土地承包流轉法范文

導語：如何才能寫好一篇土地承包流轉法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1法定的農村土地承包經營權流轉方式

土地承包經營權的流轉在我國相關法律上得到了充分的肯定。《土地管理法》第2條規定，“土地使用權可以依法轉讓。”《物權法》第128條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。”《物權法》沒有區分不同類型的土地承包經營權的流轉方式。《農村土地承包法》第二章《家庭承包》第五節《土地承包經營權的流轉》第32條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。這里的流轉方式主要針對以農村集體經濟組織的每一個農戶家庭全體成員為一個生產經營單位，作為承包人承包農民集體的耕地、林地、草地等農業用地。《擔保法》第34條規定，抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押。但對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權則嚴格限制，不允許抵押。

2實踐中的農村土地承包經營權流轉方式的分析

2.1轉包

承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營，受讓方依照轉包合同規定的條件對轉包方(承包方)負責。轉包方是享有土地承包經營權的農戶，受讓方是承受土地承包經營權轉包的農戶。受讓方享有土地承包經營權使用的權利，獲取承包土地的收益，并向轉包方支付轉包費。轉包無需經發包方許可，但轉包合同需向發包方備案。根據《物權法》和《農村土地承包法》的規定，雙方根據當時的經濟、技術和社會條件簽訂轉包合同，以確定雙方的權利和義務。目前轉包這一種流轉方式采取口頭方式進行的平均達到60%以上，即使有書面協議，協議的條款不規范、不齊全、不具體的情況也很普遍。加上流轉期限比較短且不穩定，大多數轉包合同關系可能隨時終止。這種狀況極易引發糾紛，而且一旦發生糾紛往往又難以解決，受讓方在土地上的投入和造成的損失無法收回、得不到補償，受讓方利益的保護不能充分保護，從而給農村社會穩定埋下隱患。

2.2出租

承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人(包括個人、集體、企業或其他組織)從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。農民出租土地承包經營權無需經發包方許可，但出租合同需向發包方備案。通常情況下，承租方要向出租方支付租金。如北京市有農民向筆者進行法律咨詢：在耕地性質的建設設施農業大棚，建設完之后在租賃期內，出租方停止租賃或遇到拆遷占地，出租期限到期是否可以續租？續租的權利和義務？耕地性質的建設設施農業大棚是可以流轉的。遇到拆遷，合同解除，應當補償承租方。根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(農業部2005年第47號令)規定，縣級以上人民政府農業行政主管(或農村經營管理部門)依照同級人民政府規定的職責負責本行政區域內的農村土地承包經營權流轉及合同管理的指導。采取出租方式流轉的，租賃合同期限要遵照《合同法》的規定，不得超過20年。租賃期間屆滿，當事人可續訂租賃合同，但約定的租賃期限自續訂之日起仍不得超過20年。北京市2010年5月出臺了《農村土地流轉工作意見》，規定流轉期限超過5年的，應建價格調整機制，明確調整時限和幅度，分時段確定流轉價格。轉租期限到期后再續簽《土地流轉合同》，續租的權利和義務依照合同規定。

2.3互換

承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。土地互換根據組織者的不同，主要有兩種形式：一是由村組集體出面促成的互換。某些鄉(鎮)村進行土地整理，統籌規劃產業帶，農戶通過換地，從事自己愿意的種植方式。二是農戶自發組織的互換。承包方之間為各自需要或者方便耕種管理，通過自愿平等協商，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換。

互換的流轉方式可以占到流轉總面積65%以上。土地承包經營權互換只是土地承包經營權人的改變，不是土地用途和承包義務的改變。土地承包經營權互換后，受讓方依然按照承包方承包時確定的土地的用途使用土地，履行承包義務。互換土地承包經營權的當事人雙方同屬于同一集體經濟組織，必須具有農業經營能力。互換方式流轉承包土地的，應當報發包方備案。采取互換方式流轉土地承包經營權，當事人申請辦理土地承包經營權流轉登記的，縣級人民政府農業行政（或農村經營管理）主管部門應當予以受理，并依照《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定辦理。未經登記的，不可對抗善意第三人。互換方式靈活，互換雙方可以根據實際情況進行溝通，可以對不等值部分進行適當實物和現金補償。

2.4轉讓

承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，經承包方申請和發包方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶履行土地承包合同的權利和義務。這種現象主要集中在經濟較為發達的農村、近城郊區和廠礦工業區附近，原承包方在有了穩定的來自二、三產業的非農收入后，不必再依賴土地來維持生存，按程序將土地承包經營權讓渡給其他農戶，原承包方的土地經營權隨之終止。這一流轉方式占到實際流轉總面積的不到10%。在農村稅費改革及免除農業稅之前，個別農戶因耕地收益少，或是有其他收入來源，不愿耕作土地。為避免土地撂荒和上繳稅費，經村委會協調，將其土地承包經營權讓渡給了其他農戶。近年來，隨著惠農政策實施和土地收益增加，以此種方式流轉土地承包經營權趨勢是不斷減少。

2.5代耕

舉家外出或主要勞力外出務工的農戶，又不愿意放棄土地，委托給他人代為耕種，原有的承包關系不改變，收益分配由當事人雙方協商解決。這種方式實踐中操作簡便，手續簡單，一些精明的農民，通過股份制、聯辦或獨辦等方式購買農機具組建農機代耕隊，走村串戶攬業務，把聯系方式印成名片發送給缺少勞力的農戶，農戶預先和農機代耕隊簽訂委托耕種合同，代耕隊承擔保質保量完成耕作的義務，并根據收割、犁地、播種等農活的輕重收取費用。這種新的土地承包經營權流轉方式的推出，受到眾多外出務工或勞力不足的農戶的歡迎。北京市《農村土地流轉工作意見》規定，除代耕期不足1年不需簽訂書面流轉合同外，所有農村土地流轉都須依法簽訂書面合同。以前沒簽訂合同的需補簽。集體經濟組織流轉確權土地的，須經民主討論決定并進行公示。

3農村土地承包經營權流轉方式的發展

土地流轉涉及數億農民切身利益，事關農業發展、農民增收以及農村社會的穩定。農村土地承包經營權流轉方式又有了新的變化。

3.1土地流轉方式更加多樣化

各地不斷提高的土地流轉發生率，表明了經濟環境條件變化對新制度安排的強烈需求，也是農村生產關系適應生產力發展的客觀要求，反映了以土地為代表的農業生產要素要求合理流動和優化配置的緊迫性。但是法定的家庭承包的土地承包經營權的流轉方式只有轉包、出租、互換、轉讓等方式，不能入股、抵押。這樣的規定跟不上農村改革的實際發展，也限制了土地承包經營權的流轉。法律應當進行適時的修改，增加流轉方式。

3.1.1入股

實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營。入股應在承包方間進行，主體只限于農戶，是農戶之間自愿聯合。一是登記注冊。有條件的村民組到工商管理部門注冊農村土地專業合作社，成立董事會、監事會，制訂有關章程和制度等。二是作價入股。承包農戶將自己的土地承包經營權作價入股，加入農村土地專業合作社。入股后原承包方與發包方的承包關系不變，股份合作終止時，入股土地應退回原承包農戶。三是簽訂協議。合作社與入股農戶戶主簽訂入股協議，確定保底分紅。協議一式四份，合作社、入股農戶、發包方及鄉鎮農村土地承包管理部門各執一份。四是統一發包。由合作社將入股土地調整集中連片后，對外統一發包，發展高效農業。同時，合作社每年年底進行年終結算，實行二次分紅。

3.1.2抵押

家庭土地承包經營權作為一種可以轉讓的用益物權，作為農戶的主要財產，應當允許其依抵押方式流轉。當前資金不足已經成為我國農村土地規模化經營的瓶頸。擴大融資渠道，獲得足夠的資金是發展農村經濟的一大要務。應以十七屆三中全會《決定》為指導，堅持市場化運作和政策引導相結合，在保障農村居民基本生產生活條件情況下，進行農村土地承包經營權抵押貸款。農戶、農業經濟合作組織或涉農企業在不改變土地占有和農業用途的條件下，以土地承包經營權作為抵押向金融機構申請貸款，進行融資。抵押當事人按照土地承包經營權的市場評估價值或雙方認可的價值簽訂抵押合同和貸款合同，辦理抵押登記手續，金融機構據此發放貸款。

3.1.3土地承包經營權量化為股份，投資成立農業經營公司

投資方自愿將承包土地入股投入到從事農業生產的公司，發展農業合作生產，如公司以種子、種苗、肥料、生物藥劑等實物折價入股，農戶以耕地、投工、投勞等折價入股，組成股份有限公司進行蔬菜生產，公司按合同價格收購，所得總額按股份分成。這種方式有效地擴大了農業經營規模，提高了土地產出率，激勵了農戶生產積極性，增加了農戶收入。

3.2政府支持，為新型流轉方式的實現提供平臺

由各地人民政府負責設立農村產權交易中心，發展農村產權流轉中介服務，及時收集和各類產權流轉交易信息，定期公布各類農村產權指導價格。構建農村產權交易平臺，組織產權流轉、招拍掛等交易活動，培育農村產權交易市場主體，為貸款抵押物處置、抵押權利的實現提供平臺，促進農村資源向資本轉變。

篇2

剛才，*、*和*市*鎮介紹了推進農村土地流轉、發展規模經營的經驗，講得很好，請大家學習借鑒；省農業廳廳長孫景淼通報了全省土地流轉情況及下一步打算，我完全同意，請各地認真貫徹落實。下面，我講幾點意見：

