城市水系治理的思考

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和諧與發展是*永恒的主題。市委提出把*建設成為美麗、富裕、和諧、強盛的社會主義新*，在新的發展思路指導下，城市水系水環境和生態環境的治理得到越來越多人的關注。

一、對城市水系的基本認識

城市的形成與發展都與其所在的水系緊密關聯。*市是國務院1997年確定的全國重點防洪城市，位于長江之濱、鄱陽湖之畔，南依廬山，其間分布有八里湖、賽城湖、南湖、甘棠湖、白水湖和琵琶湖等眾多湖泊，屬中亞熱帶向北亞熱帶過渡區氣候，一年中氣候溫和，四季分明，是*被譽為“江岸水鄉”、“魅力城市”的優勢條件，可以說是水賦予了*的靈氣和活力。

水多地少是*城區的特點，故平衡水土，協調江湖自古就是*城市建設的主要任務之一。*城區的主要水系是龍開河水系，過去，賽城湖、八里湖、南湖、甘棠湖均屬龍開河水系，由市區匯入長江，在汛期受長江高水位控制，城區西南面各湖連成一片，水面寬闊、煙波浩淼，枯水季節則水落灘出，蘆葦叢生。自古以來，前人為進行龍開河故道的整治，譜寫了輝煌的治水史。唐朝白居易謫居江州時，面對*城的水環境發出了“住近湓江地低濕，黃蘆苦竹繞宅生”的感嘆；4年后李渤于唐長慶二年（822年）任江州刺史，為減少洪水對南門的威脅、方便居民用水、改善景觀環境，主持在南湖中修堤（現李公堤），南湖得到了治理，但甘棠湖仍與龍開河連成一體，城西的洪水未解決，故唐太和三年（829年）韋珩出任江州刺史，繼承李渤的事業，主修城西斷洪堤（廬山路前身）；明朝嘉慶年間，鐘卿出任*知府，清廉自持，冬月離任僅穿葛衣，看城西斷洪堤年久失修計劃修筑新壩，后因工程浩大，經費無所出故未建成，離開*升任山西布政使，仍難忘*修堤之事，寄資千金，終使新壩建成（現廬山路）；1861年*城為清朝通商口岸，將城區沿江150畝土地租給英國，成為英租界，英租界當局將湓浦港填平，建成湓浦路，為當時城外的開發創造了條件。新中國成立后，*迎來了大發展的春天，由于城區地勢低洼，外洪內澇嚴重，且水多地少，為城市的發展，在建設長江堤防外，采取堵支強干，改造龍開河，興建向陽堤，實現了現在開發區東半部陸用；六七十年代，興建賽城湖閘、八賽隔堤并開挖新開河，使賽城湖水從閻家渡入長江，實現了八賽兩湖分流，有效地減輕了城區的防洪壓力，在興建八里湖大堤后，實現了開發區西半部的陸用；九十年代，*市城市防洪規劃經省政府批準，實施了填平龍開河，在閻家渡新開河道1100m，建八里湖閘和排澇泵站，實現了八里湖與賽城湖在閻家渡分控合流。本世紀初，國家投資對長江干堤進行了整治，目前正在實施八里湖城市防洪工程，該工程實施后將和長江城防堤形成*市城市防洪封閉圈，有效地解決城市防洪和內澇問題，為城市的社會經濟協調發展和市民的安居樂業提供重要的防洪保障。回顧歷史，可以說*城市水系的興衰與發展記載了前人為建設這座城市所取得的輝煌成就和淳厚的歷史文化，同時也告誡我們，隨著城市建設的加快，城市發展對水環境的需求和對水環境的影響已經成為一對矛盾，人們在這種需求與影響的博奕中應該不斷調整對城市水系的認知、態度和行為。

