土地利用總體規劃體系范文

導語：如何才能寫好一篇土地利用總體規劃體系，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、土地利用總體規劃評估的思路

市級土地利用總體規劃以2005年為規劃基期年，以2010年為近期目標年，2020年為規劃目標年，規劃期限為2006年至2020年，但由于規劃數據庫建庫基礎數據采用2009年第二次全國土地調查數據，各類土地開發利用與管理活動均以規劃數據庫作為實施依據，因此，土地利用總體規劃評估以土地規劃數據庫為基礎，采用空間數據與屬性數據分析相結合、定性和定量分析相結合的方法，對規劃重大背景變化、土地利用現狀及變化情況、規劃修改、預審及報批等實施情況、重點項目實施情況、建設用地節約集約利用執行情況、規劃保障措施落實情況、規劃實施前景進行評估。通過全方位評估規劃的實施成效及問題，形成評估結論，為下一步開展規劃修改提供理論依據。

二、汕尾市土地利用總體規劃評估實證研究

隨著《國土資源部辦公廳關于規范土地利用總體規劃評估修改試點工作的通知》（國土資廳發〔2011〕41號）的下發，汕尾市被確定為國土資源部土地規劃定期評估和適時修改試點，率先開展規劃評估修改相關工作，本文結合深圳市、汕尾市兩市共同建設深汕特別合作區的重大背景變化，以及經濟社會發展形勢對建設用地的需求，以汕尾市行政轄區范圍內的全部土地為評估范圍，以2010～2011年為評估期限評估汕尾市土地利用總體規劃，文中數據全部采用汕尾市國土資源局網上公告的數據。

（一）區域概況與規劃編制情況

汕尾市位于廣東省東南沿海地區，北緯20°27′～23°28′和東經114°54′～116°13′之間，東鄰揭陽市，與惠來縣交界；西連惠州市，與惠東縣接壤；北接河源市，和紫金縣相連；南瀕南海，與香港隔海相望。汕尾市現轄汕尾市城區、海豐縣（含合作區）、陸河縣、紅海灣經濟開發區、星都經濟開發區、華僑管理區、代管陸豐市，土地總面積約4862平方公里，總人口約330多萬人。

汕尾市土地利用總體規劃于2008年開始編制，2011年1月14日經廣東省人民政府批準實施。規劃期限為2006年至2020年。土地利用基礎數據采用2005年汕尾市土地變更調查數據，規劃底圖及規劃數據庫建庫基礎數據采用2009年第二次全國土地調查數據。

（二）規劃重大背景變化

為進一步貫徹落實科學發展觀，規劃批準實施后，深圳市和汕尾市共同建設深汕特別合作區，位于汕尾市海豐縣鵝埠鎮、小漠鎮、赤石鎮和鲘門鎮，既是創新區域合作模式、促進區域協調發展的重要舉措，又是落實《廣東省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中“聯動融合，構建區域協調發展新格局”戰略的具體體現。深汕特別合作區的建設，將改變汕尾市產業發展格局，對建設用地的需求將大大增加。

（三）規劃實施情況

1. 土地利用現狀及變化情況

汕尾市2009年農用地面積約為4126平方公里，占土地總面積的84.85%，建設用地面積約為409平方公里，占土地總面積的8.42%，未利用地面積約為327平方公里，占土地總面積的6.73%。

汕尾市2011年農用地面積約為4129平方公里（其中耕地保有量面積約為1078平方公里），占土地總面積的84.94%，建設用地面積約為414平方公里，占土地總面積的8.50%，未利用地面積約為319平方公里，占土地總面積的6.56%。

由上述可知，2010～2011年間，全市的土地利用結構發生了變化，其中農用地增加了3平方公里，建設用地增加了5平方公里，其他土地減少了8平方公里，社會經濟快速增長，建設用地需求不斷增加。

2. 規劃修改、預審及報批等實施情況

統計汕尾市規劃修改、預審和報批用地情況，截止2011年底，汕尾市行政轄區內沒有開展規劃修改和用地預審項目，用地報批均在規劃建設用地范圍內，實施情況良好。

3. 重點項目實施情況

規劃實施期間，汕尾市嚴格按照現行規劃加快推進能源、交通、水利和工業等重點建設項目的實施和建設，促進區域投資發展條件的提升和經濟社會發展總量的增長。由于近年廣東省推進粵東地區快速發展政策，加快珠江三角洲的產業和勞動力轉移，汕尾市經濟社會發展速度加快，特別是交通能源項目、深汕特別合作區及各類開發區的建設，建設用地需求非常大，今后幾年建設用地供需矛盾將更為突出。

4. 建設用地節約集約利用執行情況

根據汕尾市土地利用情況，參照《建設用地節約集約利用評價規程（TDT 1018～2008）》及國土資源節約集約模范縣考核工作相關指標，結合土地節約集約利用的內涵，從建設用地利用程度、建設用地投入強度、建設用地利用效益三個方面選取建設用地節約集約評價指標，構建評價指標體系如下表所示。

通過汕尾市2011年與目標年2020年各項集約利用評價指標的對比，汕尾市建設用地節約集約利用水平有一定提升空間，全市建設用地利用強度較高，達到了規劃2020年的節約集約利用目標；建設用地投入強度遠低于規劃到2020年的節約集約利用目標；建設用地利用效益對比規劃到2020年的目標仍有較大的差距。

5. 規劃保障措施落實情況

在汕尾市土地利用總體規劃實施期間，進一步增強了土地規劃的整體控制作用，健全完善了規劃實施管理機制，但還需進一步加強措施，例如推動土地整治專項規劃的編制與實施，建立土地規劃定期評估修改機制等。

（四）規劃實施前景分析

1. 約束性指標執行情況

汕尾市土地利用總體規劃中2020年全市建設用地目標為554平方公里，耕地保有量目標為1008平方公里，基本農田目標為878平方公里。汕尾市2011年建設用地面積約為414平方公里，耕地保有量面積約為1078平 方公里，基本農田未被建設項目占用，對比2020年目標，全市建設用地不突破目標，耕地保有量和基本農田均實施良好。

2. 規劃建設用地剩余空間分析

根據汕尾市土地利用總體規劃安排的新增建設用地規模減去已使用規劃建設用地規模，以及考慮到汕尾市各個縣區經濟社會發展對建設用地的需求，得出汕尾市可調整至深汕特別合作區的規劃建設用地剩余空間有5平方公里，規劃城鄉建設用地剩余空間有3平方公里，全部在汕尾市城區，其他縣市區剩余空間僅能滿足各自轄區內的用地需求。

（五）規劃修改的必要性

經評估，在深汕合作區及廣東省支持粵東西北地級市城區擴容提質的背景下，汕尾市經濟社會將迎來快速發展的機遇，城鄉格局將面臨重大調整，結合汕尾市發展戰略變化、基本農田布局制約城鄉發展、城鄉用地發展方向變化、中心城區內部分區域功能定位變化、重點項目與重大工程變化等五方面因素，修改汕尾市土地利用總體規劃具有必要性和緊迫性。

（六）評估結論

規劃實施以來，強化了土地用途管制制度、優化了土地利用結構和布局、規范了土地開發秩序、提高了地方“依規劃管地、依規劃用地”的意識，在落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度、保障重點建設項目民生工程用地需求、保護和改善土地生態環境等方面起到重要作用。由于深汕特別合作區是土地利用總體規劃基本編制完成后才提出建設的，規劃未預見到深汕特別合作區建設對全市城鄉發展布局的影響，需要對汕尾市域內的建設用地規模、布局、建設用地擴展邊界和部分基本農田、耕地保有量布局進行調整修改。

三、結語

目前全國各地級市、縣已開展土地利用總體規劃評估修改工作，隨著《國土資源部辦公廳關于印發土地利用總體規劃中期評估工作方案的通知》（國土資廳發〔2013〕25號）的下發，省國土資源廳也陸續出臺《廣東省土地利用總體規劃評估修訂工作方案》、《土地利用總體規劃評估修訂技術指南》（征求意見稿）等相關技術文件，其評估思路和技術方法越來越完善，在實踐中仍有很多值得研究的地方。本次研究成果以市級土地利用總體規劃評估為重點，為目前開展土地利用總體規劃評估修訂提供新的方法與模式參考。

參考文獻：

楊旺彬.市級土地利用總體規劃實施中心城區用地布局評估研究——以崇左市為例.大眾科技.2014（16）.

劉慧穎.縣級土地利用總體規劃實施評估研究——以鄂爾多斯市東勝區為例. 西部資源.2013（01）.

汕尾市人民政府.廣東省汕尾市土地利用總體規劃（2006～2020年）評估報告（聽證簡本）.2012.