一、充分認識推進土地流轉、促進規模經營的重要性和緊迫性

（一）推進土地流轉是貫徹“創業富民、創新強省”總戰略，推動農民創業創新的有效途徑。土地流轉無論是對流出方還是流入方來說，都可以促進農民分工分業、創業致富。對流入方來說，可以擴大生產規模，增加科技等現代農業要素投入，發展高效生態的現代農業，在農業領域進行更高層次的創業創新。對流出方來說，流轉土地不僅可以獲得財產性收入，還可以全身心投入二三產業去就業創業。

（二）推進土地流轉是實現“二次飛躍”，推動農業轉型升級的必然要求。改革開放初期實行的，極大地調動了農民群眾的生產積極性，使農業發生了第一次飛躍。但是，我省人多地少，戶均耕地僅2.1畝，在收入渠道多元化的今天，農民不會為了這點田地而去鉆研技術、購買裝備、投入基礎設施，從而出現農業副業化、農民兼業化，勞動生產率、土地產出率比較低，農產品質量也難以控制等問題。所以，農業轉型升級的根本出路就在于推進土地流轉，培育現代農業主體，提高土地、農業裝備設施等要素的利用率和科技水平，這樣才能推進農業的規模化、專業化、標準化、訂單化、品牌化、設施化、機械化、信息化，提高勞動生產率、土地產出率和農產品質量安全水平，早日實現農業生產力“二次飛躍”，促進農業轉型升級。

（三）推進土地流轉是優化資源配置，推進城鎮化和推動城鄉統籌發展的重要舉措。一方面，通過土地流轉，可以吸引優質要素投入農業農村領域。而且，土地流轉后由于農業主體縮減、規模擴大、素質提升，使政府對農業的管理服務、政策扶持等公共資源利用效率大大提高。

另一方面，通過土地流轉，使不再從事農業生產的農民向城市、小城鎮集聚。相對集聚的人口可以降低人均基礎設施建設運行的成本，并為發展工業提供勞動力，為發展服務業提供需求，有利于加快城鎮化、工業化進程，促進城鄉統籌發展。

（四）推進土地流轉是順應群眾需求，推動落實十七屆三中全會精神的具體實踐。土地流轉的前提是法律政策有允許、農民就業有出路、規模經營有能力、基本生活有保障，只要具備這四個條件，土地流轉就有需求。從法律政策看，《農村土地承包法》、十七屆三中全會和今年的1號文件，都明確允許土地承包經營權流轉，并要求規范流轉行為；從農民就業看，我省70%以上的農村勞動力已穩定轉移到二三產業，農民人均收入中來自第一產業的比重已降到20%以下，土地已不再是農民唯一的收入來源；從規模經營能力看，一部分農戶、專業合作社、農業企業完全有能力經營更多的土地；從基本生活保障看，全省已全面實行了最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度等，農村最低生活保障水平已高于1500元/人年，哪怕農民不直接經營土地，也不會影響其基本生活保障。所以，農民將零碎土地流轉出去的愿望強烈。據省農業廳的抽樣調查，56％的農戶具有土地流轉意向，目前流轉的土地中，60%以上是農民自發流轉的。這說明當前我省土地流轉有著內在的需求。

總之，各地、各有關部門特別是廣大基層干部要統一思想認識，樹立積極有為的意識，因勢利導，大力推進土地流轉，促進規模經營。

二、因勢利導，積極穩妥推進土地流轉

近年來，各地順應生產力發展要求和群眾需求，積極探索并引導農民開展多種形式的土地流轉，不斷創新工作機制，加大政策扶持力度，加強流轉管理與服務，有序推進了土地流轉，為穩定糧食生產、發展高效生態的現代農業創造了良好的條件。截至20*年9月底，全省共有276.6萬戶農戶流出土地535.75萬畝，占總承包耕地面積的27％，占總農戶的29.5％，不少工作走在了全國前列。*、*等縣市設立土地流轉專項資金，建立了縣鎮、村三級土地流轉服務組織；慈溪市對將承包期內剩余年限的土地承包經營權一次性委托鎮、村流轉或實行土地股份制經營的農戶，在參加養老保險時，市財政每年每畝補貼養老金100元；溫州市在市、縣兩級全部建立了土地承包糾紛仲裁委員會等等，都做的很好，很有成效。

但是，對照發展現代農業的要求和群眾需求，目前的土地流轉與農村勞動力轉移還不相適應，還存在著流轉期限偏短、手續不規范、大多處于自發狀態、流轉費導向不利于發展糧食生產等問題，還需要進一步加大機制創新和推進力度。

為此，當前和今后一個階段，我省推進土地流轉的總體要求是：以科學發展觀為指導，認真貫徹“創業富民、創新強省”總戰略和十七屆三中全會精神，以確保農民掌握土地承包權、流轉決定權和增進農民利益為前提，按照發展現代農業的要求，培育土地流轉市場，規范流轉行為，完善制度保障、政策扶持和組織領導體系，鼓勵引導農戶把土地承包經營權流轉給現代農業主體發展規模經營，到2012年，力爭全省土地流轉率達35%以上，其中經濟發達縣(市、區)達50%以上。在具體工作中要堅持以下四條原則：

一是要堅持依法、自愿、有償原則。土地流轉必須在穩定和完善，確保農民擁有明確的承包權基礎上依法流轉，由承包農戶自主、自愿決定流轉方式，流轉收益要歸承包農戶所有，流轉過程要遵循法定程序。

二是要堅持穩糧優先、注重效益原則。土地流轉不得改變農業用途，確保農業綜合生產能力和糧食安全。要盡可能避免流轉土地“非糧化”，在尊重和支持規模大戶發展高效生態農業的同時，積極鼓勵種糧大戶和糧食生產經營組織受讓農戶流出的土地，依靠科技提高糧食單產，大力發展糧經、糧畜、糧漁相結合新型種養模式，走效益型糧食生產路子。

三是要堅持市場主導、政府引導原則。土地流不流轉、流給誰、多少價格，都應該通過市場機制解決。政府通過政策激勵、有效服務、規范管理，積極引導土地流轉。

四是要堅持因地制宜、分類推進原則。根據經濟發展水平、農村勞動力轉移和社會保障狀況，分類指導，多種形式，逐步推進。不能急于求成、拔苗助長，不能消極無為、放任自流，也不能搞“一刀切”，確保土地流轉健康有序推進。

根據以上總體要求和基本原則，當前突出要抓好以下幾項工作：

（一）抓組織引導。推進土地流轉，關鍵在縣，基礎在鄉鎮、村。各級政府要把土地流轉作為建設新農村、發展現代農業、穩定糧食生產的重要工作來抓，精心組織部署。農業部門要切實承擔起土地流轉的指導、協調、服務和管理工作。財政、國土、勞動保障、金融、工商、等有關部門要根據各自職責，研究制訂和落實相關工作措施。當前，各地要抓住春節期間外出農民集中返鄉的時機，組織基層干部進村入戶宣傳有關法律法規和政策，了解群眾需求，使農民理解所擁有的承包權長久不變，流轉的只是經營權，而且流轉的土地也不能用于非農建設，使農民消除顧慮，有序引導兼業農戶主動流出土地。

（二）抓管理服務。在當前農民群眾對市場化流轉還不是很放心的情況下，政府的管理服務十分重要。

一是要加強流轉服務。縣級以上農業部門和鄉鎮政府要落實機構、人員具體承擔土地流轉的指導、管理、服務工作，村級要有土地流轉信息員，做好土地流轉的信息搜集、政策咨詢服務、合同審查備案和檔案管理等工作。這一塊，政府部門要先做，確立主導地位。同時也鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。

二是要規范流轉行為。土地流轉必須平等協商，依法、自愿、有償進行，不得損害農民土地承包權益，不得擅自截留、扣留流轉收益。委托發包方或中介組織流轉承包土地的，應由承包方出具土地流轉委托書，注明委托的事項、權限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章；以轉讓方式進行流轉的，必須事先提出申請并經發包方同意。受讓方將以轉包、出租方式獲得的土地進行再流轉的，必須經原承包方同意。

三是要規范流轉合同。流轉期限在一年以上的原則上都要簽訂規范的書面流轉合同。流轉合同由省農業廳會同省工商局統一制定并。鄉鎮農村經營管理部門、村經濟合作社或土地流轉服務組織應及時向達成流轉意向的承包方提供統一文本格式的流轉合同，及時指導合同簽訂。

四是要規范流轉管理。村經濟合作社對承包方提出的流轉承包地的要求，應及時備案，并報鄉鎮政府。鄉鎮農村經營管理部門要建立流轉情況登記冊，落實專人負責流轉情況登記以及流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作。要加強土地流轉期限和用地性質的管理，防止土地流轉后用地性質“農轉非”，防止流轉期限超過二輪承包期的剩余年限而引發糾紛。

五是要完善二輪土地承包工作。認真整理和永久管理好土地承包檔案資料，加快推進土地承包信息化管理，確保土地承包合同、權證、地塊、面積四到戶。妥善解決遺留問題，抓緊完成二輪土地承包的掃尾工作，沒有與農戶簽訂承包合同的要抓緊簽訂，沒有發放土地承包經營權證書要抓緊發放。

六是要做好和仲裁工作。認真做好土地流轉的調處和復查、復核工作。要根據《浙江省實施<中華人民共和國土地承包法>辦法》的規定，抓緊建立農村土地承包仲裁委員會，開展承包糾紛仲裁，妥善解決農村土地承包和流轉糾紛。