二、城市水危機與制度缺陷

人們應該認識到，不僅人有生命，河流也有生命，整個生態系統也都有生命，他們與人在生態道德上是平等的。遵從自然規律，以敬重和呵護之心對待自然是生態道德的基本要求，也是人類生存發展的基本要求。但是，如同身體之血脈的城市水系，在我們的城市建設和經營中并沒有得到應有的尊重和善待。曾讓*人引以自豪的南湖、甘棠湖、隨著水污染和嚴重的水華現象已不再是綠波蕩漾，城區現有的唯一流淌的河流—十里河，也幾乎成了排污通道和垃圾場被嚴重污染、被人為的填河造地。由于對城市水系價值的無知和不尊重，已經或即將造成讓人痛心的遺憾。

1、水質污染加劇。水污染是經濟發展過程中不可回避的事實，*不缺水，但水污染和*被譽為“魅力城市”不相稱。據環保部門2004年對甘棠湖、八里湖7個測點進行兩湖水質的監測數據來看，盡管24個必測項目監測數據大部分符合國家“地表水環境質量標準”（GB3838-2002）Ⅲ類水的標準，但最重要的2個監測指標：總磷、總氮含量均超過Ⅴ類標準，其中總磷含量為劣Ⅴ類的監測數據達到64%，總氮含量為劣Ⅴ類的監測數據達到79%，且大腸菌群指標已超過Ⅳ類標準，水體屬嚴重污染。監測數據表明，目前八里湖的水質好于甘棠湖的水質，但八里湖入口（即十里河入湖口）的水質監測數據已嚴重超過國家標準劣Ⅴ類的水質標準，水體完全喪失使用功能，如不盡快采取治污和保護措施，隨著經濟開發區、工業園區和出口加工區的建設，八里湖水體遭嚴重污染僅是時間上的問題。水污染將是*發展面臨的最重要的環境問題。

2、人類活動不當。從水災害的本質屬性上講，洪澇干旱、水質污染、水環境破壞等災害具有自然和社會雙重屬性，既有自然氣候突變形成的災害，也有人類社會不當所造成的災害。隨著*城市防洪和排澇工程的逐步完善和能力的提高，自然氣候引發的洪澇災害在標準內已得到基本控制，但長期以來我們實行的以追求經濟發展為主要目標的發展模式盡管在經濟上取得了巨大的成就，同時也對城市的水環境造成了傷害。填湖、填河造地，城區排水規劃與建設無序滯后，不僅削減了城市湖泊的集雨面積、也嚴重削弱了城市湖泊的調蓄功能，致使城區湖泊存在缺水現象。受利益的驅動，人們往往重視見效快的經濟利益，而忽視了見效慢的環境災難，再加上對地方政府領導政績考核以經濟效益為主要指標，導致地方政府為獲得短期的、局部的經濟效益，不顧水資源約束和水環境容量的限制，不顧生產力布局和產業結構是否合理，不顧企業是否高污染高耗水，為了GDP，只要見效快、獲利多的項目爭相上馬，這無疑加重了城區水資源的承載能力。

3、治水制度缺陷

現行的水行政管理制度存在的分割管理與多部門交叉管理的體制缺陷是治水低效的重要原因。承擔管理水量的主要行政職能是水利部門和建設部門，承擔管理水質（水環境保護、水資源保護和水污染治理）的主要行政職能是環保部門和水利部門，而承擔城市給、排水的主要行政職能是城建部門，這種人為割裂的水行政管理體制模糊了水資源管理的責任主體，變得職責不清、責任不明，造成了水資源管理制度與水環境管理制度的摩擦與沖突，也造成了政府相關的行政部門在解決水問題時出現“部門治理”傾向，直接導致治理水問題低效率。

現行的水污染治理制度也存在缺陷。排污許可證制度和排污收費制度是治理水污染的基本制度，但目前排污許可證幾乎采用無償、無限額的方式發放，只要企業申請，任何企業都可無償領到排污許可證，這就意味著任何排污者均可免費獲得向河流水系排污的權利。排污收費制度通過向排污者收費使其污染行為造成的外部費用內部化，促使排污者采取措施控制污染，但排污費征收標準偏低，造成排污者守法成本高，違法成本低即超標排污成本大大低于達標排污成本，致使排污者寧愿受罰也不積極采取措施治理污染。