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關鍵詞:集對分析；土地利用總體規劃；經濟評價

一、 土地利用總體規劃區域經濟實施評價的主要方法

1.相關評價方法的概述和特征

在土地利用總體規劃區域實施評價中，其采取評價的方法很多，綜合考慮土地利用總體規劃中經濟、社會、生態的不確定的因素較多，且對規劃區域經濟評價的影響份量大，所以這里主要介紹模糊數學、灰色系統理論和層次分析法三種最常用的不確定性系統研究方法。

模糊數學重點研究“認知的不確定性”問題，其研究對象具有“內涵明確，外延不明確”的特點。對于那些經濟、社會、生態等內涵明確，外延不明確的“認知不確定”問題，模糊數學主要是憑借經驗借助于隸屬函數進行處理，它對用模糊數表示的不確定性評價因素體系，有著良好的處理能力。

灰色系統理論重點研究概率統計、模糊數學中所難以解決的“小樣本”、“貧信息”不確定性問題，該方法首先確定一個理想狀態下最優的規劃評價系統，并確定其評價中的經濟、社會、生態等指標的值，然后求取被評價指標與理想狀態下評價指標的關聯度，最后根據權重計算關聯度總合在加以評價，該方法的缺點就是理想狀態的規劃評價系統很難確定。

層次分析法是通過對土地利用系統的經濟、社會、生態等多個因素的分析，劃分出各因素間相互聯系的有序層次，再請專家對每一層次的各因素進行客觀的判斷后，相應地給出相對重要性的定量表示，根據各因素的權重值確定影響該土地利用系統的主要因素，并對主要影響因素進行量化和標準化，最后對各因素值，按照權重值的大小進行加和，得到土地規劃的綜合評價。

2.評價方法的區別與聯系

對以上三種方法通過對比分析可以知道，他們之間主要區別與聯系如表所示：

通過對比分析可以知道，以上方法的主要不足之處是這些方法都以定量為主，定性為輔具有系統性、完整性等特點。對于不確定性的經濟評價，往往不能合理的界定在一定范圍內，尤其是在確定區域經濟指標實施評價的不確定性上很難斷定出一個合理的區間進行評價。根據以上的不足，現把一種新的方法―集對分析法運用于土地利用總體規劃區域經濟實施評價中。

二、 建立集對分析法在土地利用總體規劃區域經濟評價中的探討

1.集對分析理論評價基本原理及概念

集對分析(set pair analysis, SPA)是趙克勤在1989年提出的一種新的系統分析方法[2]，它從同、異、反等3個方面對兩種事物的不確定性進行研究,它全面刻畫了兩種不同事物的聯系，集對分析的本質是一種新的不確定性理論,其核心思想是將確定和不確定視為一個確定不確定系統 。

2.聯系度

給定2個集合A和B,并設這2個集合組成集對H=(A,B),在某個具體的問題背景下(設為)下,對集對H的特性展開分析,共得到N個特性,其中:有S個為集對H中的兩個集合A和B所共同具有;在P個特性上集合A和B相對立,在其余的F=N-S-P個特性上既不相互對立,又不為這2個集合所共同具有。用式(1)加以統一表示集合A與集合B的聯系度為：

式(1)中, j為對立度系數,規定j恒取-1,i為差異度系數,在(-1,1)區間視不同情況取值。

3.集對分析法在土地利用總體規劃區域經濟評價中模型的建立

利用集對數方法對土地利用總體規劃進行評價實質上是將確定性的評價指標和評價標準與不確定性的評價因子及其變化相結合進行分析的過程，其重要的目的是確定差異度系數和聯系度，這樣才更正確的對土地利用總體規劃實施做出科學的評價。有N個同一等級的評價指標，則可據此建立該評價問題的聯系度表達式。以評價指標相對于土地利用總體規劃實施評價標準的大小及其所占的比例，確定土地利用總體規劃實施評價指標數值的差異。最后根據需要對分級標準繼續進行同一、差異、對立的集對分析。

土地利用總體規劃區域經濟評價的好壞對規劃的修編、經濟的調整和發展起重要影響作用。本文把集對分析法應用于土地利用總體規劃區域經濟評價中，這樣使得評價問題表達更清晰和準確。

三、 結論

一套完整的土地利用總體規劃評價體系中，經濟、社會、生態等因素往往存在一些不確定因素，要解決這些問題就必需要求更適用的方法，以往相關的評價研究常采用模糊理論來處理這類不確定性問題，而模糊不確定性在一定范圍不確定的信息，本文試分析集對分析法應用于土地利用總體規劃區域經濟評價中，以進一步證實該方法在土地利用總體規劃評價的科學性和適用性，進而使得該地區的規劃更加符合當地的經濟、社會、生態等方面的發展。

作者單位：西北農林科技大學經濟管理學院

參考文獻：

[1]劉思峰，黨耀國，方志耕.灰色系統理論及其應用[M].北京：科學出版社，2004.3.

[2]趙克勤.集對分析對不確定性的描述和處理[J].信息與控制,1995,24(3):162-167.

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關鍵詞：土地利用總體規劃 主要功能分區 土地評價 結構調整

引言

都勻市位于貴州省南部地區，總面積2274.00平方千米。山地面積占全市總面積的80.00%以上。在山地、丘陵之間有眾多小盆壩和河谷槽地。平均海拔938.00米，最高點海拔1961.00米，最低點海拔540.00米。屬中低山山原地貌。氣候屬亞熱帶濕潤季風氣候，年平均氣溫16.70℃。

1、土地利用總體規劃中城鎮工礦功能分區存在的問題

①《西部大開發“十一五”規劃》的歷史機遇，加強了基礎設施建設，完善綜合交通運輸網絡，特別是在建的貴廣高速的鐵路、貴廣高速公路、廈蓉高速公路、黔桂復線、已建成的貴新高等級公路等國家西北、西南出海大通道的完善，西電東送等工程的相繼建成，其土地利用結構已發生了巨大影響，用地結構正在趨于合理。

②由于歷史上該城市就是屬少數民族邊疆地區和貧困地區，經濟落后、基礎設施薄弱、但同時，對當地的自然資源的保護從另一方面也產生了積極的影響。對于利用地方優勢特色產業、利用當地天然氣候等自然資源，促進社會經濟發展，調整產業結構，科學合理利用土地也創造了良好的條件。

③億元GDP指標遠低于全省及至全國水平，第一產業水平低，經濟總量偏小，外向度低，又缺少足量規模企業拉動，中心城市的聚集力和輻射功能未能充爭發揮，廢棄獨立工礦用地未得到有效利用，城鎮人均占地41.27平方米/人，又遠低于建設部制定的標準中等城市人均標準90-105平方米/人，農村居民點用地有較大浪費（人均占地132.12平方米/人高于《貴州省村鎮規劃標準》規定的最高上限79.60平方米/人），

2、城鎮工礦功能區各種分析方法評價

1）、根據原建設部對城市用地的分類進行歸類，具體詳見原建設部頒布的《城市用地分類和代號》。

2）、特爾菲法和層次因子分析法

①特爾菲法

應用特爾菲法分配權重值的步驟是。

(1) 設計意見征詢表

(2) 選擇專家并請他們填寫問卷表格

(3) 整理和反饋專家意見

(4) 不斷整理和反饋專家意見

②層次因子分析法

影響城鎮工礦用地的因素主要包括社會經濟因素、自然因素和特殊因素。根據分析確定城鎮工礦用地的指導性影響因素體系如下：

③資料的收集

1）、土地利用效益資料

2）、地租、地價資料

3）、影響城鎮工礦的因素資料

4）、其他資料

④指標的計算

1）、單元土地質量指數計算

根據土地功能分區內單元總分值進行級差收益測算時，單元土地質量指數按下式計算：

Xin = fi/ n（23）

式中：Xin ：某單元土地質量指數

fi ：某單元總分值

n ：土地功能分區數

2）、行業或類別資本效益折算系數的計算

分別以商業、居住、工業中某種行業或類別的資本為標準，按下式計算各行業或類別的資本效益折算系數：

Kci = Crm/Cr（24）

式中：Kci ：某用地類型中的某行業或類別資本效益折算系數

Crm ：該用地類型中某一行業或類別全市平均資金利潤率

Cr ：該用地類型中標準行業或類別全市平均資金利潤率

3）、 規模資本效益折算系數的計算

分別以商業、居住、工業中當地行業最佳企業規模或技術水平下的資本為標準，按下式計算規模資本效益折算系數：

Kcs = Crn/Cmax（25）

式中：Kcs ：某一行業或類別某一規模下的資本效益折算系數

Crn ：該行業或類別某一規模下的全市平均資金利潤率

Cmax ：該行業或類別最佳規模下的全市平均資金利潤率

4）、 企業標準資本額的計算：

企業標準資本額按下式計算：

Cs =Ce×Kci ×Kcs（26）

式中：Cs：企業標準資本額

Ce ：企業實際使用的資本額

Kci 、Kcs同前

5）、 合理工資量的計算

按當地各行業不同技術水平下勞動力的定員標準，用下式計算合理的工資支出標準：

Lcs = Lce ×LPs/LPe（27）

式中：Lcs ：某企業在標準定員情況下應支出的工資額

Lce ：該企業實際支出的工資額

LPs ：某一技術水平下同等規模的企業應有勞動力標準數量

LPe ：企業實際占有的勞動力數量

6）、企業效益資料的整理

將收集到的企業效益資料，按標準化公式計算整理，并將結果填入本附錄相應表格。

⑤ 指標選擇與樣點數據歸類

1）、 土地收益測算指標的選擇

土地收益主要是對級差收益的測算。級差收益測算選擇的指標主要有單位土地面積的凈收益、單位土地面積標準資金占有量、單位土地面積合理工資占有量、企業所在土地的功能分區或單元總分值。

2）、樣本數據歸類

以土地功能分區為單位，分別以不同土地利用類型進行數據歸類，對商業用地可繼續劃分金融保險業、辦公服務類、綜合商廈類、小商店與居民服務類等行業，進行資料歸類。

3）、 樣本數據檢驗

數據檢驗以土地功能分區或均質區域為單位，分土地利用類型進行抽樣樣本的總體和方差檢驗。

用卡方檢驗法、秩和檢驗法分別對已知數據總體分布類型和未知數據分布類型的樣本進行總體一致性檢驗。

用 t 檢驗法和均值方差法分別對樣本總體為正態和非正態分布的進行異常值剔除。

當檢驗后的數據不能滿足模型建立的需要時，應增加抽樣數據，按以上方式重新進行數據歸類。

（2）級差收益測算模型選擇方法

根據數據資料，用以下方法進行模型選擇：

將樣本數據依次代入可能的數學模型中，得到不同樣本的回歸模型，同時對各樣本模型進行經濟、統計和計量檢驗，按檢驗結果，選定測算模型。

⑥系數估計

1）因素系數數值的可靠性檢驗

（1） 經濟意義檢驗

一般從符號和值域兩個方面檢驗。符號檢驗主要是根據模型中變量設計所要達到的條件進行檢驗；值域檢驗是根據現實經濟條件加以具體限定。

（2） 統計檢驗

通過回歸系數的統計顯著性檢驗，判斷因素在在總體上對凈收益的影響程度。

通過模型的擬合優度檢驗，判斷建立的模型與樣點數據的擬合程度。

（3） 計量經濟檢驗

通過異方差性檢驗和多重共線性檢驗，判斷統計檢驗的有效性。

某一級地租的平均值按下式計算：

⑦用以上兩種分析方法進行相互印證，并進行合理調整

⑧計算分值

測算各自然單元各影響因素分值，分值的計算方法可采用德爾菲法或層次因子分析法定量測算的方法進行。各自然單元影響因素綜合分值計算，即在計算出各自然單元各影響因素的分值后，按照下列公式計算各自然單元影響因素綜合分值：