（三）抓流轉土地的規模經營。這里要強調的是，我們推進土地流轉，目的是發展高效生態的現代農業，保障糧食安全。

一是要重點支持流轉土地發展糧食生產。糧食生產由于比較效益低，在土地流轉中容易造成放棄糧食生產轉向其他高效農產品。因此，在勞動力轉移充分的地方，我們要先鼓勵流轉土地搞糧食規模經營，在政策上要重點支持。實踐表明，通過規模經營，能降低成本，提高產量和品質，增加效益，雖然畝均產出低于其他經濟作物，但人均勞動生產率是高的，種糧農民收入仍能保證。另外，如果通過季節性流轉，把全省春季拋荒的300萬畝田種起來，就可以增加20多億斤糧食。因此，引導流轉土地發展糧食生產是有效益支撐的，政策上應該予以重點支持。

二是要引導種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社連片開發流轉土地，發展現代農業，并引導其吸納流轉農戶的剩余勞動力繼續從事農業生產，形成土地流轉吸引大戶開發、大戶開發帶動農業發展、農業發展增加農民收入的良性循環機制。

三是在土地仍是農民收入主要來源的地區，要圍繞主導產業和特色產品，興辦農民專業合作社，在家庭承包經營的基礎上，通過統一作物布局、統一生產、統一質量標準、統一投入品采購和供應、統一品牌、統一銷售等途徑，實現規模經營。

（四）抓政策扶持。推進土地流轉主要依靠市場機制、依靠效益，但在目前農業效益總體較低、農民心存疑慮的情況下，政府支持必不可少。

一是要加大對農業規模經營主體的支持力度。省財政將整合現行有關財政支農政策，加大對土地流轉、規模經營的支持力度。各級相關支農資金和項目要向種養大戶、農民專業合作社等農業規模經營主體傾斜。經營面積1000畝(經濟欠發達縣和海島縣500畝)以上的農民專業合作社和農業企業，符合立項條件的優先安排農業綜合開發項目。有條件的地方，可安排資金重點用于土地流出戶補貼。各涉農部門和責任農技員要與農業規模經營主體建立聯系制度，幫助解決實際困難。積極探索對農業規模經營主體派駐責任農技員和大學畢業生到農業規模經營主體工作的政府補貼制度。

二是要加大信貸支持力度。充分發揮農村合作金融機構服務“三農”的主力軍作用，進一步加大對農業規模經營主體的信貸投入，對實力強、資信好的給予一定的信貸授信額度，簡化貸款手續，實行優惠貸款利率。其他金融機構要主動拓寬信貸支農范圍，加大對農業規模經營主體的支持力度。對信貸支農力度大的農村合作金融機構，執行優惠存款準備金率和優先給予支農再貸款支持。鼓勵縣域銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款。村鎮銀行和小額貸款公司要以農業規模經營主體為主要服務對象。創新貸款擔保方式，擴大農村有效擔保物范圍，鼓勵開展林權抵押貸款和股權、應收賬款質押貸款，推動開展農房、海域使用權抵押貸款，拓寬農村融資渠道，政府投資設立的農業擔保公司要以專業大戶、農民專業合作社和農業企業為主要擔保對象，切實解決擔保難問題。

三是要落實農業生產配套設施用地政策。凡流轉期限5年以上并簽訂流轉合同，經營面積100畝以上的專業大戶、農民專業合作社和農業企業，因生產需要建造簡易倉(機)庫、生產管理用房、曬場等農業生產配套設施，允許其在流轉土地范圍內按流轉面積3-5‰的比例占用土地，其用地不破壞耕作層的，視作農業生產需要的臨時用地，按臨時用地管理，經縣級農業主管部門審核同意后，由鄉鎮國土所協調用地選址，并到縣級國土資源管理部門備案，不得改變土地的權屬和用途。各市、縣（市、區）在安排省切塊下達的年度新增建設用地計劃時，應在嚴格控制新增建設用地總量的前提下，統籌科學合理安排好農業龍頭企業加工項目用地。

篇3

1.推動農村土地流轉的做法

1.1規范操作，推動流轉 土地流轉始終堅持把農民利益放在首位，以農民需要為出發點，在堅持家庭承包責任制不變的前提下，把不改變土地性質和用途作為先決條件，切實保護耕地和保障農戶土地流轉收益權。始終堅持充分尊重農民意愿，按照“自愿、依法、有償”的原則，不搞強迫命令，不違背群眾意愿，充分保障流轉雙方的主體地位，大力規范土地流轉申請、登記備案、合同簽訂等程序，建立縣鄉兩級土地流轉服務中心，成立縣土地流轉仲裁委員會，主管農業副縣長任仲裁委主任，落實由農、林、水、、綜治、法院等部門參加的聯席會議制度，有效化解流轉過程中的各類矛盾和糾紛，推進土地依法規范有序流轉。

1.2調優結構，規模流轉 圍繞特色支柱產業，因勢利導調整產業結構，推進土地規模流轉。根據各鄉鎮的產業基礎、自然資源和農民的種植傳統，按照縣委實施“一城三線五區”發展戰略，以特色農業示范區、糧食生產主產區為主導，集中發展梨樹鎮、喇嘛甸鎮、小城子鎮及國道102公路沿線蔬菜棚模區，榆樹臺鎮香瓜生產基地，金山鄉、蔡家鎮馬鈴薯基地；小寬鎮、沈洋鎮、劉家館鎮東遼河沿線優質水稻等具有區域特色的優勢產業，逐步形成一鄉多業、一村一品、連片發展的格局。通過產業引導，促進了土地成片規模流轉，進一步實現了農業集約化經營。梨樹鎮高家村通過土地流轉，連片規模形成蔬菜棚模區，種植效益大幅提高。蔡家鎮蔡家村江豐農民種植合作社流轉耕地160公頃建立米薯間作基地。流轉后的土地，每公頃平均凈增效益6000元以上。同時土地流轉后，加快了農村富余勞動力轉移，全縣2011年外出勞務收入達117445萬元，較2010年的103393萬元增長13.6%，農民的腰包逐漸鼓了起來。

1.3強化服務，促進流轉 全面增強服務理念，搭建服務平臺，提高服務質量，促進土地流轉規模化、質量化和效益化。進一步規范完善了20個鄉鎮流轉服務中心，在具體工作中做到了4個服務到位：勘查服務到位。對農戶申請流轉，土地流轉中心工作人員對土地的各項記載進行詳細審核，深入實地勘查，對土地類型、四至界限是否清楚明顯，有無爭議，附著物與權證記載是否一致進行認真細致地鑒證；合同服務到位。流轉中心按照有關規定，擬定符合雙方利益且能促進土地發展利用的制式合同，以第三方的身份參與鑒證，避免以后發生矛盾和糾紛；金融服務到位。縣農資局積極協調銀信部門，給予流轉到的種植大戶，大力開展直補和農村土地經營權抵押貸款，積極拓寬更多融資渠道，幫助農民解決發展資金難題；流轉手續備案到位。解決了流轉雙方的后顧之憂，維護了雙方的利益，達成的每宗流轉都在鄉鎮、村兩級備案，進入流轉臺賬。已成功流轉的耕地面積底數清楚、準確，流轉檔案規范、齊全。

1.4創新機制，提升流轉 積極創新完善農村土地承包權流轉各項制度，確保土地承包經營權流轉的科學性、規范化和可操作性。按照“經營一體化、布局區域化、銷售品牌化”的現代農業發展理念，積極引導土地向企業、合作社、種植大戶流轉，農戶土地通過出租、承包、入股、股份合作等多種形式參與企業、合作社集約經營。2011年天豐集團公司與農戶簽訂2960公頃土地流轉協議，實施米薯間作技術，生產的馬鈴薯由于企業按照合同進行收購，保障了企業生產發展原材料，實現了更大效益。2011年3月長春市的甜糯玉米生產企業與東河鎮農村土地流轉服務中心聯系和葉家村2社、松樹村8社70戶農民簽訂土地租賃合同，流轉土地50公頃，種植甜糯玉米。實現了公司增效、農戶增收的共贏，走出了“公司+合作社+基地+農戶”的產業發展鏈條，創新了土地流轉新模式。

2.農村土地流轉中存在的主要問題

2.1土地流轉不夠規范 有些小面積的農村土地流轉是農戶間自發進行的，只有口頭協議，沒有簽訂書面協議；同時，通過鄉、村流轉備案一些人認為沒有必要，嫌麻煩，法律意識淡薄，對自己的承包經營權沒有當回事。這些不規范的土地流轉行為，容易引發土地矛盾和糾紛。

2.2土地流轉保障機制不夠完善 當前土地仍然是家庭主要的生產資料，土地的收益仍然是家庭收入的主要來源，土地對于他們來說仍然起著生存保障的作用；土地流轉后，離土農民的轉移就業、生活保障機制還不夠完善，農民缺少對未來生活保障的信心，所以不敢流轉或不敢長期流轉。農業產業龍頭企業實力和帶動力還不夠強，土地流轉后，經濟效益還不十分明顯。

2.3流轉渠道不暢，制約土地經營權流轉 當前土地供需信息網絡平臺尚未形成，中介服務組織機構匱乏，土地流轉信息渠道不暢，供需雙方信息未能有效溝通，制約土地流轉。出租方找不到承租方，想擴大經營的種植大戶、企業又難以找到有流轉土地意向的對象，流轉渠道不暢，流轉空間狹窄，增大了流轉成本。

