土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量控制現(xiàn)狀

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[摘要]土地權(quán)屬調(diào)查是自然資源調(diào)查重要的組成部分。近年來，隨著上海“放管服”改革的不斷深化和工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的推進(jìn)，土地權(quán)屬調(diào)查工作發(fā)生了巨大變化。本文在總結(jié)上海市土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量控制工作現(xiàn)狀存在不足的基礎(chǔ)上，從質(zhì)量控制制度建設(shè)、質(zhì)量審核評(píng)定體系完善、質(zhì)量績(jī)效考核掛鉤等方面提出改進(jìn)建議，研究探索土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的質(zhì)量控制優(yōu)化措施，為完善自然資源調(diào)查管理提供參考。

[關(guān)鍵詞]土地權(quán)屬調(diào)查；自然資源調(diào)查；質(zhì)量控制

一、引言

近年來，隨著上海“放管服”改革的不斷深化和工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的推進(jìn)，土地權(quán)屬調(diào)查工作發(fā)生了巨大變化：項(xiàng)目辦理時(shí)效壓縮，工作效率與項(xiàng)目質(zhì)量如何平衡，對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查人員和質(zhì)檢人員提出了新挑戰(zhàn)；市調(diào)查成果管理部門調(diào)查作業(yè)口徑的調(diào)整以及項(xiàng)目件袋無紙化流轉(zhuǎn)的工作要求，給項(xiàng)目管理帶來了新思路；項(xiàng)目服務(wù)審批用途改變和受理環(huán)節(jié)收件依據(jù)的變化，也給項(xiàng)目作業(yè)提出了新要求。如何做好新形勢(shì)下土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的質(zhì)量控制，是擺在全市土地權(quán)屬調(diào)查機(jī)構(gòu)面前一道亟待解決的難題。

二、上海市土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量控制現(xiàn)狀

目前，上海市土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量控制管理存在的不足大致有如下幾點(diǎn)：一是質(zhì)量控制制度不夠健全。首先，二級(jí)檢查制度落實(shí)不嚴(yán)格。根據(jù)《測(cè)繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》規(guī)定，測(cè)繪成果質(zhì)量通過二級(jí)檢查一級(jí)驗(yàn)收方式進(jìn)行控制。目前，土地權(quán)屬調(diào)查設(shè)置為作業(yè)科室初審，質(zhì)量管理科室復(fù)審。但在實(shí)際工作中，作業(yè)科室往往缺乏專職質(zhì)檢人員，由作業(yè)人員或科室負(fù)責(zé)人兼職初審，并且初審大多流于形式，質(zhì)檢壓力積壓在復(fù)審環(huán)節(jié)。其次，質(zhì)量管理日常監(jiān)督力度不夠。員工養(yǎng)成良好的作業(yè)習(xí)慣是確保項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵，目前調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)新作業(yè)口徑統(tǒng)一指導(dǎo)、質(zhì)量問題及時(shí)糾正改進(jìn)的重視程度不高。二是質(zhì)量檢查體系不夠現(xiàn)勢(shì)。近年來，隨著權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的內(nèi)容不斷擴(kuò)充，尤其是開展了自然資源調(diào)查，土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的工作內(nèi)容和工作方法都發(fā)生了較大變化：2019年，上海市房屋土地資源信息中心、上海市房地產(chǎn)測(cè)繪管理辦公室聯(lián)合頒布了《上海市土地權(quán)屬調(diào)查業(yè)務(wù)操作手冊(cè)》，對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查和成果管理工作提出了新要求；2021年，上海土地權(quán)屬調(diào)查業(yè)務(wù)系統(tǒng)正式啟用了第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)，使得土地權(quán)屬調(diào)查的工作方式、數(shù)據(jù)格式、地類標(biāo)準(zhǔn)等都發(fā)生了變化。這些新變化使得原有質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)存在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不現(xiàn)勢(shì)、檢查內(nèi)容不合理等問題，調(diào)查機(jī)構(gòu)的質(zhì)檢部門應(yīng)主動(dòng)迎合新的形勢(shì)要求，積極調(diào)整改進(jìn)質(zhì)檢內(nèi)容。三是質(zhì)量績(jī)效考核不夠完善。土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的績(jī)效大多按照項(xiàng)目數(shù)量和產(chǎn)值計(jì)算，與質(zhì)量相關(guān)的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)力度不夠，甚至缺失，容易造成作業(yè)人員為了獲取較多獎(jiǎng)金，一味追求項(xiàng)目數(shù)量和產(chǎn)值，而對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的重視程度不夠。

