會保障體系。在此前提下，現收現付制與個人帳戶制相互協調，共同存在較之相互替代更有助于緩解不可避免的養老金支付困難。

三是轉換說。中國養老保險制度目前仍然采用現收現付制的DB計劃。1995年中國政府已決定建立多層次養老保險模式，其中第二層次為FDC計劃。但目前的情況表明，上述改革思路面臨重重困難。從很多方面來看，NDC模式可以被看作是現收現付DB模式和FDC模式的混合物。類似于現收現付DB模式，NDC模式的資金源于工薪稅，用于當前退休人員的養老金支付。但不同之處在于，NDC模式建立個人賬戶，并將其繳費計入賬戶，但是沒有真實的資產，這點更類似于FDC模式。相對于現收現付模式而言，NDC強化了繳費和待遇之間的聯系。NDC計劃是中國養老保險制度更為合理的選擇(約翰·威廉姆森、孫策，2004)。

二、關于籌資模式：費稅之爭

籌集足夠的社會保障基金是實現國民社會保障權利的物質基礎，拓寬社會保障籌資渠道可以緩解政府財政風險，同時大量社會保障基金的籌集可以調節資本市場和經濟發展。

第一種觀點主張開征社會保險稅。目前在世界范圍內已有70%的國家開征了社會保障稅。在一些西方國家社會保障稅收已成為收入最多的稅種。中國現行社會保障基金的籌集形式不規范，統籌范圍小，覆蓋面窄，社會化程度低，導致社會保障負擔不公平，也不利于國家對社會經濟的宏觀調控。一些人提出開征社會保障稅的思路，主張建立社會保險稅的專家(財政部門)認為，將現行各項社會保險以社會統籌收費的方式改為由稅務部門統一征收社會保險稅，這樣可脫離目前在“統賬結合”框架中“空賬”與“實賬”左右為難、舉步維艱的停滯階段，提高強制性和收繳率，實現費率統一和最終制度統一，改變目前的基金分散狀況，實現高度社會化。“社會保障制度改革與開征社會保障稅可行性研究”協作課題組的實證研究認為：用征收社會保障稅模式取代現行社會保障統籌辦法是最佳選擇，有利于社會保障事業社會化和法制化管理；有利于資金統一調度，也有利于公平負擔。他們對某大型老工業城市進行了抽樣調查和論證，通過實證分析，方案是可行的。

第二種觀點反對“費改稅”。汪澤英認為社會保障費改稅與現行的社會保險制度運行模式相矛盾：一是稅收的公用性與社會保障個人帳戶的私有性沖突；二是稅收的不直接償還性與社會保障的專用性沖突。李紹光也認為，開征社會保障稅解決收費難和融資問題，將使政府陷入財政負擔不斷加重的境地。

第三種觀點對目前社會保險費改稅存在質疑。其觀點有三：一是還應當有專門的社會保險基金積累。二是稅與費在強制性上的孰優孰劣，不完全取決于“稅”或“費”的名稱，而在很大程度上取決于法律的規范、執法的力度和當時當地的經濟發展狀態。三是在目前政府財力有限、地區發展不平衡的狀態下，稅率能否實現自然走向統一仍成為問題。而費改稅后，國家財政成為社會保險基金收支平衡的直接責任人，不再存在社會保險管理部門作為收費機構中間層，國家財政的責任被放大，政府可能背上沉重的包袱。

三、關于基金營運模式：公營、私營與資本市場的選擇

1.關于基金公營、私營

由于養老保險是積累性保障項目，基金的管理與保值增值便構成了整個養老保險制度中十分重要的內容，因此，對養老保險基金需要采取既審慎又積極、既封閉又開放的管理政策。鄭功成等認為，國家可以建立專門的養老保險基金管理組織，可以設置中央和省(直轄市、自治區)兩級養老保險基金管理機構，分擔管理責任。李珍通過對社會保障基金管理制度進行國際比較，從我國資本市場的現狀出發，提出了這樣的構想：由具有相對獨立性的政府社會保障基金管理機構管理社會統籌部分的基金，由基金管理公司來經營管理個人帳戶上的基金。

殷俊等認為，我國的養老保險基金監管模式應采取分權制衡式的政府監管體系，以適應我國的國情。統籌賬戶資產經營權交給具有相對獨立性的養老保險基金信托委員會；個人賬戶資產經營管理權交給個人賬戶基金管理委員會，由其遴選指定投資管理機構(基金管理公司)負責基金的投資；統籌賬戶的負債管理權交給財政部門，由其按社保部門的指令按時足額劃出給付資金入職工在商業銀行的個人退休金賬戶，以建立一個“多權分離、各行其職、各負其責”的分權式管理制度。另外職工退休后其在個人賬戶上積累節余的資金，可由其自行選擇并決定由基金管理公司繼續經營或向保險公司購買養老保險年金。

2.關于基金入市

第一種觀點是入市時機尚未成熟。但養老金基金最終要進入資本市場投資。在理論上，國內主要研究機構、實際部門以及相關學者對此已基本形成了公開性共識。但是即使支持這一改革取向的人們也有一種擔心：以目前中國資本市場的不規范的現狀，很可能會使人市后的養老金基金承擔很大的投資風險。如李紹光就并不主張養老金基金可以立即進入資本市場，其短期的融資不足問題可以通過調整財政支出結構和征收一般性稅收的辦法來解決。