2.4土地流轉期限短且較為分散，不利于產業化升級 土地流轉相當一部分是在親戚之間、鄰里之間自發流轉，流轉期限多為1～5年，流轉土地較為分散，大宗耕地連片流轉較少。當前的流轉難以實現土地、勞力、資金、技術、信息等生產要素的優化配置和組合。

3.促進土地流轉意見及建議

3.1建立農村勞動力轉移就業服務機制 開展農村、農業技能培訓和就業指導，盡可能多地開辟適合農民的就業崗位，讓農民從傳統的種植業中解放出來。

3.2建立健全農村社會保障體系 加大對農村社會保障的財政投入力度，探索建立以農村最低生活保障、養老保險、醫療保險等為主的農村社會保障體系，逐步弱化土地的社會保障功能，解決農民流轉土地的后顧之憂。

3.3制定優惠的扶持政策，鼓勵流轉促進規模經營 對那些引導農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉鎮、村、合作社給予優惠政策和獎勵。對于流轉農戶土地進行規模經營，切實帶動農戶增加收入的龍頭企業和種養大戶進行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜。

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關鍵詞:農地制度;承包經營權;流轉;障礙

中圖分類號:G633.26 文獻標識碼:A

面對耕地后備資源不足這一基本國情,為滿足我國人民生存和社會經濟發展對土地資源的需求,緩解人地關系緊張的矛盾,唯一的途徑就是盤活土地資產,提高土地利用效率。我國從法律規定與政策上均允許農地承包經營權流轉,但是農地承包經營權流轉還是沒有真正地運行起來。農地承包經營權流轉立法理念的滯后導致相關法律制度存在諸多缺陷是嚴重制約我國農地流轉市場化的主要障礙。

一、農地承包經營權流轉的法律障礙分析

(一)立法理念滯后。我國目前農村土地承包經營權流轉不暢一個非常重要的原因是立法理念方面的滯后,其主要表現在:第一,農地承包經營權功能的錯位。由于我國一直把土地承包經營權權視為農民從政府手中獲得的一種生存保障,是國家給與農民的一種福利。重視土地對農民的生存價值,忽視土地本身的資本價值。導致農村土地承包經營權開始流轉的時候,我國并沒有對“土地資本”的概念引起足夠重視。第二,物權觀念淡薄。第三,重視對國家、集體利益的保護,忽視了對農村土地耕作者切身利益的關注。在我國,仍然在觀念上一味地固守城鄉分工,一味的堅持承包者自耕是國家給與其最優越的福利的觀念,忽視了農村中出現的“棄農務工”潮流的背后的觀念變革,更沒意識到土地承包經營權流轉已成趨勢。第四,立法技術仍就停留在事后補救上。我國在土地承包經營權流轉糾紛解決的立法設計理念上,沒有考慮到涉農糾紛的特殊性,沒有把目光投向如何建立安全有序地流轉機制,仍然把它作為普通的民事糾紛來看待,重視糾紛的事后解決,忽視事前預防。

(二)相關法律法規不健全,缺乏完善的農地流轉法律調控體系。當前,由于部門利益的多元化、立法過程的多層次狀態、立法技術的不統一和對立法審查的無力,使得法律制度的供給無法適應現實的需要。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》、《農村土地承包法》、《物權法》等法律文件中都有若干相關農地流轉的法律規定。但是關于農地流轉的專門法律僅有一部全國性的法律――《農村土地承包法》。而上述法律中對農村土地承包經營權流轉的規定也不夠詳細具體,對土地承包經營權的流轉有諸多制約,難以全面規范流轉行為、保障有序流轉。因而,從一定意義上講,我國根本就沒有農地承包經營權流轉的法律規制框架,更沒有完善的農地流轉市場法律調控體系。

1.相關法律法規之間在內容上的協調性不足。《農村土地承包法》盡管對以家庭承包方式取得的土地承包經營權的“抵押”進行了限制,但是第49條規定“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地,其土地承包經營權可以采取抵押方式流轉”。但2005年最高法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條卻規定,“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效”,這明顯與前一規定相矛盾。

2.法律偏離現實,致使法律規范本身在實踐中的可操作性較差。《農村土地承包法》第40條規定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換。”實踐中,若一集體經濟組織的甲承包戶將自己的承包地轉讓給另一集體經濟組織的乙承包戶,而乙承包戶再將自己的承包地轉讓給甲承包戶,通過這種兩次或兩次以上轉讓的方式,當事人則輕而易舉地完成了土地承包經營權的互換。所以限制不同集體經濟組織的成員之間土地承包經營權互換的規定顯然不具有操作性,形同虛設。

3.法律規定忽視了“效率優先”原則。現行法律一基于種種顧慮對其流轉設定了很多限制:(1)不得改變土地所有權性質和土地的農業用途;(2)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限;(3)受讓方須有農業經營能力;(4)通過家庭承包取得的土地承包權不得抵押等。立法上的種種限制有合理的,但更多的是忽視了“效率原則”,立法者的初衷是保護農民的利益,而得到的卻是限制農民權利、損害農民利益的效果。

二、完善農地承包經營權流轉法律制度的幾點建議

(一)堅持“效率優先,兼顧公平”的原則,轉變立法理念。我國農村土地承載著多種社會功能,其中最重要的是農村社會保障的使命。因而,現行的土地承包經營權流轉制度更多地體現了保護耕地、保護農民利益,堅持公平、正義的價值目標。但立法者在堅持這一價值目標時卻忽視了對效率價值的考量。法律經濟學認為:稀缺資源應通過轉讓等競爭機制,配置給最能充分利用稀缺資源的人手中,才是有效率的財產權機制。在我國人多地少的約束條件下,從法律上允許土地承包經營權的流轉,是一種有效率的制度安排,應當在制度設計中堅持“效率優先,兼顧公平”的價值取向。

(二)完善農地流轉法律法規,建立健全農地流轉法律調控體系。這是完善我國農民土地承包經營權流轉制度最重要的一點,作為一個法制國家,只有在法律保障農民土地承包經營權流轉,我國的農地承包經營權流轉制度才可能真正確立。

1.修訂《農村土地承包法》。完善土地承包經營權物權化的權能,應允許土地承包經營權權抵押和繼承。2.制定《農村土地產權法》。明確界定農村土地的所有權主體;明確規定農戶對承包經營權的權能實現承包經營權內容的明晰化;以法律形式規定,取消現行的30年或50年承包期的限制,實現承包經營權的長久化。3.制定《農村土地流轉法》。在《土地承包法》的基礎上,盡快制訂《農村土地流轉法》,對土地使用權流轉的原則、方式、程序、監管、法律責任等進行明確的規定。

通過建立健全農地承包經營權流轉法律體系將土地流轉納入市場化、法制化的軌道,使我國未來的農村土地資本市場更加規范、有序,交易更加安全、快捷。如此一來,農村社會生產力將會從改革開放以來長期徘徊的局面中擺脫出來,達到一個質的飛躍。

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（一）流轉速度加快

農村土地承包經營權從20世紀90年代中后期開始，營業額的比例保持在2％~4％。1994年流通的農業用地面積僅占全國土地面積的2.9％，而2000年全國土地承包經營權轉讓的家庭有34.6％，平均流轉率遠遠高于1992年營業額的比例。截至目前，有近31.2％的農民參與了土地流轉，農村土地承包經營權流轉傳輸速率平均為23.1％。

（二）土地流轉規模不斷擴大

據農業部調查數據顯示，在1995年、2007年、2009年9月，全國土地面積分別為1161萬畝、5551.2萬畝、1.06億畝，占耕地總面積的比例分別約為3.1％、5.01％、9.5％。從這些數字中可以看出,土地流轉規模呈現擴大的趨勢。2001年，浙江、安徽分別出讓土地134.6萬畝、1243.6萬畝，與1997年相比，同比增長29.7％、21.3％。黑龍江、湖南、四川、江西等省份2003年農業用地的規模也在不斷擴大。2009年，深圳和湖北省農業土地流轉面積占家庭承包耕地總面積的比例分別為42.89％、23.91％。廣東省2003年7月轉讓的土地為350萬畝，同比增長19％，超過1999年全省耕地總面積的14.2％。由此可見，土地承包經營權的發展在中國的許多地方已經形成規模。

（三）土地出讓模式多樣化

土地承包經營權流轉模式隨著土地制度的不斷完善呈現多樣化的發展趨勢。轉讓的具體方式除了轉讓、轉包、交換等法律明文規定的幾種方法，還出現了租賃、股份、抵押及其他形式的土地流轉，而且不同地區的流轉模式也不盡相同。為了促進農地流轉，集體經濟組織采取了股份合作制、入股、返租倒包等多種形式。農民比較傾向于轉讓、交換和轉包等形式，而新的土地出讓模式在經濟相對發達地區也占據了較大比重。

二、農村土地承包經營權流轉法律制度存在的問題

法律制度應在堅持依法、自愿、可持續、保護土地的原則基礎上不斷完善相關法律法規，讓土地流轉有法可循，實現土地資源的經濟效益和社會效益的最大化。

（一）流轉主體的問題

法律對承包人和受讓方的主體資格都有嚴格的限制，明確規定承包人只能是具有集體經濟組織身份的農戶。而以其他方式承包的，本集體成員在同等條件下享有優先權。受讓方則要求有專業的農業生產能力，可以是本集體成員也可以是其他組織或個人，享有的優先權同承包人一樣。這樣的規定使得雙方主體的范圍限制在很小的區域，使一些想進入農業生產的個人或組織受到限制，而不愿種田的農民卻要禁錮在土地上，違背了平等進入市場的主體資格的原則，阻礙了農地生產的利用率，不利于農地市場流轉。