⑨ 測算各自然單元的影響因素綜合分值

影響因素綜合分值的計算，可采用專家打分的方法和因素分值定量測算的方法。

采用因素分值定量測算法，可按照評分估價法中的因素分值計算方法進行評價測算。

⑩各評估單元的各影響因素的分值確定后，按照下述公式計算各評估單元的影響因素綜合分值：

最后，根據上述得到的自然單元影響因素綜合分值，采用總分數軸確定法、總分頻率曲線法等劃分各因素功能影響分區。

3）、GIS分析

疊置空間分析，分為自然因素（成本指數、土地利用系數、地質環境條件）、社會因素（歷史形成原因、人口因素、技術水平、規劃指標和政策影響因素）、經濟因素（投入產出比例、投入強度）等屬性數據層。根據空間分析進行最終的綜合功能分區的劃分。

4）、定性分析

對評價的結果要進行進一步對不能確定的，要進行實證分析，根據實際情況進行調整功能分區。

5）、評價結果

①都勻市土地利用結構不合理，需對土地利用的使用強度特別是人均指標進行調整，合理分配；

②都勻市已受到不合理建設項目，特別是礦產資源開發的影響和不合理的城鎮工礦用地使用造成的了土地資源的一定破壞；

③需通過進一步的調整，確定商業、居住、工業等區域的科學合理劃分。達到“天地人”的和諧的統一與社會經濟持久穩定的發展。

3、結論與建議

1）、城鎮工礦功能分區根據當地自然、社會和經濟因素，確定多因素影響指標，建立分區評價模型，運用GIS技術進行分析評價。

2）、對評價的成果，進行定性分析相結合，與實際不相吻合的情況，應進行分析，找到原因，調整功能分區。

3）、此次評價是在現勢情況下的評價成果，隨著社會經濟的發展其具體情況也會發生變化，需要進行適當的修改調整，規劃在一定時期內是相對穩定的，長期而言是動態變化的。

4)、功能區的劃分是與歷史分不開的，而且受到歷史的影響比較大，只有在特定的時期特定政策也即人為因素的影響下，有時甚至將會起決定性、不可逆轉的影響，在此限制條件下，進行布局調整以達到把不合理性減小到最小程度。

5）可以自然形成的街坊為個分塊進行統計分析，然后歸并相似的街坊，比較大的街坊應以能區分其明顯功能的界線進行再次劃分。

6）隨著社會經濟的發展，相關規劃，特別是城市規劃的調整，對其功能區的劃分也會發生變化。

7）可根據當地的實際需要對有關功能分區細分進一步評價。

參考文獻：

1、《城鄉經濟社會發展一體化新格局研究》 張薇（內蒙古農業大學學報 社會科學版2008.06）

2、《城市土地集約利用內涵及其評價指標體系研究》 謝敏等 （中國農業大學學報 2006.11）

3、《基于3S技術的縣級土地利用數據庫建設》 張婧等 （國土資源科技管理 2008.08）

4、《區域土地利用集約發展的階段性分析》 湯懷志等（資源與產業 2007.12）

5、《土地利用集約度的測度方法》李秀彬等 （地理科學進展 2008.11）

6、《土地利用對生態環境脆弱性的影響評價》 王瑞燕等 （農業工程學報2008.12）

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關鍵詞：江西省；土地規劃；實施評價；量化模型

中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A

一、引言

土地利用總體規劃是依據嚴格保護基本農田、提高土地利用率、保護和改善生態環境及占補平衡的原則，對一定區域內的土地開發、利用、治理、保護在空間、時間上所作的總體安排和布局，是國家對經濟與社會發展進行宏觀調控的重要手段[1]。土地利用規劃重在制定，貴在實施。目前，我國已編制了兩輪土地利用總體規劃，但在實施過程中存在一些問題。一是土地利用總體規劃的法律觀念不強，隨意對規劃進行調整；二是規劃圖件不能適應規劃實施的需要；三是規劃實施過程中缺乏有力的監督，未建立完整的反饋機制；四是缺乏土地利用總體規劃實施效果、執行力度的科學評價體系，未建立有效的評價機制。因此，開展土地利用總體規劃實施評價是土地利用總體規劃實施過程中的一種內在的必然要求，通過對土地利用總體規劃實施進行定性和定量的分析和評價，利于促進規劃管理體系的完善，提高土地利用總體規劃的科學性和實踐性[2]。

二、土地利用總體規劃實施評價的指標體系構建

（一）土地利用總體規劃實施評價的內涵

土地利用總體規劃實施評價是依據相關標準，運用一定的方法，對土地利用總體規劃執行的效果進行分析、比較后作出的價值判斷，是土地利用總體規劃執行階段的重要環節。土地利用總體規劃實施評價包括三方面內容：一是土地利用總體規劃結果評價，即土地利用總體規劃執行后的結果是否實現其目標及實現程度的評價；二是土地利用規劃效益評價，即對土地利用總體規劃結果和土地利用總體規劃投入之間的關系的評價；三是土地利用總體規劃效力評價，即土地利用總體規劃執行后對規劃對象及其環境所產生的影響的評價。

（二） 土地利用總體規劃實施評價的指標體系

根據土地利用總體規劃實施評價內容，構建土地利用總體規劃實施評價的指標體系，包括以下兩大類：一是規劃執行指標，是指土地利用總體規劃實施過程中，關鍵指標的落實完成情況以及違反規劃事件的頻率和處置率；二是規劃效果指標，是指土地利用總體規劃實施后，所產生的社會、經濟和生態效益，同時也包括社會公眾對土地利用總體規劃的認知程度。土地利用總體規劃實施的指標體系如圖1所示。

圖1土地利用總體規劃實施評價指標體系表

三、土地利用總體規劃實施評價的方法

（一） 指標量化模型

土地利用總體規劃實施評價是多指標綜合評價，且評價指標中包括經濟、社會、環境等相互聯系密切的指標，這些指標變化速率呈現出的是各種非線性關系。因此，在進行指標量化時，需采用非線性函數以貼近實際情況，文中采用對數函數的效用函數進行指標量化，指標量化模型為：

（1）正指標模型

（2）負指標模型

式中，為第個指標的評價值；為實際值，和分別為指標的上限和下限；和為常數，通常取值40，取值60[3]。

（二）評價方法

1．指標權重測算

由于土地利用總體規劃實施評價中，無法收集到大量的樣本資料，從而不能依據統計數據得到各指標的客觀權重。因此，為了合理地反映各指標對規劃實施效果的貢獻程度，本文采用專家經驗估算的方法，來確定規劃實施評價指標的權重 [4]。

2.指標合成方法

為了鼓勵土地利用總體規劃的各單項指標均衡發展，嚴懲落實指標，本文采用指標幾何平均值作為評價指標合成值[5]，評價公式為：

，其中

當時，土地利用總體規劃實施的協調度很好，效果明顯；

當時，土地利用總體規劃實施的協調度比較好，起到一定效果；

當時，土地利用總體規劃實施的協調度一般，所起作用不大；

當時，土地利用總體規劃實施的協調度較差，目標難以完成；

當時，土地利用總體規劃實施的協調度很差，基本沒有作用。

四、案例研究

（一） 研究區域概況

本研究以《江西省（1997~2010）土地利用總體規劃》為案例，為了與土地利用總體規劃緊密銜接，為《江西省土地利用總體規劃（2006~2020）》的實施起到指導作用，對1996~2005年江西省土地變更調查數據進行分析，所采用的社會經濟環境數據為1996~2005年江西省的統計數據。

1.研究區域的社會經濟發展概況

2005年，江西省生產總值4056.2億元，同比增長12.8%，其中，第一產業增加值770.0億元，同比增長6.5%；第二產業增加值1914.9億元，同比增長17.1%；第三產業增加值1371.3億元，同比增長10.8%。全省農業總產值1143.0億元，按可比價格計算，比上年增長6.8%。全省全部工業增加值1455.5億元，比上年增長20%，工業對經濟增長的貢獻率達到51.6%，其中規模以上工業增加值達到828.5億元，增長23.6%。

2.研究區域土地利用現狀

至2005年底，江西省農用地面積14190111hm2，建設用地面積906211 hm2，未利用地面積1593112 hm2，分別占全省土地總面積的85.02%、5.43%和 9.55%。農用地中，耕地2859012公頃、園地273435公頃、林地10310488公頃、牧草地3824公頃、其他農用地743352公頃。建設用地中，居民點及工礦用地637639公頃、交通運輸用地64768公頃、水利設施用地203804公頃。詳見表1。

表1江西省2005年土地利用現狀表

（二）評價指標的選取

本文根據蘭州市的實際情況和所收集到的資料，選取土地利用總體規劃評價指標，具體見表2。

表2江西省土地利用總體規劃實施評價指標體系

（三）結果與分析

江西省土地利用總體規劃實施評價指標值如表3所示。

表3江西省土地利用規劃實施評價指標賦分表

1.單項指標分析

土地開發利用程度小于70分；建設用地需求滿足率、建設用地違規面積比、耕地滿足率、基本農田保護率在70~90分之間；城鎮化率、規劃的知情度、工業生產總值的比重、森林覆蓋率大于90分。

由于江西省山多平原少，耕地后備資源有限，人地關系基礎十分脆弱，另一方面建設用地粗放、低效利用現象不同程度存在。截止到2005年末，全省有閑置土地867 hm2，空閑土地657 hm2，批而未供的土地2442 hm2，低效用地19644 hm2，從而導致土地開發利用程度的分值較小。