第二種觀點是贊同基金人市。目前雖然因種種原因養老保險投資采取購買國債這種方式，但也有必要探索與資本市場結合的方式與途徑。養老金要與資本市場“理性結合”。1993年，吳敬璉提出，應當允許社會保障基金進行投資，以獲取收益來支付社會保障開支，而且，購買股票是基金投資的重要形式。從世界各國和地區的情況看，按照商業化方式運作社保基金，并引導其投資于證券市場，是一個必然趨勢和理性選擇。平安證券綜合研究所課題組的研究認為，社保基金入市一方面可以使其更好地實現保值增值，另一方面對改善市場結構、穩定股票市場和促進金融創新等具有十分重要的意義。

四、關于個人賬戶“空賬”

1.“空賬”成因與問題

養老保險隱性債務構成既有歷史的因素，也有制度因素與管理因素。除了歷史債務外，養老金替代率難以降低到規定水平，個人賬戶儲存額記賬利率與養老金正常調整機制的不確定，養老保險基金征繳困難，人口老齡化問題日趨嚴重，國家與地方財政困難及企業經濟狀況不佳等困難，對我國養老保險制度提出了嚴峻的挑戰。這種轉制成本一方面使現有的“統賬結合”養老保險制度代際之間的矛盾日益突出，“空帳顯性化”。另一方面迫使政府不得不加大養老保險的確保性支出，財政風險進一步加大。王誠認為當前社會保障制度中的突出問題是資金來源不足。為了保證充足的資金來源，以職工工資總額計算的總繳費率必須等于失業率、離退休率、綜合患病率等項之和。以國有資產切塊建立社會保障基金的歸還欠賬思路有諸多欠妥之處。通過“發行特種國債、提高繳費率或征稅率、征收國家土地地租”的統籌解決辦法有望建立起一個穩定、規范和有效的社會保障制度。

償付社會保障債務的手段有很多，可以用國民財富的增量來償債，也可以用存量來償債，也可以是增量償債法和存量償債法并用。李珍認為，最后一種方法可能是上策：其一，將一部分住房商品化，將其收入作為“老人”的退休金。其二，考慮出售房產以外的其他國有資產，包括國有企業。其三，對“中人”發放一部分“認可債券”。其四，也可以考慮到借用一部分個人賬戶上的基金償債，這里的債務人是政府。

2.做實個人賬戶與建議

郎立研堅持認為中國應繼續完善試點，積極探索做實個人賬戶的有效方式，著力解決個人賬戶的隱性負債問題。名義賬戶制作為一種過渡安排，并不能解決養老保險制度的根本問題。鄭功成認為，對舊制度下的養老金赤字(或歷史欠賬)需要明算賬、細分賬，一方面應當通過對中老年職工養老金歷史欠賬進行精算，盡快查清需要補償多少錢才能真正完成制度的轉型；另一方面，根據國家、企業和個人分擔的原則，采取分賬負責的辦法來解決上述歷史欠賬。李紹光認為，解決“空賬”問題的一個最基本的前提是這一問題本身不再擴大。因此在基本養老保險制度中，必須首先切斷“空賬”的傳導機制，將其隔離起來單獨處理。總之，多數學者都認同養老基金賬戶要從空賬轉為實賬，以便移交市場管理。

3.空賬運行，保持“名義賬戶”

該觀點的典型代表人物是鄭秉文，他認為采取“名義賬戶”制對于目前我國的具體國情是非常適應的：它既可以避免天文數字的轉型成本，又可以避免資本市場不發達而導致投資損失。而且建立名義賬戶是人市的理性化前提。

五、綜合評價

在理論界、學術界的共同研究下，政府經過綜合考慮，目前，城鎮基本養老保險基金模式有了明確的決策：基金運行采取社會統籌與個人賬戶相結合的模式；籌資模式仍是征收社會保險費；基金與資本市場結合初步用來購買國債，基金的公營、私營問題仍在探討之中；個人賬戶“空賬”的做實正在試點。

就基本養老保險基金研究本身來說，也還存在著一些不足之處。第一，國際養老保險基金管理經驗借鑒上過多地看好智利的私營化，沒有考慮到中國的國情，這方面對新加坡、香港的經驗也關注得較少。第二，對基金征繳缺乏實證研究。基金征繳研究多局限于理論探討，應從實證角度研究征費與征稅對于社會保險基金究竟有多大差別。第三，基金管理主體研究空缺。社會保險基金理事會與社保經辦機構之間各自承擔什么責任、它們的關系如何都很少研究。投資主體的研究也過多地放在資本市場上。第四，沒有基金平衡項目方面的研究。最后，對個人賬戶“空賬”缺乏充分的精算研究。空賬數目有多大，要多少年才能化解，通過什么方式怎么分擔這筆債務。

以上都是基本養老保險基金研究亟待加強的方面，期待著更多這樣的成果奉獻于城鎮基本養老保險制度的建設。

參考文獻：

[1]吳敬璉著：《大中型企業改革：建立現代企業制度》，天津人民出版社1993年版。

[2]鄭功成等著：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社，2002年版。

[3]何樟勇.袁志剛：《基于經濟動態效率考察的養老保險籌資模式研究》，《世界經濟》2004年第5期。

[4]朱青著：《養老金制度的經濟分析與運作分析》，中國人民大學出版社2002年版。

[5]盧元：《論老齡化過程中我國城鎮職工養老保險的可持續發展》，《人口學刊》2000年第4期。

[6]王開發：《我國社會保障基金籌集方式選擇》，《浙江社會科學》1998年第4期。

[7]趙曼著：《社會保障制度結構與運行分析》，中國計劃出版社1997年版。

[8]劉貴平著：《養老保險的人口學研究》，中國人口出版社1999年版。

[9]戴衛東：《虛與實：基本養老保險與企業年金的個人賬戶》，《中國社會保障》2004年第6期。

[10]李珍著：《社會保障制度與經濟發展》，武漢大學出版社1998年版。