（二）轉讓方式存在缺陷

《農村土地承包法》規定土地承包經營權的轉讓方式要經發包方同意，而“發包方同意”的法律規定過于空泛，對發包方在什么條件下應該允許土地承包流轉權轉移、在什么情況下應該不允許土地承包流轉權轉移等問題沒有明確。存在的主要問題：（1）發包方同意主體行使的主要問題；（2）發包方同意回復期間的問題；（3）發包方同意或不同意轉讓土地承包經營權問題的法定理由。

（三）流轉配套制度上的問題

首先，我國還沒有建立完全的土地流轉市場，土地的市場流轉制劑還有待開發，主要表現在相關的機制評估機構沒建立，沒有相應的流轉價格機制，監管機構不健全。其次，有些地方的中介機構處于空缺狀態，導致雙方的交易信息不對稱，交易渠道受到極大的限制。最后，沒有良好的農村社會保障機制，農的民生活來源和保障只能依靠土地。

（四）《農村土地承包法》

第33條的“其他手段”的規定過于含糊“其他手段”包括究竟什么樣的方式？是否可以創建基于農民的自？《農村土地承包經營法》及隨后頒布的《物權法》都沒有明文規定以其他方式承包的土地的性質，造成的財產缺乏全面的法律規范，適用法律困難。

三、農村土地承包經營權流轉法律問題的解決對策

（一）農村土地承包經營權的流轉主體應當打

破對其身份和資格的限制，適當地擴大主體的范圍，可以允許本集體組織以外的人員和允許非農業戶口的人員參與其中，取消對受讓方必須為專門具有農業生產能力的不合理的規定，因為受讓主體的不同并不會影響農村集體經濟組織對雙方的權利義務。相反，主體的多元化有助于建立開放、新型的農村土地承包流轉方式，也體現了堅持自愿、有償的原則，有利于加快農村土地的承包流轉。

（二）土地承包經營權流轉“由發包方的同意”的規定應該細化。

發包方同意的權利行使權應該由農村集體經濟組織管理委員會（管理機構）、村委會或村民小組行使。發包方同意的答復期限為15日。“發包方”的權利由決定變為監督。對于土地承包經營權流轉上的重大事項，應當由本集體經濟組織或村民投票決定。

（三）通過對農村土地的基準地價做出準確

科學的測算來確定農村土地承包經營權流轉的差價體系。在此過程中可以運用多種土地計價方式，進而建立農村土地定級及土地市場價格參考制度，以解決農村土地流轉出現的流轉價格不規范、損害農民利益的現象。土地流轉中的中介組織可以由農村集體經濟組織替代，因為集體經濟組織與農戶具有紐帶橋梁的特殊關系，它們之間既有聯系又有矛盾。集體組織可以為土地承包雙方提供可靠的信息來源，可以為農村招商引資，幫助雙方簽訂合同，監督管理土地流轉的運行。這樣可以減少土地交易的成本，增加流轉機會，降低流轉的風險。另外，農民也可以用土地承包經營權入股，由合作社統一進行生產管理，農民作為股東享受土地分紅。

（四）一些土地流轉的方式不利于農村經濟的發展，需要進一步評估。

可以指定使用一些土地出讓方式，為農民帶來經濟效益或至少不影響農業生產，以確保農村土地承包經營權的順利轉讓。

（五）健全農村社會保障制度是促進農村土地

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關鍵詞：農村土地流轉；合同；權益保障；路徑

一、四川省農地流轉模式及合同執行現狀

1.1四川省農地流轉模式

四川省農村土地流轉主要采用“公司+農戶”合作經營模式，業主作為農村土地流轉的流入方，從農民手中獲得土地承包經營權。取得這一權利的同時，業主需通過農戶土地收益權保障給予農戶定量補償，將這一補償方式合法化的有效途徑即是流轉雙方簽訂土地流轉合同。流轉雙方在堅持“依法、自愿、有償”的原則基礎上，通過簽訂土地流轉合同保障農民土地收益權。

1.2“公司+農戶”模式經營下合同執行現狀

在“公司+農戶”型產業化經營模式實際操作中，企業在合同簽訂前后存在著多種侵害農民權益的行為。

其一，土地流轉合同簽訂雙方地位不平等，突出表現為農戶對合同內容的認知度和流轉法律知識的熟知度過低。當前，農村留守的大多數是老年人和小孩。在這一現狀下，農戶簽訂土地流轉合同的當事人存在年齡偏大、合同知識匱乏等情況。據走訪調研四川省幾個市縣土地流轉的農戶發現，簽訂合同的農戶對合同的認知僅限于流轉土地的畝數，以及土地流轉所能獲得的收益和支付時間，而對合同中的權利義務知之甚少。一方面，公司在合同中并未明確告知農戶流轉后土地的使用方式，若使用方式發生更變，將致使流轉合同結束后，農戶無法對歸還的土地予以作業。另一方面，外出務工的青壯年返鄉后，他們的土地流轉意見與已經簽訂土地流轉合同的老年人不相統一。

其二，合同限定內容不完備，違約責任賠償不清晰。《四川省農業廳關于印發〈四川省農村土地使用權流轉合同〉（范本）的通知》（川農業發[2003]53號）文件中明確提出四川省農村土地流轉合同范本，指出農民的權利在于“按照合同規定收取有關土地流轉費；按照合同約定的期限到起收回流轉的土地”。不難看出，文件在農民權利方面只保障了農民的收益權和土地承包經營權。指出企業的義務在于“在國家法律法規和政策允許范圍內從事生產經營活動；依照合同規定按時足額繳納土地流轉費；對流轉土地不得擅自改變用途，不得使其荒蕪；對流轉的耕地進行有效保護，保證合同到期后能復耕”。在違約責任方面指出，當企業不安合同規定用途使用土地；荒蕪土地，破壞土地上的附著物，破壞水利等基礎設施；不按時限交納土地流轉費的情況下，農戶有權收回土地。而沒有明確指出當上述情況出現，企業應當作何賠償。如此，便留有一個協商、裁量的可能，為企業通過關系運作而侵占弄民權益提供機會。

其三，農村土地流轉合同簽訂過程中，業主和農戶的信息溝通不充分。公司業主和農戶之間直接簽訂合同的形式并不多見，據南充市西充縣百科園業主趙總、崇州市杞泉鄉群安村蜀曦農業公司老板郭先生介紹，合同簽訂主要與村委會直接打交道，在土地流轉合同簽訂這一過程中幾乎不與農戶直接聯系，在這類合同方式簽訂的背后，缺失農戶與公司業主之間的充分對話和溝通。

第四，土地流轉合同單方面執有。作為土地流轉合同簽訂的甲方、乙方，農戶和公司業主應當同時獨立擁有合同的原件，以保障在發生糾紛時不至于某方因法律有效要件缺失而導致利益受損。據走訪調研，南充順慶區搬罾鎮土地流轉農戶、都江堰天馬鎮金陵村和大觀鎮茶坪村土地流轉農戶、崇州市榿泉鎮和集賢鄉土地流轉農戶均反映自己無合同原件以及復印件，合同由虛擬產權主體村委會統一保管。作為土地流轉的雙方，公司握有土地流轉合同，而土地流轉的直接當事人農戶自身卻沒有土地流轉合同，一旦出現租金問題以及土地使用方式等情況，引發糾紛。企業必將尋求法律途徑，而此時因缺失有效法律要件，農戶勢必會處于劣勢，正當權益得不到法律的有效保護。

二、四川省就土地流轉合同工作的探索

2.1省政府、農業廳工作探索

《四川省農業廳關于切實做好農戶承包地使用權流轉過程中農民權益保護工作的通知》（川農業發[2002]109號）文件指出要規范土地流轉程序，指導土地流轉合同的簽訂。土地流轉雙方在平等互利的基礎上簽訂書面的土地流轉合同，明確雙方的權利和義務，鄉鎮農業承包合同管理機構應對合同的合法性予以審查監督，保護好農民的利益；

《四川省農業廳關于印發〈四川省農村土地使用權流轉合同〉（范本）的通知》（川農業發[2003]52號）文件指出農戶與農業開發業主之間的土地流轉，必須按照范本提供的基本內容和格式，結合當地實際和流轉土地的類型、用途，增補相應的約定條款，訂立正式書面合同，明確流轉雙方的權利、義務和違約責任。農戶和業主之間原來簽訂的土地流轉合同，若不符合法律和政策規定的，應重新簽訂；不完善的，應當逐步補充和規范，沒有簽訂土地流轉合同的，要及時簽補。

合同范本中規定農戶的權利：按照合同規定收取有關土地流轉費；按照合同約定的期限到期收回流轉的土地。規定受讓方的義務：依照合同規定按時足額繳納土地流轉費；對流轉土地不得擅自改變用途，不得使其荒蕪；對流轉的耕地進行有效保護，保證合同到期后能復耕。

《四川省人民政府辦公廳關于進一步規范有序進行農村土地承包經營權流轉的意見》（川辦發[2009]39號）文件指出土地流轉合同須在鄉鎮農村土地承包管理機構監督下，土地流轉雙方依法簽訂。土地流轉合同一式5份，流轉雙方各執一份，發包方、鄉鎮農村土地承包管理機構和縣級農業或林業行政主管部門各備案一份。同時鄉鎮農村土地承包管理機構應建立“一社一冊、一戶一頁、一地一格”的土地流轉臺賬，隨土地流轉信息、土地流轉合同及其他規范性流轉書面材料等一并整理歸檔。