三、上海市土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量控制優(yōu)化建議

針對(duì)工作現(xiàn)狀中存在的不足，結(jié)合多年項(xiàng)目質(zhì)量管理工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)以下幾點(diǎn)改進(jìn)建議。

（一）健全土地權(quán)屬調(diào)查質(zhì)量控制制度

1.建立調(diào)查機(jī)構(gòu)內(nèi)部項(xiàng)目規(guī)范化流轉(zhuǎn)程序。為了實(shí)現(xiàn)真實(shí)、全面、可靠的調(diào)查質(zhì)量目標(biāo)，質(zhì)量控制工作應(yīng)該貫穿于整個(gè)項(xiàng)目管理過程。土地權(quán)屬調(diào)查機(jī)構(gòu)各部門應(yīng)做到職責(zé)明晰，分工明確，流轉(zhuǎn)規(guī)范。項(xiàng)目流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)涉及受理部門項(xiàng)目受理、作業(yè)部門調(diào)查實(shí)施，及初審與質(zhì)檢部門復(fù)審評(píng)定、機(jī)構(gòu)質(zhì)量負(fù)責(zé)人審核、受理部門成果提交等。各部門應(yīng)嚴(yán)格按照部門職責(zé)開展工作，遵循項(xiàng)目流轉(zhuǎn)程序，全流程跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展，多方位多角度確保成果質(zhì)量。2.嚴(yán)格遵循落實(shí)二級(jí)檢查制度。為杜絕質(zhì)檢存在形式主義的可能，落實(shí)責(zé)任，切實(shí)提高成果質(zhì)量，建議采取項(xiàng)目質(zhì)量跟蹤單（表1）的形式，如實(shí)記錄作業(yè)部門初審、質(zhì)檢部門復(fù)審過程中發(fā)現(xiàn)的問題，各環(huán)節(jié)留下質(zhì)檢痕跡，直觀真實(shí)地反映項(xiàng)目實(shí)際質(zhì)量情況。3.加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量日常管理力度。調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)著力培養(yǎng)作業(yè)人員的質(zhì)量意識(shí)和良好的工作習(xí)慣。質(zhì)檢部門應(yīng)以項(xiàng)目質(zhì)量為抓手，定期發(fā)布質(zhì)量簡(jiǎn)報(bào)，定期召開質(zhì)量講評(píng)會(huì)，組織集中學(xué)習(xí)相關(guān)政策和業(yè)務(wù)口徑，及時(shí)有效地溝通項(xiàng)目存在的問題，做好作業(yè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)管。

（二）完善土地權(quán)屬調(diào)查質(zhì)量審核評(píng)定體系

目前，上海用于指導(dǎo)開展土地權(quán)屬調(diào)查日常作業(yè)的文件主要有《土地勘測(cè)定界規(guī)程》、《上海市房地產(chǎn)地籍測(cè)量規(guī)范》、《上海市土地權(quán)屬調(diào)查業(yè)務(wù)操作手冊(cè)》等。由于近幾年新形勢(shì)新要求給土地權(quán)屬調(diào)查工作帶來變化，質(zhì)量審核要點(diǎn)及內(nèi)容也應(yīng)隨之改變。質(zhì)檢部門應(yīng)完善質(zhì)量審核評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，制定出一套客觀公正、合理可行的質(zhì)檢評(píng)分和等級(jí)評(píng)定體系。1.明確質(zhì)檢扣分和等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《測(cè)繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》的要求，結(jié)合實(shí)際工作情況，將土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的錯(cuò)誤按照嚴(yán)重程度劃分為A、B、C、D四類，每一類對(duì)應(yīng)不同的扣分值，詳見表2。根據(jù)項(xiàng)目最終得分開展質(zhì)量等級(jí)評(píng)定。質(zhì)量等級(jí)劃分為四級(jí)，包括優(yōu)秀（得分≥95）、良好（85≤得分＜95）、合格（60≤得分＜85）和不合格（得分＜60）。2.明確審核要點(diǎn)和質(zhì)量元素。上海日常開展的土地權(quán)屬調(diào)查主要業(yè)務(wù)類型為土地勘測(cè)定界和地籍變更。在質(zhì)量控制上不僅要檢查成果數(shù)據(jù)，還要校核過程資料。土地勘測(cè)定界的質(zhì)量審核要點(diǎn)主要包括核對(duì)規(guī)劃資料和用地范圍、核對(duì)權(quán)屬資料和地類用途、核對(duì)報(bào)告書和圖件、核對(duì)手簿掃描資料等，地籍變更的質(zhì)量審核要點(diǎn)主要包括核對(duì)作業(yè)依據(jù)和權(quán)屬資料、核對(duì)樓盤維護(hù)信息、核對(duì)報(bào)告書、核對(duì)手簿掃描資料等。根據(jù)不同的項(xiàng)目類型，分別制定質(zhì)量元素表，如表3所示。3.細(xì)化質(zhì)檢內(nèi)容和退件標(biāo)準(zhǔn)。梳理各項(xiàng)目類型中不同質(zhì)量元素可能發(fā)生的所有質(zhì)量問題，并按照嚴(yán)重程度劃分相應(yīng)的錯(cuò)誤類型。為了便于在質(zhì)量簡(jiǎn)報(bào)中統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量情況，每個(gè)錯(cuò)誤還應(yīng)明確是否需要退件，以統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目一次通過率。表4羅列了土地勘測(cè)定界和地籍變更質(zhì)量檢查過程中部分質(zhì)量元素可能涉及的質(zhì)量問題。