江西省非常重視生態環境，通過“丘陵山區果林化、平原農田林網化、城鎮郊區園林化”，不斷提高森林覆蓋率，2005年森林覆蓋率達到60.05%，較好地完成了規劃目標。

2.單項指標的合成值分析

江西省上一輪土地利用總體規劃涉及人口、經濟發展水平、產業結構狀況、城鎮化水平以及社會環境等在內的諸多因素，對規劃實施產生了不同程度的影響。依據規劃實施評價標準，江西省上輪土地利用總體規劃實施情況評價值為85.12，說明土地利用總體規劃實施效果比較明顯，土地利用總體規劃各項指標的執行與其所產生的社會、經濟和生態各方面效益的協調程度較高。

五、結論

由于規劃具有超前性，而人的思維和預知能力有限，且未來事物不確定性因素較多，江西省上輪規劃還存在以下問題：

（一）耕地保有量脫離實際，耕地滿足率不高。因退耕還林、退耕還湖和農業結構調整等導致江西省耕地面積減少。2005年比1996年凈減少134424公頃，比規劃目標年（2010年）要求的耕地保有量少131662公頃。

（二）土地開發利用程度低，未達到規劃要求，需要加強土地開發利用程度：一是加大未利用地的開發力度，提高可利用土地面積；二是加強土地開發利用強度，提高土地利用效率。

（三）土地利用總體規劃的法律地位不明顯，土地違法違規現象時有發生。據統計，1997-2005年全省共查處違法違規用地1883公頃。

土地是重要的自然資源，土地利用總體規劃是一項綜合性強、涉及面廣的決策，是一項重要的公共政策。通過對土地利用整體規劃實施效果評價，可為新一輪土地利用總體規劃修編提供依據。

參考文獻：

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[2]徐春濤，姜錫東．回歸分析在土地利用總體規劃實施評價中的應用——以吉林省伊通縣為例[J]．東北師大學報（自然科學版），2010，42（4）：154-158.

[3]歐海若．土地規劃的基礎理論問題研究[D]．杭州：浙江大學，2004.

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1土地利用總體規劃的生態理念要點

1)土地規劃區域生態安全評價。目前，我國并沒有統一定義生態安全，對于生態安全的界定學者們也是眾說紛紜。筆者認為所謂的生態安全，主要是指未威脅到人們的安全、健康、必要資源、環境變化以及生活保障來源等。其中，社會生態安全、經濟生態安全和自然生態安全均屬于生態安全系統。規劃區域內的社會、經濟和自然生態安全需要在土地利用總體規劃編制中得到保障，確保規劃方案可行的前提就是規劃區域生態安全評價的開展。2)土地利用總體規劃用地類型劃分。根據用途對我國現行土地進行分類一般可分為三種，一是建設用地，二是農用地，三是未利用地。建設用地分為3類，一是獨立工礦用地，二是水利設施用地，三是交通運輸用地;農用地一般分為5類，一是園地、二是牧草地、三是耕地、四是林地、五是其他農用地。土地利用現狀通過這一分類體系能夠很好地反映出來，主要對經濟、社會方面的功能進行綜合考慮。近年來，土地規劃和建設的主導思想正在逐步轉變為生態用地保護和建設生態環境，對區域規劃用途的土地進行分類利用時，需要對土地的社會、經濟和生態功能進行綜合考慮。在土地利用總體規劃中，需要對不同功能的地類進行明確，提取、歸并土地體系時需要根據土地體系功能進行。3)土地利用總體規劃的環境影響評價。對于現行的國內外環境影響評價的發展、作用、指標體系、評價程序和方法等方面很多學者已加強研究。現如今，在我國五級土地利用總體規劃中，對土地利用總體規劃進行落實的主要環節是縣級規劃，非常有必要對該級土地的利用規劃環境影響進行評價。4)規劃區域生態足跡分析。所謂的生態足跡分析，主要是一種持續性規劃方法，在對特定人口和經濟體的資源消費與廢棄物吸收進行估算時根據相應土地的生態生產力進行。生態足跡分析在規劃區域開展時，能夠對該區域生態承載力進行研究，對土地利用的可持續性進行測算，對規劃目標的土地利用可持續性和生態可行性進行評價。該方法在對國外同類型研究進行科學借鑒的情況下，經常應用在大尺度模型和方法上。不過對其進行具體層次的研究應用，尤其是具體的體系和模型在縣城尺度土地利用總體規劃中的應用還相對缺乏，在今后的實踐中分析生態足跡時需要有效結合土地利用總體規劃，從而實現對規劃方法的創新和生態理念的增強。

2現行土地利用總體規劃對生態環境的影響

1)對生物群落的影響。實施土地利用總體規劃，相當于土地區域性的利用活動。在實施土地利用總體規劃以后，所改變的土地景觀生態系統很難再恢復原樣。通過長期實踐能夠看出，我國大部分的農用地或未利用地變為建設用地時均處于未完成規劃或者已完成規劃但可行性不強，對于自然狀態的田、林等生態系統未科學合理處理，導致其成為人工生態系統，大量的建筑物和道路替代了原本復雜多樣的自然植被，塊狀的自然生態系統被分割孤立出來，從而使野生動物的活動范圍大量減少，嚴重影響了生物的多樣性，進一步降低生物的存活率。2)對土壤的影響。實施土地利用總體規劃，會對土壤整體質量造成一定程度的影響，例如影響土壤的肥力、結構和質地等多個方面，從而使土壤受到污染，進一步降低生物活性，酸化、鹽化或板結土壤等。在實施規劃時，因為調整了土地利用結構，會使大片森林遭到破壞，草地成為耕地，對原有植被造成損壞，從而使水土流失加劇，水土流失不僅會使肥沃的表土出現流失，而且會降低土壤的肥力，嚴重情況下還會導致淤塞下游河流，洪水泛濫。如果在干旱區域放牧過度的話，會造成牧草地的大面積消失，對原有的生態系統造成破壞。另外，衰減的植被會減少土壤中的有機質，降水在堅硬的土壤中很難滲入其中，水分的缺乏使植被快速衰減，從而降低植被覆蓋度，最終導致沙漠化越來越嚴重。3)對水資源和水環境的影響。在實施土地利用總體規劃后，地下水位的下降、水環境質量的降低等是對水資源及水環境影響的重要體現。近年來，隨著城鎮化建設步伐的不斷加快，農業用地逐步轉變為商業用地，下墊層的滯水性和滲透性受建筑物及水管網建設的影響而不斷減弱，降雨以后很大程度上減少了雨水的截留、填洼、下滲以及蒸發量，從而降低了地下水的補給徑流量，大幅增加了地表徑流量;重新布局工礦企業、建設新城鎮需要大量排放工業和生活污水，從而徹底改變了區域內的湖泊、河流等水環境質量，直接危害到生活用水及農田灌溉。4)對植被的影響。在實施土地利用總體規劃以后，日益增長的城鎮建設用地需要不斷加大對草地、林地以及荒地的開發力度，從而降低了地表植被覆蓋率，單一的農作物逐漸替代了之前多樣性的植被。與此同時，在開采完礦山以后，很少企業規劃和整治礦山區域，嚴重破壞了礦區植被。還有些礦山在大量抽水以后，導致地面塌陷和地下水位下降嚴重，從而導致地表植物因缺水而枯萎。

3基于生態保護的土地利用總體規劃措施

1)加強規劃編制后生態環境影響評價。在進行生態環境影響評價時，需要將一套土地利用規劃體系建立起來，并確保其完善性和協調性。實施規劃后對生態環境的變化情況及趨勢可以通過生態環境影響評價進行了解，從而使規劃對環境造成的后果更清楚的展現出來。相關部門需要及時修改或重新規劃對生態環境產生不利的因素，對用地結構和布局進行適當調整。根據生態規律使生態系統的運行情況得到改變，從而使區域生態環境健康得到保障，使生態環境質量得到提升，最終實現持續利用土地資源。2)在土地利用總體規劃編制中充分運用生態保護。開發利用和管理土地資源的有效途徑就是土地利用總體規劃。想要實現生態效益，良好的總體規劃是重要前提條件。所以，需要在整個規劃編制過程中始終貫穿生態理念，確定多目標規劃模式，其規劃核心為資源、經濟、人口和環境，在土地規劃目標體系中納入生態效益。另外，要堅持把生態環境要素納入到土地利用現狀分析評價、劃分土地利用分區、土地質量評價以及土地供需預測分析范圍內。將土地自然資源生態系統的特點突出出來，將符合生態發展需要的土地利用功能分類體系建立起來并不斷完善。在土地利用規劃和資源開發中堅持生態用地，對特定區域進行明確，將其作為生態功能用地。3)建立完善透明的土地利用管理體系。規劃和實施管理是促進土地利用規劃達到預期效果的基礎保障，規劃管理的基礎就是編制土地利用規劃，規劃編制的最終目的是規劃的實施，是落實土地利用戰略的具體表現，建立實施保障體系是達到預期效果的有效途徑。所以，需要對各級土地管理機構和隊伍加強建設，將管理隊伍不斷充實，使管理人員的法制教育進一步加強，從而提高管理決策水平，監督規劃實施。

4結語

基于生態理念的土地利用總體規劃作為一項綜合性系統，需要堅持編制結合實施，理論結合實際，不斷探索在實施土地利用總體規劃時存在的生態問題，及時將生態理念貫穿于土地利用總體規劃中，按照可持續發展理念編制規劃方案，探索實施方式，從而使其滿足社會發展的需求，在各項目規劃之間的關系起到協調作用。

作者:呂廷恕 單位:駐馬店市土地整理中心

參考文獻:

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中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：

一、土地利用規劃概述

1、土地利用規劃概述

土地利用規劃是按照國民經濟發展的需要,遵循有關的自然規律和社會經濟規律,在時空上對土地資源進行合理的組織利用和經營管理合理分配國民經濟各部門的用地正確地和各項建設工程以及保護生態環境的措施相結合,從而制定最優的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產率,以取得最大的經濟效益、社會效益和生態環境效益,同時又為將來保護好土地資源,以達到土地資源可持續利用的目的。