這種治水制度的缺陷看起來有人治理污染，有人管理河道、有人負責城區的給排水，卻沒有人對水環境承擔責任，不僅造成治水的低效，一定程度上加劇了水危機的進一步惡化。

三、城市水系的治理

工業文明的核心價值是注重經濟效益，而生態文明的核心價值是人與自然的和諧相處。把以人為本作為城市水系水環境和生態環境治理的出發點和落腳點，治理中堅持人水和諧、人與自然和諧相處的核心理念應該是城市水系治理的根本。基于這種認識，在城市水系治理中應注重以下原則：

第一，要注重水系的自然性原則。水系治理的自然性有兩方面的含義：一方面是水系正常的物質、能量和生命代謝遵循著其固有的遷移、轉化和進化規律。因此，對水系的治理應順其自然動力，因勢利導。如對水污染問題，在削減污染源、提高污水處理率的同時，要充分利用水體的自然凈化、再利用的良性循環過程；另一方面，自然性是水系景觀功能的重要特征，特別是在城市，人工化、單調化的水系其景觀價值將大大降低。因此，保持水系的自然性對維持水體的循環再生活力、增強水體自凈能力、增加水系景觀價值都十分重要。

第二，要注重水系的多樣性原則。水系的功能是由它的結構決定的。如果水系特別是河道形成單一，其間的水流形態、生物棲息條件、岸坡環境和景觀功效也將單調化，而單調化河流的生態系統是一個不穩定的系統。因此，城市水系治理應盡量保持和營造水系多樣化的結構形態，如岸線的不規劃變化、過流斷面的寬窄不一、下墊面的沖淤和起伏、周邊植物覆蓋等，以水系形態的多樣性，保證其功能的多樣性。

第三，要注重水系的連續性原則。連續性包括河道沿縱向（上、下游）、橫向（橫斷面）、垂向（水深）三個方向的連續性，水體的連續性是水系生態系統完整性的一個前提。作為生態系統中能量、物質的流動載體以及水生物棲息場所，水系的連續性如受到破壞，與之相關的生物鏈接關系就會中斷。比如在河道中修建壩、閘等工程，一定程度上阻斷河道水流在上、下游之間的連續性，會對生態與環境帶來負面影響。

第四，要注重水系的系統性原則。水環境是一個開放的動態變化的系統。水環境的諸多要素如水量、水流、水質、岸坡形態、水生物等，在空間、時間上都不是孤立的，而是相互關聯、相互影響的，單一要素或條件的變化會對整個系統產生直接或間接、近期或遠期的不同影響。同時，水環境治理涉及水利、環境城市規劃、生態社會、經濟、文化等多學科領域，不同學科的技術特點和管理目標側重不同，需要在水環境系統中協調起來統籌考慮。

人無水不生，城無水不活，只有水才能促進城市的發展，只有水才能提升城市的文化品味，也只有水才能給城市以靈氣和活力。因此，在城市水系治理中，應按照新的治水理念，從工程規劃、設計到建設與管理等方方面面打造城市水利，體現城市水的內涵和底蘊，注重城市水系的自然性、多樣性、連續性和系統性，在修復水系防洪、排澇等主要功能的同時，兼顧城市水系在休閑、旅游、景觀美化等方面的綜合作用。在采取工程措施的同時，采取人文的、關懷的非工程措施重塑良好的水環境，為市民創造一片安靜、優美、自然、恬淡的人居環境，促進城市經濟發展與人口、資源、環境相協調，這不僅是構建和諧*的重要內容，也是落實以人為本的科學發展觀的新要求，更是一種治水觀念的提升。