《四川省農業廳關于認真貫徹省政府辦公廳〈關于進一步規范有序進行農村土地承包經營權流轉的意見》（川農業[2009]150號）文件指出要全面落實《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（農業部令第47號）的各項規定，推行我廳即將出臺的規范統一的土地流轉合同示范文本；要把指導合同簽訂同開展土地流轉法律政策宣傳、流轉咨詢、流轉價格評估等多項服務結合起來，指導土地流轉雙方在充分自主協商的基礎上，依法建立合理的流轉關系和利益關系，簽訂規范的土地流轉合同；要積極開展土地流轉合同簽證，對提出鑒證申請的，要及時給予辦理，通過合同鑒證，糾正土地流轉雙方違反法律政策的約定。

2.2取得的成效

第一，通過及時補簽和重新簽訂土地流轉合同，解決沒有簽訂土地流轉合同和不符合法律、政策規定的土地流轉合同問題，為土地流轉農戶保障權益提供具有法律效力的要件；

第二，規范了合同文本，規定合同中雙方的權利和義務，以法律形式確定了土地流轉中農戶享有的收益權、處分權和土地承包經營權；

第三，把指導合同簽訂同開展土地流轉法律政策宣傳、流轉咨詢、流轉價格評估等多項服務結合起來，指導土地流轉雙方在充分自主協商的基礎上，依法建立合理的流轉關系和利益關系，簽訂規范的土地流轉合同。

2.3存在的問題

第一，合同內容不完善，沒有涉及到在合同終止時因土地肥力、等級、質量下降損害農民權益的問題。在“公司——農戶”土地流轉經營模式下，農戶流轉出的土地被企業用于種植經濟作物或搞養殖等，這些土地使用方式改變土地原來的用途。客觀上造成了土地肥力、等級、質量下降等問題，為農戶收回土地后的復墾帶來破壞性影響。文件只提出業主有義務流轉的耕地進行有效保護，保證合同到期后能復耕。但并未考慮到現實情況，流轉后的土地在某些使用方式下勢必會導致土地肥力、等級下降，以致復墾困難，農民權益受到損害，這是不可避免的，在這一情況下急需土地質量、等級鑒定組織，在第一時間確定土地受損度，并事先擬定好賠償措施。

第二，權利義務確定不細致，對于以何種形式歸還土地沒有做出一個規范性指導。土地流轉后，農戶原本零散、分亂的土地被企業業主進行大規模的重整、區劃，勢必改變了土地原有的格局。合同終止歸還土地時，這種模糊了土地界線的情況易引發相鄰土地承包者之間因爭奪土地而發生糾紛，破壞鄰里關系。因此需事先設想到是按流轉合同前的原格局歸還土地，還是按照新的模式：一戶“一塊田、一塊地”的方式歸還土地。

第三，合同管理不善，絕大部分土地流轉農戶未執有土地流轉合同。目前合同簽訂大范圍內是基層政府或者村集體組織代農戶與企業業主簽訂土地流轉合同，其中并沒有農戶的委托書面材料，并且合同只被基層政府或者村集體組織和企業業主執有，農戶未執有合同原件甚至復印件。

三、完善合同，保障農民權益對策

3.1規范合同簽訂程序

相關部門要盡快出臺規范土地流轉交易的程序法。簽訂土地流轉合同，須以書面和口頭兩種形式一并告知農民權利義務、流轉面積、流轉方式、期限、租金收入明細、租金給付方式、違約責任和其他應該寫入合同并告知當事人的事項等內容。農民在充分理解、認同合同全部條款的前提下，自愿、直接與企業業主簽訂流轉合同，村委會、村組不得代簽、代按手印；如確需代簽，須由農民出具書面委托書或者由農民口頭委托，村委會、村組與農民簽訂具有法律效力的書面委托書。

3.2完善合同內容

第一，在現有土地流轉合同此基礎上要考慮到在合同終止時因土地肥力、等級、質量下降損害農民權益的問題。要考慮到業主對土地的使用勢必會降低土地肥力、等級、質量，以致農戶復墾困難，在這一情況下如何第一時間確定土地受損度，如何鑒定土地質量、等級，并擬好可操作的賠償措施。

第二，要考慮到合同終結時以何種形式歸還土地。土地流轉后，農戶原本零散、分亂的土地被業主進行大規模的重整、區劃，改變了土地原有的格局。合同終止歸還土地時，模糊的土地界線易引發相鄰土地承包者之間因爭奪土地而發生糾紛，破壞鄰里關系。因此需事先設想到是按流轉合同前的原格局歸還土地，還是按照新的模式：一戶“一塊田、一塊地”的方式歸還土地。

3.3規范合同管理

引導農民在平等互利、協商一致的基礎上，自愿簽訂統一規范的書面同文本。一方面，要做到合同當事人雙方均握有農地流轉合同原件以及復印件，并報發包方和鄉（鎮）農經管理機構備案。另一方面，要做到“一社一冊、一戶一頁、一地一格”的土地流轉臺帳，鄉鎮農村土地承包管理機構應對流轉合同及有關資料進行歸檔并妥善保管。

參考文獻：

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【摘要】隨著當今社會經濟的迅猛發展、農業生產結構的快速調整和農業生產力的提高，同時也隨著農業產業化、規模化發展需求的日益明顯，曾經極大促進農村生產發展的農村土地承包經營權，現今反而成為了農村發展的束縛。因此，學術界與實務界都將如何完善農村土地承包經營權的流轉制度作為最重要的課題之一。本文將具體就農村土地承包經營權流轉的法律問題進行研究。

【關鍵詞】經營權流轉；流轉類型；流轉現狀；法律對策

一、農村土地承包經營權

目前，理論界對農村土地承包經營權流轉的概念在理解和界定上不盡一致，有人認為“農村土地使用權流轉” 就是指在保持集體土地所有權主體不變并且確保家庭承包經營制度長期穩定的前提下。土地使用權在不同市場主體之間的轉移與交易。也有人認為“農村土地使用權流轉”的主動流轉是指土地承包經營權在市場機制的作用下，在集體組織內部承包經營戶之間，非同一集體組織承包戶之間以及承包經營戶與非承包經營戶的組織個人之間所產生的，以轉讓、贈與為主要方式的積極作為的土地承包經營權財產權發生轉移的行為。

農村土地承包經營權流轉的法律特征可以概括為（1）農村土地承包經營權流轉必須要以物權性質的土地承包經營權的有效存在為前提；（2）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；不改變承包地之農業用途；經營權流轉的自愿性；流轉的期限性即流轉的期限不得超過承包期的剩余期限等。

二、農村土地承包經營權流轉類型

我國土地承包經營權流轉主要有信托、轉讓、抵押等類型。

所謂土地承包經營權信托，是指農村土地承包方基于對受托人的信任，將其土地承包經營權委托給受托人，由受托人按承包方的意愿以自己的名義，為承包方的利益進行管理或處分的行為。這種近年來起源于浙江紹興的土地承包經營權流轉形式是我國法律之中所沒有規定的，但在私法領域，法律沒有明文禁止既為允許，信托這種流轉形式是完全可以歸入到“其他流轉方式的范圍里的。而土地承包經營權作為一項法定的用益物權，其物權性質就決定了其可以進行轉讓。而土地承包經營權的承包方在經過土地承包經營權的發包方同意之后，將自己所享有的一部分或者是全部出讓與其他的農戶以從事相關的農業生產。受讓方受讓土地承包經營權之后，其就轉變為土地承包經營權合同的履行一方，承擔原轉讓方的相關義務以及享有相關權利。按照我國《物權法》第133條的規定，在一定條件下，土地承包經營權是可以進行抵押的。可見，土地承包經營權的抵押僅僅適用于“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒地等農村土地”，且根據《中華人民共和國擔保法》第34條、第37條關于“耕地、自留地、自留山等集體所有的土地權不得抵押”的規定，通過家庭聯產承包而取得的承包經營權并不能進行抵押。

三、農村土地承包經營權流轉的現狀與困境

（一）初具規模但體制不成熟

從全國范圍看，農村土地承包經營權流轉已有一定的規模。2008年，全國通過各種方式流轉土地面積占全部家庭承包經營面積的 7%左右，比2001年的 5%左右有所提高。隨著各地流轉政策的進一步開放，近幾年各地土地流轉規模也在進一步擴大。據調查“全市農村土地流轉面積達到116.4萬畝，占家庭承包經營耕地總面積的 15.2%，流轉出土地農戶數為21.12萬戶。”目前盡管全國老百姓對于土地流轉的熱情度很高，但是由于缺乏政府的監管、引導和中介組織的相應功能不健全，所以流轉的總體效果不樂觀：流轉主體僅介于村集體經濟組織之間、流轉的各環節被地方政府控制等問題依然存在。總而言之，我國的土地流轉還處于盲目自發的階段，流轉的規模、體制和狀態還不成熟。

（二）地區間不平衡

農地經營權流轉政策實施以來全國各地都在有條不紊的進行，但出現了流轉的市場發育程度地區間不平衡的局面。總體差異表現在：1.東南沿海地區和農業機械化水平較高的東北地區流動的面積較大，而西部地區流動的規模總體上還比較有限。比如，黑龍江和廣東省土地流轉面積已經到了 15%左右。而華北地區和西北地區的流動比例還沒有超過5%。2.經濟發達的地區土地流轉比例較高。據統計，上海農村家庭以各種形式的流轉比例已經突破了一半。經濟發展較好的浙江省的這一比例達到了四分之一以上。