2、土地利用規劃的目標、任務和內容

開展土地利用總體規劃的根本目的是加強對土地利用的宏觀控制和統一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進行優化配置,提高土地利用的綜合效益,為區域可持續發展奠定基礎。其主要目標包括:(1)統籌安排各業用地,促進國民經濟持續、穩定、協調發展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經濟、生態效益;(3)加強對土地的統一和計劃管理。具體的任務包含下列四個方面:(1)在國民經濟各部門間合理分配土地,為國民經濟各部門的發展創造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態環境和社會環境創造土地條件;(3)為實現農業現代化創造科學的土地組織條件;(4)調整我國社會主義土地關系"土地利用總體規劃范圍大、綜合性強、內容多、關系復雜"

二、經濟外部性的含義

經濟外部性是指經濟主體（包括廠商或個人）的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。

三、土地利用規劃評價指標體系建立的原則和標準

土地是重要的基礎性資源,土地開發利用既不是純粹的經濟過程,也不是純粹的生態過程,而應該是經濟過程和生態過程的有機統一,其實質是生態經濟、社會的協調發展，對于土地利用規劃的評價應建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標組成、體系建立的設計原則以及建立體系的指標選擇建議。

1、指標體系的組成

本文進行基于經濟外部性的土地利用規劃的評價出于兩個出發點:一是研究土地利用規劃的建設用地布局影響,二是研究土地利用規劃的生態環境影響,旨在探討土地利用規劃的布局是否合理，是否對農地造成影響，以及土地利用規劃是否考慮生態棲地的影響以及生態環境影響，從而更加實際的得出土地利用規劃的發展重點思路與發展方向。

2、指標體系的設計原則

指標體系應能全面真實地反映社會、生態、經濟系統的內部特征及外部狀態，系統內部各子系統相互間的聯系以及主要目標的實現程度"因此在指標的選取上應遵循以下原則:

(1)科學性和實用性相結合的原則

科學性是指標體系建立的重要原則,在指標體系的建立方面,科學性體現在該指標體系應該能夠全面、客觀、準確地反映規劃實施前后,社會、生態、經濟系統的狀態變化趨勢和系統內部的協調程度,并能夠體現戰略實施帶來的社會經濟影響"因此,所選指標必須概念清晰明確,且有具體的科學內涵,測算方法標準,統計計算方法規范"同時,指標體系應具有實用性的特點,即考慮定量化的可行性,建模的復雜性以及數據的可靠性和可獲得性,土地利用規劃環境影響評價指標應具有明確的科學內涵較好的度量性,要便于不同地區之間的比較"

(2)層次性原則

由于土地利用規劃評價以社會、生態、經濟復合系統為研究對象,而從內部結構分析,該系統具有復雜的層次結構,因而指標設置也應該滿足這一特點要求"也就是說,指標體系具有鮮明的層次結構,能反映在不同層次上的規劃影響"

(3)代表性原則

土地利用規劃的影響是多方面的、復雜的,選用的指標要充分體現土地利用對各社會、生態、經濟等各方面影響狀況,同時,定性指標和定量指標相結合"。

(4)綜合性原則

全面衡量各種影響因素,嚴格進行綜合性的分析評價"

(5)系統性原則

確定相應的評價層次,按系統論的觀點評價各個指標,構成完整的評價指標

體系"

(6)靜態指標和動態指標相結合的原則

靜態指標反映區域可持續發展的狀態,動態指標則用于反映區域可持續發展

的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規劃評價的目標是必不可少的"土地

(7)可操作性原則

土地利用規劃環境影響評價的指標應具有很強的可操作性,易于從現有資料

中獲取,便于管理部門使用"

3、土地利用規劃評價的指標體系因子選擇建議

土地利用規劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發生一定的變化"指標體系應具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎上,根據土地利用規劃的基本特點來探討評價指標體系,以土地利用規劃的經濟外部性為總目標,根據建設用地布局和生態影響基本特點來探討評價指標體系,根據評價目標、評價方法、評價原則與評價內容,構建了指標體系,并選擇27個指標作為參評因子,組成土地利用規劃外部性影響的利用評價指標體系

布局影響 土地人口承載力指數、城鎮化水平、道路通達水平、城鄉居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農民人均住房面積、人均建設用地面積、土地利用率、土地生產率、糧食產量、林木蓄積量、水資源總量、農作物單位面積產量、單位面積林地產量、養殖業產值等。

生態環境影響 基本農田占土地總面積比、土地生產潛力指數、森林覆蓋率、農業廢氣排放達標率、農業廢水排放達標率、農業固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。

4、指標選擇確定評價標準

評價標準直接反映評價結果,關系到評價結果的現實應用,一般而言,確定評價標準大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據個人的經驗和知識對土地利用規劃的的持續度進行評價,然后作出判斷是否可持續,以及其可持續利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農用地可持續利用的知識和經驗方面要求很高,才能對評價結果進行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設定土地利用規劃的經濟正外部性為1分,經濟負外部性狀態為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標與理想值和最差值之間進行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結果。

四、基于經濟外部性對土地利用規劃的幾點評價

通過對指標體系的建立，對于現行的土地利用總體規劃無論是從各項指標數據的搜集還是按當時經濟發展水平所做的預測，修編基礎工作、準備工作較充分，是“指標控制＋用途管制”為模式的土地利用規劃。總體而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規劃的認識，樹立了規劃的權威性，使規劃在土地管理工作中具有一定的基礎地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強化土地利用宏觀調控，協調用地矛盾，優化土地利用結構和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規劃而言，經濟外部性是體現的正外部性。

但是隨著社會主義市場經濟體制發展，鄉鎮行政區劃的調整，以及工業化、城鎮化、現代化進程的加快，上一輪鄉鎮土地利用總體規劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調整的規劃也并未解決相關問題。土地利用總體規劃的負外部性也逐漸體現，其主要體現在如下幾點：

1、土地利用總體規劃隨意性大，導致布局不相協調的負外部性

土地利用總體規劃從理論上來說應該為主導作用，能控制各個行業及布局的土地利用數量、結構和規模。城鎮規劃、村鎮規劃不能突破土地利用總體規劃的用地控制指標。

然而，由于土地利用總體規劃的編制和修編的滯后，各鄉鎮在編制城鎮和村鎮規劃時，不顧實際，盲目追求大規模、大框架，亂設開發區、工業小區, 致使鄉鎮土地利用總體規劃與現行城鎮、村鎮規劃不相銜接和協調，在規劃實施中時有矛盾發生，影響土地利用總體規劃的權威性，同時隨意調整土地利用規劃，鉆政策空子，導致規劃喪失其科學性和嚴肅性。又由于土地供應在很大程度上依賴于建設項目，而地方政府承擔著壯大地方經濟的重任，因此，為實現招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規劃擱置, 不斷違法用地;鄉鎮土地利用總體規劃在制定和實施過程中缺乏先進的規劃理論指導，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細規劃，使得總體規劃缺乏可操作性。

從經濟上而言，土地利用總體規劃并沒有起到相應的作用，從而體現出經濟外部性為負的方面。

2、 鄉鎮土地利用總體規劃調整完善準備工作不充分

由于管理體制落后、土地利用狀況調查工作的滯后性，雖然每年都做變更調查工作，但由于基層土地管理技術、條件的限制，往往靠人為變更，導致地籍資料的準確性、連續性、系統性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當地政府從局部利益出發的短期行為。土地利用總體規劃調整完善的業務工作很倉促，匆忙進行規劃調整，其科學性、權威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓，下發了上級下達規劃指標，簡單認為只要完成了建設用地置換指標和農用地整理折抵指標就行，各鄉鎮政府只關心用地指標夠不夠用，只要求滿足城鎮發展、園區發展的需要。不注重與其他部門的協調，造成此次規劃調整完善只是土地部門的事，只為了地方建設的需要。

這些做法導致評價體系中相關規劃實施后的成果指標不能滿足要求，從而體現出規劃經濟的負面性。

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一、土地利用總體規劃決策機制應遵循的原則

要建立完善土地利用總體規劃決策機制，土地利用總體規劃決策部門首先必須綜合運用先進的、適應現階段發展的規劃理念指導土地利用總體規劃。其次采用科學的研究方法規范土地利用總體規劃編制、實施和監督反饋全過程，明確土地利用總體規劃的衡量標準，科學評價，以期實現土地利用總體規劃目標，保證土地資源的可持續利用。因此，建立完善土地利用總體規劃決策機制應遵循如下五點原則：

（1）重視編制環節，保證規劃的科學性編制土地利用總體規劃是政府的重要職能，是政府實現土地用途管制的重要手段，在土地的開發、利用中具有規范和引導作用。這一點是價值規律無法替代的，把土地資源的開發、利用、治理和保護完全寄托于市場配置是錯誤的，必須通過土地利用總體規劃的科學編制將有限的土地資源在各產業部門間進行合理的配置，增強各級政府對土地利用的宏觀調控能力，同時發揮市場配置土地資源的作用。

（2）明確土地利用總體規劃的實施途徑。為了確保規劃的實施，可從以下幾個方面入手：1）加強對規劃的有效管理。在市場經濟條件下，土地利用管理更要靠對規劃進行有效的管理，發揮規劃的“龍頭”作用來進行，即著力經濟、法律、政策上的宏觀調節，實行土地利用功能區域總量、質量上的中觀控制，強化建設項目和具體用地單位、土地類型的微觀管理。在這些管理層次上，宏觀目標要明確，中觀控制要得力，微觀效果要明顯。2）增大資金技術的投入保障土地利用總圖規劃實施。投入是實施規劃的基礎和根本保證，其中包括土地開發利用的投資，基礎設施投資等。3）加強用地計劃管理和審批總體規劃是用地計劃管理和用地審批的依據。凡是進行建設用地審批，安排土地開發計劃，進行農業用地結構調整，都應按總體規劃要求進行。在城鄉土地資源開發和協調各部門用地矛盾時，均應按照總體規劃要求實施。

二、建立完善土地利用總體規劃評價決策機制

土地利用總體規劃是根據經濟社會未來發展要求，對土地利用結構、布局、規模的科學預測，是土地管理參與宏觀調控的重要手段。然而，土地利用總體規劃沒有一套獨立的法律法規體系，對土地利用總體規劃的規定是在《中華人民共和國土地管理法》中以專門章節做出的。作為國家土地資源配置的重要政府決策行為，應該建立起一套獨立的、完善的法律法規體系，從而規范土地利用總體規劃編制、實行到監督反饋各個環節的決策機制。