（三）建立土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量績(jī)效考核機(jī)制

項(xiàng)目質(zhì)量是土地權(quán)屬調(diào)查機(jī)構(gòu)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的立足之本，建立與項(xiàng)目質(zhì)量相關(guān)的績(jī)效考核是強(qiáng)化項(xiàng)目質(zhì)量管理的有效手段，是優(yōu)化績(jī)效考核體系的重要舉措，也是完善項(xiàng)目質(zhì)量體系的基本要求。建立合理有效的質(zhì)量獎(jiǎng)懲制度，可以激發(fā)作業(yè)人員自身的主觀能動(dòng)性，避免一味追求項(xiàng)目數(shù)量和產(chǎn)值，使項(xiàng)目質(zhì)量從根源上得到認(rèn)可和重視。建議從獎(jiǎng)、懲兩個(gè)角度建立考核機(jī)制。一是設(shè)立優(yōu)秀個(gè)人和優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)全年項(xiàng)目質(zhì)量突出的個(gè)人和團(tuán)隊(duì)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。二是建立懲罰機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量不佳的個(gè)人及團(tuán)隊(duì)進(jìn)行適當(dāng)扣罰。如：全年出現(xiàn)1次A類錯(cuò)誤，扣罰作業(yè)人員、作業(yè)部門質(zhì)量審核員和作業(yè)部門負(fù)責(zé)人相應(yīng)獎(jiǎng)金；若作業(yè)人員全年項(xiàng)目質(zhì)量平均分低于85分或全年出現(xiàn)5次及以上的B類錯(cuò)誤，扣罰相應(yīng)獎(jiǎng)金等。獎(jiǎng)懲分類詳見表5，具體獎(jiǎng)罰金額可由調(diào)查機(jī)構(gòu)依據(jù)實(shí)際情況確定。

四、總結(jié)

土地權(quán)屬調(diào)查作為自然資源調(diào)查的組成部分，其目的是查清調(diào)查范圍內(nèi)的土地權(quán)屬狀況及位置、界址、地類等情況，為用地審批、土地登記和地籍管理提供重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量管理一直是土地權(quán)屬調(diào)查機(jī)構(gòu)工作的重中之重。近年來，市成果管理部門對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查工作提出了新要求，使得調(diào)查機(jī)構(gòu)原先的工作機(jī)制略顯不足。本文在總結(jié)多年項(xiàng)目質(zhì)量管理工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出在健全質(zhì)量控制制度、完善質(zhì)量審核評(píng)定體系和建立質(zhì)量績(jī)效考核機(jī)制等方面的幾點(diǎn)改進(jìn)建議，整合出一套較為全面地優(yōu)化上海市土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量控制的有效措施，該套優(yōu)化措施已在本單位實(shí)際工作中運(yùn)行，取得顯著效果。希望這些優(yōu)化建議能為本市其他土地權(quán)屬調(diào)查機(jī)構(gòu)提供參考借鑒，為切實(shí)提高全市的土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量提供強(qiáng)力支撐。

作者：黃美嫻