四、農村土地承包經營權流轉的法律對策

（一）加強相關法律法規的立法完善工作

清查現在國家相關法律法規之中對土地承包經營權流轉的規定，并將其進行完善。雖然現在國家對于土地承包經營權的流轉已經做了大量的規定，但是往往粗枝大葉、糙而不全。比如，采取家庭承包方式的土地承包經營權在創設時，《物權法》第127條采取意思主x，也就是說只要合同成立，土地承包經營權即告設立。而在129條又表明，采取家庭承包方式的土地承包經營權在轉讓時，公示的效力表現出登記對抗要件的特征。從這些規定可以看出《物權法》對于采取家庭承包方式的土地承包經營權的創設與變動分別采取典型意思主義和公示對抗要件主義。

（二）加強相關中介機構的建立和完善

針對當前中介機構缺乏的現狀，主要的是要對中介結構的數量進行加強。在明確其職責的前提之下，加大對土地承包經營權流轉中介機構的設置數量。并且，在加強中介機構建設的同時，也要加強相關配套機構的建設，如土地承包經營權的估計機構等。以此，來完善土地承包經營權的市場建設，提高土地承包經營權的市場化水平，提高農民收入。為準。這顯然和《物權法》的物權變動模式是不協調的。

參考文獻：

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[2]梁慧星，陳華彬.物權法[M].法律出版社，1997

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隨著我國新型工業化、城鎮化的深入推進，越來越多的農民進城市從事二、三產業，農村勞動力結構發生了較大變化，從事農業勞動的青壯勞力大量入城，部分地區出現了農田閑置的局面，我國農業農村工作也進入了新的發展階段。

一、土地流轉過程中存在的主要問題

近幾年我國農村土地流轉速度不斷加快，流轉范圍也在日益擴大，但仍存在諸多問題，阻礙農村土地流轉的規范有序進行，其問題主要表現在以下幾個方面：

1.土地流轉的市場機制、監管機制尚不完善

我國土地流轉的市場機制尚不健全，流轉的市場也尚未形成。大部分地區土地流轉信息體系尚未建立起來，土地流轉雙方信息有效對接機制也未形成。土地流轉的顯示大廳尚未建立，相關的工作人員配備不全。部分地區為了完成流轉指標，重復申報流轉面積的現象存在，例如將修路、建廠面積等非農業用地都統計為流轉面積。流轉過程中，鄉鎮村級政府組織在協調引導、土地調劑、矛盾處理、監督管理方面，沒有發揮好應有的作用，強制、強迫地進行土地流轉的現象存在。

2.土地流轉中的承包經營戶文化素質偏低

農戶文化程度的高低對農村土地流轉有著重要影響，文化程度越高，吸收和掌握新技術的能力越強。相當一部分土地承包戶文化素質不高：以初中、高中文化為主，年齡大多在40-60歲之間。年齡老化，知識老化，制約個人經營能力。許多承包戶對于新品種、新技術、新裝備缺乏必要的認識和了解，技術接受能力和經營能力不高，重生產、輕營銷，重產量、輕品質，開拓創新的精神和能力明顯不足。農業科技是實現農業夢最重要推動力量，承包經營戶文化素質低，不利于農業現代化的實現。

二、土地流轉問題形成的原因

1.相關法制不健全

雖然我國的《土地管理法》、《農村土地承包法》等都對農村土地的性質、用途、流轉原則等作出了規定，但還存在政策法規不夠明確、部分條款過于陳舊等問題，不能對我國當前農村的土地流轉起到有效的指導作用，不利于農村土地流轉規范有序的進行。

2.農村社會保障制度不健全

土地對于農民而言是非常重要的，被視為“衣食父母”，尤其是在經濟不發達的農村地區，土地是其“最后的依靠”，農民一般不愿輕易轉讓土地。目前我國農村還未建立健全的社會保障體系，相當一部分農民也沒有參加合作醫療和養老保險，已經參保的農戶獲得的補助也很少，所以農民擔心土地轉讓之后的生計問題，在這樣的情況下，農民更不愿意出讓土地。

三、解決農村土地流轉問題的措施

1.完善土地流轉的相關法律體系

政府應對目前農村土地流轉過程中存在的問題進行深入研究，盡快制定《農村土地流轉法》，對農村土地流轉的程序、要求、維權途徑等作出詳細而明確的規定，并對現有的《土地管理法》、《農村土地承包法》中較為陳舊的條款進行修訂，使農村土地流轉真正做到有法可依，有法必依，切實保護農民的利益。同時在法律中要嚴格限制農村土地流轉的用途，保證流轉的土地用于農業，避免在流轉過程中挪作他用，這也是保證我國耕地面積和糧食安全的重要措施。在土地流轉過程中依據相關法律，堅持自愿、平等、有償原則，積極引導農民對土地進行有序流轉，發展形式多樣的適度規模經營，如專業大戶，家庭農場，農民合作社（家庭農場首次在2013年“中央一號”文件出現）。依據法律盡快規范農村土地流轉程序，幫助農民制定合法的合同樣本，并且結合當地土地的基本條件和設施情況，政府引導，鼓勵農民互利互換，以解決承包地塊不集中、不易實行規模化經營的問題。同時要有效禁止土地流轉過程中的強迫行為，以保護農民權益不受損，保證土地用途不變，確保農業的綜合生產能力不斷提高。

2.開展多種途徑對土地承包經營戶的培訓

對土地承包經營戶的農業科技培訓形勢要多樣化：政府要加強投入，可以讓農業科技人員深入田間地頭做現場指導；可以利用農村夜校，邀請農業專家，進行現場培訓，解疑答惑；可以農業科技合作社，有農業科技專家牽頭，農民加入，專家指導，農戶相互交流，在共同學習中提高農業科技技能；完善農業科技中介的科技培訓功能，政府提供政策支持，加強監管，提高其培訓農民科技素養的能力；要把“引進來”和“走出去”，結合起來，加強國際農業技術的交流合作，不斷提高培訓水平等等。通過這些培訓形式，就可以提高土地承包經營戶的經營管理能力、產品營銷及科學決策水平，指導和鼓勵承包戶創建品牌，開展糧食產后加工、銷售，延長產業鏈，拓展利潤空間，使其農業生產專業化能力不斷提高。

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關鍵詞：馬克思地租理論；農村土地流轉；農村土地資產價值

一、馬克思地租理論簡析

馬克思認為，地租是土地使用者利用土地而支付給土地所有者一定數量的報酬，包括勞動、實物或貨幣形式。地租是土地所有權與使用權二者相分離的產物。[1]它是土地所有者憑借土地所有權所取得的收益，實際上是土地所有權在經濟上實現的形式。由于地租產生的原因及條件不同，馬克思把資本主義地租分為級差地租和絕對地租兩種。在農耕發展的不同階段，因土地自然肥力的差別就產生了級差地租。絕對地租是不論租種何種土地都必須交納的地租，其實質是土地所有者憑借土地所有權的壟斷所取得的收益。因此，它與級差地租有著顯著的差異，即與土地的肥沃程度及同一土地經連續追加投資后的勞動生產率無關。

二、農村土地流轉及農村土地資產價值實現過程中存在的問題

（1）地塊細碎化不利于規模經營。由于農地等級且分布在不同的地點，每戶在每個地點都有自己的責任田，這種細碎化的分布狀態體現了“公平”的原則，同時也具有一定的弊端，導致效率極其低下。土地細碎化導致生產成本增加，在市場上缺乏競爭力，難以引進資金和技術。而規模化經營是現代農業的必然要求，通過規模經營才會有規模效益，才能在市場競爭中占有一席之地。

（2）農村土地流轉的相關法律法規不健全。針對我國農村土地流轉問題，我國相關法律法規存在著相互矛盾、具體規則不完善等問題，這在一定程度上影響了土地承包經營權的流轉。另外，關于土地承包經營權的一些規定存在不盡合理之處。例如，流轉條件、流轉方式、流轉程序等。這使得大多數農戶在進行土地承包經營權流轉過程中，土地流轉行為極不規范，往往只有簡單的口頭約定，未簽訂正式的書面合同，或是即便簽訂了有合同，該文本也是相當不規范的。這種行為難免會為流轉雙方出現糾紛埋下隱患，同時也為有關政府部門處理這種問題帶來了困難。

三、馬克思地租理論對農村土地流轉及農村土地資產價值實現的指導作用

雖然不同土地所有制及同一土地所有制的不同形態在經濟上的實現形式是不同的，但農村土地承包經營權在經濟實現形式上有其特殊性。因此，馬克思的地租理論在當下仍然可以直接指導我國農村土地承包經營權流轉的實踐，根據級差地租理論，農民壟斷占有土地承包經營權。所以，土地承包經營權流轉收益應歸農民占有。根據絕對地租理論，集體經濟組織事實上壟斷占有土地所有權，國家征收農業用地時，農地非農化增值收益應歸集體經濟組織所有。[2]

（1）農村土地流轉應有序進行。依據馬克思的地租理論，土地是土地所有者的一種資產，具有價值和商品屬性，在發展農業經濟中，必然要參與流通和交換。故農地經營權進行有序的流轉，可以為農民增加物質資本提供保障。為此，應推行流轉合同規范文本、認真指導流轉合同簽訂、健全完善相關流轉管理工作，積極開展流轉服務，培育良好的流轉市場環境。健全流轉土地農業用途的監管制度，對改變土地用途及損害農民土地承包利益的行為加以嚴厲禁止。實施流轉合同制和備案制，堅決糾正和查處土地承包經營權流轉中的違法違規行為。