三、強化監督反饋決策機制，健全責任追究制度

土地利用總體規劃是國家配置土地資源所做出的一項政府決策行為，政府決策的權力和責任是密不可分的。如果只享有決策權力，而不必承擔相應的責任，就難以審慎地運用決策權力，自然就難以防止和避免決策失誤，給人民利益造成這樣那樣的損失。以往我們的許多決策失誤，都與我們沒有注意建立科學的權責一體機制有密切關系。建立科學的權責一體機制，首先需要明確上下級的決策權責關系，防止上級對決策的不當干預而無法分清和承擔責任的狀況繼續存在。建立科學的權責一體機制，還要明確同級領導機關中不同領導成員的決策權責關系，防止因不同領導成員的決策權責關系混亂而無法分清和承擔責任的狀況繼續存在。

與科學的權責一體機制相聯系的是嚴格的決策責任追究制。決策失誤必須承擔相應的法律或政治責任，這本來應是不言而喻的。之所以長期沒有建立起這樣的制度，與我們長期領導關系上的權責不清、權責分離直接相關，也與我們不把決策失誤當作不能容忍的失職、當作判斷一個領導者夠不夠格的重要依據的觀念有直接關系。

四、建立規劃編制、實施、評價、監督相銜接的機制

土地利用總體規劃的決策機制是由編制機制、實施機制、評價機制以及監督機制共同構成的有機整體，編制、實施是土地利用總體規劃的得以實現的過程機制，而評價機制和監督機制則貫穿于土地利用總體規劃的全過程，是實現土地利用總體規劃目標的保證。四個組成部分相互聯系，相互制約，以先進的規劃理念為指導，構成了四位一體的有機整體，只有構建起這樣的決策機制，才能從根本上克服現階段土地利用總體規劃編制實施中存在的問題，保證規劃編制的科學性、實施的有效性、權威性等，為實現土地資源的可持續利用奠定堅實的基礎。

五、土地利用總體規劃決策機制的完善與創新

（1）建立以年度計劃與跨年度規劃相結合的土地宏觀調控機制。隨著國家對地根、銀根兩個基本問題的高度重視，土地供應政策上升到與信貸政策具有同等重要的地位。土地管理的職能從需求管理向供給調節轉變，土地供應這一宏觀調控的功能將發揮更大的作用。土地政策的調控目標能否實現，關鍵在于規劃和計劃能否真正被貫徹執行，土地供應政策充分地體現在規劃和計劃當中。目前，土地開發供應計劃以年度計劃為主，缺乏中、長期土地開發供應計劃，計劃在年際的協調相對不足，各年度計劃的統籌協調性較差，與土地總量調控的宏觀性特征相背離。單一的年度計劃限制了與土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟與社會發展計劃的緊密聯系。因此，應在現有計劃體系的基礎上著重增加中、長期計劃的相關內容，完善土地開發供應計劃體系的時間序列，切實保障城市總體規劃、國民經濟與社會發展計劃相關內容在土地開發供應計劃中的有效實現。

（2）注重“三規”之間的協調和統一。國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃之間既有區別又有聯系，共同對區域未來的發展起控制和引導作用。在“十一五”規劃編制、新一輪土地利用總體規劃和城市總體規劃修編工作中需要重視發揮土地總量調控的功能。在各種規劃中，國民經濟和社會發展規劃是高于其他規劃的上位規劃。《土地管理法》第十七條規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土政治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”；《城市規劃法》第六條也規定“城市規劃的編制應當依據國民經濟和社會發展計劃以及地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧，綜合部署”。

（3）建立以土地集約利用水平為供地依據的考評機制。隨著經濟的快速發展和城市化水平的不斷提高，城市的發展需求與土地供給相對有限的矛盾日益加劇，營口市在振興東北老工業基地發展過程中，一方面，隨著產業結構的優化與升級以及城市空間布局的調整，城鎮產業發展與人口增長需要新增建設用地；另一方面，城市擴張過程中，還要考慮生態環境和耕地保護的問題，所以，營口市的發展必須堅持土地集約利用與保護相互促進的原則。

篇8

關鍵詞：土地規劃；城市規劃；銜接

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A 文章編號：

近年來引起我國規劃學術界爭議的問題之一就是城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調問題。在現行的體制下，土地利用規劃與城市規劃分別由國土(土地)管理部門與規劃(建設)部門編制，由于在法律、體系、技術、方法等方面的差異，造成兩種規劃在許多方面難以協調。但兩者都是以土地資源合理利用為基本目標，兩種規劃的銜接是非常必要的，本文在此就兩種規劃的銜接提出一點建議和措施。

1 兩種規劃的關系

1.1 土地規劃

土地利用規劃是為了合理開發、利用、整治、保護土地采取經濟、技術、工程等綜合措施而進行長期土地組織的布局與配置。它由各級人民政府組織編制。包括土地利用總體規劃和各類專項規劃。

土地利用總體規劃的基本任務是從國家全局和長遠利用出發，在保護耕地的前提下，協調各類用地需求，統籌安排各類用地規模和布局，合理安排土地開發和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經濟的可持續發展。

1.2 城市規劃

城市規劃是指城市人民政府為了實現一定時期內城市經濟社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。

城市規劃的任務是：根據國家城市發展和建設方針、經濟技術政策、國民經濟和社會發展長遠計劃、區域規劃，以及城市所在地區的自然條件、歷史情況、現狀特點和建設條件，布置城市體系；確定城市性質、規模和布局；統一規劃、合理利用城市土地；綜合部署城市經濟、文化、基礎設施等各項建設，保證城市有秩序地、協調地發展，使城市的發展建設獲得良好的經濟效益、社會效益和環境效益。

城市規劃的根本作用是作為建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市合理地進行建設和城市土地合理開發利用及正常經營活動的前提和基礎，是實現城市社會經濟發展目標的綜合手段。

1.3 兩者的關系

由規劃范圍來看，兩者的關系是整體與局部，面與點的關系。土地利用總體規劃是整個區域的規劃，城市規劃只是其中的一部分。

2 兩種規劃協調存在的主要問題

2.1 兩種規劃的規劃思路不同

土地利用總體規劃編制思路是依據上一級下達的耕地保有量、基本農田保護面積、新增建設用地面積、新增建設占用耕地面積等控制指標，以供給制約和引導需求，重在控制，而且是剛性的。

城市總體規劃編制時， 沒有自上下達的規劃控制指標，重在從需要出發，著眼于發展，在對城市的社會、經濟、歷史、地理、資源、產業政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎上，按照市場經濟條件下城市發展的客觀規律，提出城市發展目標和發展規模的設想，很少考慮耕地和基本農田保護的問題。

土地利用總體規劃屬于有控制規劃，而城市規劃屬無控制規劃。由此導致，地方政府熱衷于城市總體規劃，都期望把自己城市做強做大，而任意擴大城市規模的傾向，規劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅使，也喜好大規劃，對與土地規劃的銜接造成很大的困難。

2.2 兩種規劃參數的統計口徑不一致

2.2.1 人口。城市總體規劃中，城市人口包括居住在(規劃)建成區內的非農業戶籍人口、農業戶籍人口和一年以上的暫住人口。

土地利用總體規劃中，城鎮人口僅為城市和建制鎮建成區范圍內常住人口的總和(含常住的非農業戶人口、農業戶人口和集體戶人口)，不包括流動人口。不難看出，前者所稱人口的范疇顯然要比后者大。

2.2.2 用地指標。在編制城市總體規劃時，人均建設用地指標

的選取依據《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137 一90) 的規定， 不考慮規劃期年耕地水平和規劃目標年耕地保有量。

土地利用規劃中人均建設用地指標分為城鎮居民點用地指標和農村居民點用地指標，編制過程中為保證耕地總量動態平衡，建設用地總量與均量都要受到耕地保有指標的限制。

2.3 兩種規劃采用的土地分類體系各異

《國土資源部辦公廳關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知》（國土資廳發〔2009〕51 號）中最新規定：土地利用總體規劃采用的土地現狀分類，其用地類型為3 個一級類、10 個二級類和33 個三級類。

城市總體規劃中采用的是《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJl37—90)， 其用地類型分別為10 個大類，46 個中類，73 個小類。

兩種規劃對地類存在名稱一致而內涵不相一致的問題，兩者既有交叉，又有重復，另外還有內涵一致而土地利用類型名稱不一致的問題。如《城市用地分類》中城市建設用地包括采礦用地，而國土資廳發〔2009〕51 號文的規定為：城鎮附近的采礦用地并入城市、建制鎮用地，城鎮范圍以外的區分為獨立建設用地和采礦用地。

再加上城市總體規劃用地面積采用1：l0000 或l：5000 比例尺圖紙上量算結果；而土地利用總體規劃則是在GIS 軟件中進行面積量算。基礎圖件、量算方法和量算誤差不一致，最終導致同一地類不同內涵不同面積，相同地類無法歸類比較。

3 加強兩種規劃協調的對策

3.1 以可持續發展理論作為兩種規劃的根本指導理論

既要尋求發展，又要保護環境和資源。在城市規劃中應綜合考慮城市發展的資源與環境問題，預測在不同決策方案下城

市系統的潛在發展水平在土地資源承載力的約束下，提出符合社會、經濟發展目標的規劃建議。拓寬城市規劃的內涵和領域，形成可持續觀指導下的城市規劃的新思路。

3.2 建立完善的規劃體系

區域規劃是國民經濟和社會發展規劃的深化，是二者在空間布局和物質基礎上的落實，為城市規劃和其它規劃提供了宏觀和區域范圍的經濟技術依據。城市規劃必須以區域規劃為依據。

國土規劃是根據國家社會經濟發展總的戰略方向和目標以及規劃區的自然、社會、經濟、科學技術條件，對國土的開發、利用、治理和保護進行全面的規劃。土地規劃的編制是以國土規劃為依據。