（2）建立高效靈活的土地流轉機制，實現集約化經營。依據馬克思的地租理論，在經濟急速發展的大環境中，土地資源的稀缺性顯得尤為突出，使得土地價格日益走高，促使土地經營者因顧慮過高地價而不得不通過改進農業技術來提高單位面積土地的生產效率。從而實現了粗放式、低效率經營方式向集約式、高效率經營方式轉變。高效靈活的土地流轉機制，一方面可使土地合理流轉，發揮市場配置土地的作用；另一方面可以實現土地規模經營，產生規模效益，提高土地利用率和生產率，從而實現土地保值增值，加快農業現代化進程。[1]

（3）完善征地制度，健全失地農民的社會保障體系。依據馬克思的地租理論，在市場經濟條件下，地租是土地價值的實現形式，地租分配同時也是土地利益調整。將這一理論運用在我國，地租是集體所有權和土地承包經營權二者的經濟實現形式。那么在土地征用或是轉包過程中，有關部門或轉包者都應給予農戶足夠的經濟補償，包括對集體福利和非福利的補償、對經營者追加投資的補償。因此，應嚴格區分農用地轉用和土地征用兩種情形，完善征地制度。建立統一規范的征地補償標準，形成合理的利益分配機制，充分考慮人均耕地面積的分布，消除因區域間人均耕地面積差別帶來的補償不公平性，并因地制宜的建立市場化的征地補償辦法。建立多層次的農村保障體系，包括農村社會風險、社會救濟、社會福利、優撫安置及完善農村合作醫療制度等，為土地轉出者解決后顧之憂。

（4）建立健全農村土地流轉法律法規體系。完備的農村土地流轉法律法規體系對進一步規范農村土地流轉行為提供法律依據。明確農村土地流轉的范圍、年限，在推行農村土地流轉時，必須按照法律規定簽訂合法的合同、協議等。根據馬克思的地租理論，立足于我國的現實情況，經過多次實踐分析的基礎上，制定出一個分配地租的合理標準，協調好國家、農村集體經濟組織及農戶三者之間的利益關系。這就需要建立一個與市場發展接軌的農村土地流轉的法律體系，在保證土地承包權的基礎上以市場為導向，通過地租、地價等手段來調節土地的供求，實現土地資源的最大化利用，促進農村土地經營權的有序流轉。

四、 結語

馬克思的地租理論是馬克思經濟學基本原理的重要組成部分。雖然馬克思地租理論是以資本主義地租為研究對象，具有一定的歷史特殊性。但依據馬克思地租理論，在我國，絕大多數農村土地的所有權屬于農村集體經濟組織，在這種土地所有權與土地承包經營權相分離的情況下，地租當然存在，只是其實現的經濟形式不同罷了。可見，市場經濟條件下的馬克思地租理論，同時具有普遍性與特殊性，對我國現階段農村土地流轉及農村土地資產價值的實現同樣具有重大現實指導意義。

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文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.15.068

改革開放后，我國大體上進入以城市發展帶動鄉村發展的高速發展階段，在發展過程中，土地作為農民生存的基礎保障。其隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，國有土地的流轉制度已經較為完善，但農村集體土地流轉仍處于起步階段。把農民的生存問題和保障問題放在首位，通過合理規劃土地的集中利用，將土地高效化利用，不僅可以讓農民安心，還可以減少土地浪費，推進新農村建設；另一方面“宅基地換住房，承包地換社保”，有利于提高農民非農轉移勞動力的穩定性。由此看來，高效集約地利用有限的土地資源，是現實與未來發展的需要，具有深刻的現實意義。

1農村土地流轉現狀分析

“三農”問題已變成關系國家民生的重大議題，“三農”問題的核心是農民問題，而土地問題是解決農民問題的關鍵，土地問題的解決需要土地產權在其相關制度上進行創新。農村土地流轉不僅推動城鄉一體化建設，也促進現代農業的建設，而現存的土地流轉問題也不容小覷，將會嚴重影響農村經濟建設。

1.1土地承包經營成本高收益低

在國家免收農業稅前，由于農民耕作負擔重，獲得回報少，從而承包經營土地的積極性也不高，因此許多外出打工的農民將土地以租賃等方式流轉給其他人耕作，這種情況直接影響了土地的有效流轉。大部分農民都是在直系親屬或親戚及鄰居之間進行土地的流轉。長此以往，土地流轉的收益仍然較少，且還會有部分流轉是以無償形式進行的，即使有部分土地是有償流轉的，但也未按協議或合同內的規定兌現收益。

1.2農村內部勞動力虛空

“增人不增地，減人不減地”的原則，更加激化了我國人多地少的矛盾。導致大量的勞動力流失，大部分農民選擇到外地打工，還有部分勞動力是全家轉移，這時就造成了農村內部勞動力的虛空和大量流失，此時這些轉移走的勞動力便會將土地承包經營權流轉給他人。從而，農村內部勞動力的大量流失嚴重阻礙了土地的有效流轉。

1.3村中產業結構調整需要

由于城鄉一體化建設的需要，村集體在實施城鄉一體化建設的過程中，通過對外招商引資、對內集資等方式，進行村中建設，村集體將土地承包經營權以租賃的方式從農民手中流轉出來。在農村，也有很多“種植能人”，作為農民群體的代表人物，村集體大力培養他們，并不斷鼓勵其他農民配合這些能人，部分農民將土地承包經營權直接流轉給這些能人，還有部分農民以租賃或其他的方式將土地流轉給村集體，再由村集體轉包給能人進行耕作。但是，這種土地流轉形式只是轉讓了土地承包經營權，而土地所有權并沒有發生改變，轉讓雙方矛盾較少，過程可操作性強，這種形式已經成為發展現代農業、實現農民增收的重要模式，但現在仍存在諸多的問題。

2農村土地流轉問題成因

2.1農村集體土地產權模糊

農村土地所有權的權利主體缺乏真正的法律地位，土地所有權人的權益難以得到保障。現實生活中，農村集體土地所有權不清晰，而土地在征用前的所有權變更也只是個程序，農民的權利被忽略，被農民視為生存保障的土地也被侵占，其中獲益最大的卻是政府或開發商，而農民得到的只是那微不足道的一部分。農村集體土地的規定沒有明確農民的土地權利，集體土地產權的模糊，形成了實質上的產權主體的缺位。

2.2農村耕地大量流失

由于種植糧食獲利少，所以農民在耕作時，自然就減少了對糧食的耕種，特別是規模流轉中用于種植糧食的很少。長此以往，很多地方都會出現流轉的土地不斷減少、耕種糧食也越來越少的局面。在我國南部城市，部分在外打工的農民無償轉出各方面條件不好的土地，即使是無償轉出，也依舊無人耕種，出現大量荒地。我國人多地少，人口與耕地之間的矛盾已成為我國現代化進程中的突出矛盾。近年來，我國部分耕地的質量不斷下降，在農業科技沒有重大突破的情況下，糧食單產的難度也在持續加大。

2.3政府忽視農民保障

在農民心中，土地就是他們最后的救命稻草。然而面對未知的將來，農民的擔憂也越來越多。我國城鄉一體化的社會保障體系尚未完善，土地的社會保障功能薄弱，農民沒有養老保險，生存面前，農民也就更加不愿意放棄對土地的承包經營，這對土地的有效流轉有很大的影響。只要農民一如既往的把土地當作他們最后的救命稻草，想要真正實現土地有效流的難度就越來越大。所以政府忽視農民保障，不僅加深了土地在農民心里的位置，也使土地的有效流轉嚴重受阻。

3農村土地流轉對策建議

3.1完善土地流轉法規政策

集體土地使用權包括土地承包經營權、集體建設用地使用權和宅基地使用權。其中土地承包經營權以制度為基礎、實戰經驗為前進動力，后兩者雖有實戰經驗，但仍處于法律限制的狀態。因此，必須首先加大力度?ε逋戀夭?權制度健全，明確產權的主體，完善產權權能，促進產權的流動，保障各受益人的利益。在此前提下，還要建立起城鄉統一的土地流轉市場，奠定良好的制度基礎和完善的法律法規。

3.2規范土地流轉管理機制

以堅持農村基本經營制度為前提，以維護好農民土地承包經營權和流轉主體地位為核心，尊重農民意愿，堅決不違背農民意愿。在保證多方利益的前提下搞好農村土地流轉，并通過規范有序的土地流轉，促進農村基本經營制度的不斷完善。土地流轉涉及土地所有者、土地經營者、中介等多方組織，流轉需要按規范的流程進行，簽訂流轉合同，明確流轉形式等諸多事宜，最終還需經過各部門的審核登記。

3.3健全土地流轉外部環境

根據我國農村土地流轉的實際情況，今后要加強?r村土地流轉管理和服務工作，首先，必須要充分重視農民在土地流轉中的地位和在土地承包中占有的權益，并以其為核心，開展實施土地流轉合同制和備案制，全面完善土地流轉過程中的各項工作制度。例如土地流轉工作流程、工作機制等。為土地流轉的有序進行保駕護航。其次，要注意及時調節在土地流轉過程中各方主體因利益問題產生的種種糾紛，這就要求政府及時開展土地流轉糾紛調節機制的建設，為各利益主體提供政策、法律等方面的相關幫助，及時化解因土地流轉導致的各項糾紛；最后，我們還要逐步完善在土地流轉信息、法律政策咨詢、流轉價格評估等方面的教育引導機制，通過為廣大群眾在這些方面的正確教育、引導，相信能夠為我國土地流轉外部環境的建設提供幫助，也能夠有效引導農村土地流轉的健康發展。

3.4推進農村土地股份合作