因此要加強城市規劃與土地規劃的協調，就要盡快地開展區域規劃或國土規劃的編制工作，以便在區域層次上對社會經濟發展水平和規模，城鎮體系規劃，尤其是城鎮規模與布局，土地利用與經濟發展，土地利用與工業化、城市化之間相互關系進行協調和安排。建議開展城市用地合理規模問題的科學研究。

3.3 統一各項參數

為加強城市規劃與土地規劃的銜接，建議各級人民政府組織編制土地利用總體規劃和城市總體規劃時，使用統一的人口和土地的數據。

城市用地統計應當以城鎮地籍調查數據為準。城市用地分類、建筑密度和建筑容積率的調查等方面應當考慮城市規劃和建設部門的需求。城市總體規劃要充分利用城鎮地籍調查資料和城市土地定級估價資料。各級城鎮體系規劃應當精確確定城鎮數量、規模和布局，為編制相應土地利用規劃提供科學依據。

3.4 統一用地分類標準

建議城市規劃區內仍然可以采用城市用地分類，為了適應土地資源管理工作，可對其做適當的調整與修正，而在規劃區外可采用全國土地利用分類，這樣既可以避免用地分類標準上的相互沖突， 也為城市規劃與土地規劃的銜接提供了有利條件。

3.5 從法律角度加強良種規劃的協調

目前，我國還沒有真正的一部針對土地規劃的法律，導致土地規劃缺乏法律依據，這也是造成土地規劃與城市規劃脫節的一個重要原因。因此應盡快籌備起草和頒布《中華人民共和國土地法》和《土地規劃法》，這樣才能真正做到城鄉土地和各部門、各產業用地統一管理，規范城鄉土地利用規劃行為，對城鄉土地實行用途管制，協調土地利用規劃與相關規劃之間的關系，在土地利用層次上構建適合我國國情的規劃體系。

參考文獻：

[1]王萬茂，土地利用規劃學［M］.北京:中國大地出版社，2000.

篇9

我國在經濟飛速發展的同時卻面臨著水土流失,土地荒漠化、鹽堿化、貧瘠化加劇的生態環境問題。我國生態環境總體上呈惡化趨勢是由于我國過去沒有一個完整的、系統的、科學的土地資源可持續利用規劃,人們的生態環境意識淡薄。土地利用總體規劃作為土地資源保護和利用的統領,是對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排;是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性,在時空進行土地資源分配和組織的綜合技術經濟措施;是實現國家和各級政府對區域土地利用進行總體規劃、引導、調控和管理的重要手段。進行環境影響評價是確保土地利用總體規劃的生態環境導向性的最有效的方法之一。開展土地利用總體規劃環境評價的一個基本原則就是評價與規劃過程的緊密結合,即兩者要同步進行、滾動發展、互為反饋。這樣在土地利用總體規劃設計過程中,通過研究規劃對環境的有利和不利影響,研究環境的自凈能力和環境容量,從環境保護的角度提出土地利用的規模、空間布局等方面的戰略關系;并分析預測規劃實施后產生的生態效益、社會效益、經濟效益及規劃實施后會產生的不良環境后果。可見,在編制土地利用規劃時,應將規劃對象看成是一個完整的環境生態系統,進行土地利用總體規劃環境影響評價,從而提高土地利用總體規劃對土地利用和生態環境協調的統領能力,保證自然、經濟、社會的和諧發展。

土地利用規劃是對土地資源及其利用方式的再組織和再優化過程。土地利用規劃方案的實施,必然會打破區域內土地資源的原位狀態,對區域內的水資源、土壤、植被、生物等環境要素產生許多直接或間接、有利或有害的影響,從而使得土地生態系統對人類的生產、生活條件產生正向的或負面的環境效應。為了預防有缺陷的土地利用規劃的出臺和實施對環境造成不良影響,迫切需要在編制土地利用規劃時對規劃區與土地利用有關的環境影響進行科學研究,為土地利用方式選擇和土地利用分區布局提供科學的依據,同時為環境保護和經濟發展綜合決策提供有效的技術支持,促進地區土地資源持續、協調的利用

1.1土地利用規劃對生態環境有著深遠的影響

土地利用規劃是一種綜合性的用地規劃,涵蓋各業用地,是合理配置和利用土地資源的重要手段,與生態環境保護與建設息息相關。不合理地開發利用土地資源可能會引發消極的環境影響,如陡坡地開墾可引發或加劇水土流失,從而引發泥石流、滑坡等地質災害;圍湖造田縮小湖面面積會增加洪澇災害發生機率和程度;對某些水面、荒草地的開墾會破壞濕地或野生動物棲息地,對保護生物多樣性造成負面影響;在水資源緊缺的地區,城鎮用地、耕地和園地面積的增加,導致生活用水、工業用水和農業用水的激增,加速了水資源的耗竭;非農建設會導致高質量農地的損失;大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,降低景觀的抗干擾能力。而合理的土地利用規劃會對環境產生積極的影響,如土地整理復墾可以增加農地數量,提高植被覆蓋率,從而改善生態環境;增加生態建設用地的供應,可以促進生態系統的保護與建設等。

1.2中國嚴峻生態環境問題多與土地利用有關

多年以來,國家和政府為改善生態環境做出了巨大努力,取得了很大成績。但是,中國的生態環境保護的形勢依然嚴峻,生態建設的任務依然繁重。主要表現在:(1)水土流失面積仍在不斷擴大;(2)土地荒漠化面積繼續呈擴展趨勢;(3)水資源緊缺且開發利用不合理;(4)濕地保護力度不夠;(5)生物多樣性受到嚴重威脅,區域生態能值下降;(6)不合理開發利用導致耕地質量退化,數量減少等等。這些問題與我國的土地利用有著十分密切的關系。規劃中做環境影響評價的重視程度不足,同時缺少規劃實施過程中的環境跟蹤影響評價,在一些重要工程中環境問題最突出的階段就是在實施過程中,如土地平整過程中對優質表層土壤的保護,對區域內原生態環境的破壞能否恢復的問題;對綠化破壞的問題,對空氣環境和水環境的影響的科學合理的跟蹤評價。

1.3土地利用規劃對生態環境的保護與建設考慮不夠

近幾十年中國的經濟發展實踐證明,相對于具體的建設項目來說,政府及有關部門制定的政策和規劃實施后對環境的影響更加巨大和持久,范圍更加廣泛。土地作為一切人類活動的載體,在整個生態系統中起著舉足輕重的作用。土地利用在很大程度上決定了施加于環境的壓力。它與環境的脆弱程度一道,決定了環境的質量。

土地利用結構與布局調整、土地整理復墾開發等土地利用活動對環境的影響是長期性的,累積性的,有時是不可逆轉的。不合理的土地資源開發利用可能會引發消極環境影響。比如:(1)陡坡地開墾為耕地可能會引發或加劇水土流失,或引發泥石流、滑坡等地質災害;(2)圍湖造田縮小湖面面積可能會增加洪澇災害發生幾率和程度;(3)對某些水面、荒草地的開墾可能會破壞濕地或野生動物棲息地,進而對保護生物多樣性造成負面影響;(4)在水資源緊缺的地區,增加城鎮用地(生活用水和工業用水增加)、擴大耕地和園地面積(農業用水增加)可能加速水資源的耗竭;(5)非農建設可能會導致高質量農地的損失;(6)土地利用的空間布局不當可能會導致生物群落生境的破碎化和島嶼化;(7)大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,從而降低景觀的抗干擾能力和穩定性,等等。

當然,合理的土地利用規劃也會對環境產生積極的影響,例如:(1)土地整理復墾可以增加農地數量和植被覆蓋,改善生態環境;(2)生態建設用地的供應可以促進生態系統的保護與建設,等等。

開展土地利用規劃環境影響評價的意義在于為國家和各級人民政府的環境保護和經濟發展綜合決策提供技術支持,提高土地利用規劃的科學性和合理性,使之成為真正的為可持續發展服務的規劃。

2我國土地利用環境影響評價中存在的問題

2.1土地利用變化對環境效應的研究需要加強

土地利用變化對環境效應的研究主要集中在微觀和小流域尺度上,考慮較多的是土地利用、土地覆蓋變化對氣候、土壤、水量和水質等不同尺度生態系統的影響。但這些成果較難應用于大尺度區域。

2.2現行的土地規劃環境影響評價有待完善

現行的土地規劃環境影響評價存在很多問題,亟需改善:

(1)土地利用規劃的環境影響評價及其經濟學分析研究的內容、范圍、程度和體系有待廓清。

(2)土地利用規劃的環境影響機理,環境影響主體、環境影響源、環境影響受體,規劃內容及其控制系統與環境之間的作用機制等基礎性問題需要做深入的研究和闡釋,否則,土地利用規劃與其他規劃、其他戰略的環境影響評價就會沒有區別,因而也就失去獨特的涵、失去評價的意義。

(3)土地利用規劃環境影響的評價主要應評價的環境要素構成及其評價的重點需要科分析。

(4)土地利用規劃環境影響的評價理論和評價方法體系如土地規劃環境影響識別理論方法、土地規劃環境影響預測理論方法、土地規劃環境影響評價的分析綜合理論方法、土利用規劃環境影響評價指標體系構成、土地利用規劃的內容體系構成等需要系統研究。

(5)各種尺度的土地利用規劃、土地利用總體規劃、土地利用專項規劃的環境影響評內容、評價要求、評價原則、評價方法、評價程度如何都待解決。

(6)土地利用規劃環境影響評價的工作方法、工作程序、土地利用規劃環境影響評價技術要求、土地利用規劃環境影響評價的標準規范、土地利用規劃的管理體系等也都需盡快探討。

另外,需要注意的是,我國的規劃體系與國外的規劃體系是極其不同的,我國以部門或者行業為主,從全國到省(市)、地區(市)、縣(市)、鄉鎮,按行政級別層層分解制定,級級審定和同步執行,規劃除了技術性外,行政性很強,在國外,特別是西方發達國家很難找到對應物。而且,目前國內外土地規劃環境影響評價研究成果大多是對其中的個別問題的理論探討,結合土地利用規劃實際內容的理論研究不多,實踐研究的案例更屬鳳毛麟角,可以說土地利用規劃環境影響評價理論尚未成形、方法尚很粗糙。針對我國獨特的土地利用規劃體系內涵的環境影響評價理論方法體系尚處于探索階段,研究成果非常少。

2.3對有關預防和減輕不良環境影響的對策和措施研究非常少

“根據預測和評估結果,針對規劃的具體情況,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施”,這是環評法規定的開展戰略環評的主要內容之一。但是縱觀國內外有關戰略環評的研究報道,只有在環評結果中要求有此內容,具體通過什么方法來生成要求目標所需的策略,目前缺乏這方面的專門研究。

此外,我國土地開發規劃資源環境評價的調控機制,評價方法指標體系也有待于進一步深入完善。土地利用規劃環境影響評價面對的問題非常復雜,需要我們針對土地可持續利用,熟悉土地利用規劃理論方法,評價分析土地利用規劃影響的環境質量變化。基于這樣的認識,在研究過程中,針對土地利用規劃環境影響問題,充分吸收環境科學、自然環境保護、可持續理論、土壤科學、森林資源學、旅游資源學、地質環境學、生態學、景觀生態學、水資源水環境學、經濟學等相關學科的研究成果,進行細致地分析和綜合。

3結語

到目前為止,規劃環評的評價方法及評價指標體系還沒形成統

一、廣泛的認識,缺乏系統性,因此,對規劃環評展開深入及廣泛的研究、構建科學的土地利用規劃環境影響評價體系顯得十分必要且尤為迫切。然而,不同尺度的土地利用規劃功能和所針對的問題不同,在構建土地利用規劃環境影響評價體系時,我們更應根據不同類型、不同層次的土地利用規劃,采用不同的評價程序、指標體系及技術方法,這將是今后進行規劃環評時,更應注意研究的問題。

篇10

關鍵詞：城鎮規劃；土地利用總體規劃；協調

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

一、前言

科學合理的進行城鎮規劃，對于中國的城鎮發展有著至關重要的作用。因此，仔細的統籌研究城鎮規劃與土地利用總體規劃的協調問題，可以更好的促進二者的關系，從而進一步的不斷提升城鎮的基礎建設以及發展。

二、城鎮規劃與土地利用總體規劃的關系

1.兩個規劃的空間和地位具有從屬性。具體來說，就是土地利用總體規劃是全面而且覆蓋廣泛的，它要科學合理的進行安排協調行政區范圍內的全部建設土地的使用結構及其布局。然而城鎮規劃則僅僅只是局部性的規劃工作，它只是更著眼于城鎮規劃范圍內的所有建設用地的利用及相關的布局安排。因此，城鎮規劃與土地利用總體規劃二者之間只是點與面，局部與整體的關系。因此，相對來說，土地利用總體規劃是全局性的規劃，對各項用地規劃具有監督引導作用；而城鎮規劃只是從屬于土地利用總體規劃的一個特項規劃，是對土地利用總體規劃的深入補充。

2.均以合理用地，節約用地為核心。土地利用總體規劃，從根本上來說，其實就是科學合理的規劃和部署相關建設土地的開發利用、治理和保護，主要目的就是通過確定土地利用結構、布局和方式，來達到科學合理的使用建設用地、節約建設用地和保護建設土地的最終目標。

3.理論依據和分析方法基本相似。兩個規劃，不管是從土地利用總體規劃來說，還是對于城鎮規劃來說，都必須依循一定的自然規律來適應社會經濟的不斷發展。所以，同樣是自然經濟社會綜合體的土地和城鎮兩個規劃，在進行科學合理的規劃時就應該要遵照一些相同的定律和理論依據。同時，二者在分析方法上也一般都使用系統分析法、靜態與動態以及宏觀與微觀分析相結合的方法。

三、城鎮總體規劃編制中存在的問題

1.規劃起點低，布局不合理

在很長一段時間以來，城市化的發展作為一個經濟的發展過程，一個由量的增長到質的改變的過程，這樣一個特點并沒有被發現和重視，從而使得城鎮的建設出現了毫無目的、不考慮后果的進行擴張，導致了自然資源的不斷持續浪費，同時也加大了土地建設的投資成本。甚至有些地方對于城市建設土地的規劃缺乏應有的前瞻性和科學合理性，導致城鎮的規劃功能定位不夠明確，相關布局也變得散亂不堪。

2.基礎設施不配套，經濟聚集效益低

在進行城鎮規劃編制的過程中，有很多城鎮只是單方面的重視發展社會經濟，從而不考慮后果的大量擴大工業用地的面積，這就造成了忽視了供電、供水、供氣以及交通等相關基礎設施的配套建設的必然結果。而基礎設施的建設與產業發展嚴重不協調，就會忽略了與相關第二、三產業的配置，產生一系列的連鎖反應，使得城鎮的經濟聚集效益難以得到最大化的發揮。

3.規劃的制定和管理相對滯后

在城鎮的規劃管理的過程中，其中村鎮的規劃管理是相對薄弱的，散亂的村莊建設不僅浪費了有效的土地資源，同時也破壞了居住環境。有些村莊甚至根本沒有規劃，而另外部分村鎮規劃則盲目的去模仿城市建設規劃，根本沒有體現農村規劃應有的特色和特殊性，無法科學有效的實施。

4.忽視環境保護，對城鎮景觀重視不足

在城鎮規劃建設的過程中，有地方甚至只著眼于眼前的利用，目光短淺的只看到短期內國內生產總值的增長，而完全不顧及有些企業的生產會對生態環境造成嚴重的污染，以犧牲環境的代價來換取經濟的畸形發展，這樣盲目的城鎮規劃會造成不可挽回的后果，同時也會阻礙城鎮經濟建設的發展。有相當一部分城鎮的環境品質還有待提高，城鎮居住環境的綜合質量差，有一定污染，沒有足夠的且集中的公共綠地;尤其是城鎮景觀總體效果很差，建筑布局結構散亂。因此，在城鎮的總體規劃編制過程中，相關部門和負責人應該懂得著眼于整個城鎮的長遠發展，最大限度的利用周圍的有效資源，科學合理的規劃，穩步推進城鎮建設的發展。

四、目前城鎮規劃面臨的主要問題

1.城鎮的經濟發展水平普遍低下，市場觀念狹窄

目前，我國大部分的城鎮仍然還停留在最原始的為周邊農村提品交換和物資集散的階段。農村經濟型城鎮在數量上還是占據絕大多數，經濟發展仍然是以農業為主，產業結構還在一、二、三或者一、三、二的階段。

2.城鎮規劃工作滯后于城鎮發展，規劃思路和作用有待完善

城市體系結構因為經濟全球一體化和信息社會的出現而產生了翻天覆地的變化。原有的城鎮(市)體系結構被打破，部分地區在進行城鎮體系規劃編制的過程中，完全不顧及區域城鎮經濟發展階段的目標，只是片面的尋求區域城鎮體系的完整，而忽略了城鎮體系規劃的根本和規劃編制的意義。

3.城鎮規劃的難度大大增加

在全球經濟一體化和區域經濟一體化的相關背景下，城鎮區域之間的相互溝通聯系更為密切、競爭也愈加激烈，人口技術等相關要素的流動性不斷增加，造成城鎮的發展規模在區域中的位置難以明確，這必然在很大程度上增加了城鎮規劃的難度。另外，由于外來務工人員的大量涌人，流動性大大增強，對城鎮人口的預測難度就加大了。

五、如何做到城鎮規劃與土地利用總體規劃的相互協調

1.尊重協調發展的原則

第一，在城鎮規劃的過程中，應當從實際發展出發，堅持務實的理念。城鎮規劃的用地規模必須要結合城鎮的實際人口和經濟發展建設兩方面，同時要重視對農業用地的保護。很多地方在進行城市建設的過程中，往往會忽略了對農業用地的保護，城鎮的建設是不能以犧牲耕地為代價的。城鎮的發展和建設必須要合理明確城鎮建設用地布局，進行可持續發展。

第二，城鎮建設需要綜合考慮、平衡發展。城鎮規劃建設不僅要順應城市建設的發展趨勢，同時也要確保農民的收入來源不被占據，從而科學合理的保障社會經濟的均衡與協調發展。

第三，發展城鎮建設要做到因地制宜。每個地方都會有自己的優點和缺點，所以，城鎮建設要建立在充分利用其優勢的基礎上不斷發展，因此這就需要規劃人員在堅持因地制宜的原則上，科學合理的協調規劃的內容、步驟以及方案。

2.統籌發展的規劃方法

為了避免不合法的土地開發商任意占用土地資源，這就要求土地規劃建設的各相關部門要嚴格審批土地的使用，同時在審批后還要實行有效的監察作用，對于不合法的建設用地和建設案子必須進行嚴肅處理。想要科學合理的進行城鎮土地規劃建設，就必須建立正確的保護土地資源的觀念，科學合理且詳盡的進行土地資源的規劃以及布局安排，最大限度的利用到城鎮空間存在的廢棄用地，懂得做到“變廢為寶”。盡量選擇建設高層建筑，保證足夠的高度和體積，以便減少土地的資源被無效占用。另一方面，要不斷加強老舊城區的改造工作，提高廢棄土地的使用率。

六、結束語

通過本文對于城鎮規劃與土地利用總體規劃關系協調的相關探討和研究，我們從而得知，如果想要合理的處理好城鎮規劃與土地利用總體規劃關系，就必須要遵循其關鍵性的原則，采取各種科學合理的方法，統籌規劃，研究制定最為先進優化的方式來協調城鎮規劃與土地利用總體規劃二者之間的關系。

參考文獻：

[1] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規劃探究[J].中國農業大學學報.2012（10）：10-15.

[2] 袁慶娟.城鎮規劃與土地利用總體規劃關系研究[J].2010（26）：36-37.

[3] 祝桂蘭.如何做好土地利用總體規劃與城鎮總體規劃的協調[J].河南國土資源.2010（13）：38-39.