四、城市水環境保護的對策

1、建立保障水安全的水資源統一管理體制。

截止到2004年底，全國開展了水務管理體制改革，已組建了各級水務局1251個，實行涉水事務統一管理體制。國內外治水的經驗表明：“水務統一管理綜合考慮水資源自然屬性和經濟屬性，符合水資源的開發利用規律；是優化配置水資源，提高水資源利用效率的體制保證；是適應我國城市化和工業化快速發展的必然結果；是更好地解決水資源開發利用中存在矛盾的重要措施；能夠更好地貫徹科學發展觀和中央的治水方針”。但*現行的水行政管理體制的缺陷直接導致兩個后果，一是部門治理與分割管理難以顧及水資源相關聯的各個方面，違背了水的自然屬性及內在規律。二是政府有限的行政資源被割裂成相互沖突、協調成本較高的幾個部門，分散地、局部地、獨立地研究、治理水的個別或部分問題，沒有從宏觀的、全局的、戰略的、整體的角度整合行政資源來全面合理的治理水危機，其結果是政府履行公共管理職能高成本，而治理水問題低效率。所以，必須重構政府治理模式即實行水務一體化管理。

2、實行水環境和生態保護補償機制。

以八里湖規劃區為例，隨著城市規模的擴大，八里湖規劃區將成為*市新城區建設的熱點。八里湖規劃區內優良的水環境和生態環境使規劃區內的土地快速升值，而這種優良的水環境和生態環境保護成果所產生的效益由開發者和享用者獨立享用，且開發者和享用者對八里湖地區的水環境和生態環境所造成的傷害不必承擔任何責任而由政府投入進行治理，顯然不合理。加強對八里湖地區水環境和生態環境的保護是政府的責任，也是社會的責任。因此，對在八里湖規劃區內從事開發、經營的項目單位實行水環境和生態環境保護補償機制，政府通過一定的政策和經濟手段由受益者支付相應的享用“水環境和生態環境保護成果”的費用，使開發者和享用者從生態依存向經濟互補轉變，實現規劃區內人口、經濟、資源、環境的協調發展，這無疑是值得期待的“共贏”治本之策。這種補償機制有助于從生產開發源頭上促進經濟社會發展同環境保護相協調，為經濟的可持續發展提供制度保障，有利于為保護八里湖的生態與環境籌措治理資金，也有利于樹立全民的生態意識，有效地解決人的發展同環境的矛盾對立。

3、建立區域水污染防治與水環境保護行政首長負責制和水系污染問責制。

由于現行的水資源管理體制存在制度上的缺陷，使水環境保護和水系污染的治理責任主體不明確，沒有人對水系的污染負責。城市水系水環境一旦遭到破壞，要想解決，在時間上、經濟上將付出高昂的代價，南湖、甘棠湖的治理是很好的例證。因此，必須建立區域水污染防治與水環境保護行政首長負責制和水污染問責制，這是現階段約束地方利益主體在城市水系排污問題上保護“搭便車”的機會主義行為最有效的行政手段。按照現有的行政區劃將區域內的水系的水污染防治與水環境保護的責任落實到地方政府，由區域行政首長負總責，同時改革地方政府官員的績效考核制度，把區域水生態環境質量作為一項重要指標來考核干部的政績，可有效遏制地方政府保護或為謀取局部利益的短期行為的發生，對因工作失誤造成重大水系污染事故或行政區域內水系的水質長期不達標，應當追究責任。

4、建立水系排污總量控制和超量排放付費制度。

城市水系水污染加劇的原因是區域行為主體出于利益最大化所作出選擇的結果。要有效約束這種利益最大化傾向僅依靠行政手段是不夠的，必須通過明確排污權，用經濟手段來加以約束。所謂排污總量控制就是由政府的水資源保護機構與水系區域地方政府按水功能區域的水質標準和豐枯季節不同來水量水體納污能力共同確定動態的水系污染物含量和監測指標，水系區域各級地方政府對本行政區域內的排污總量和水質負總責，由水資源保護機構按水質標準和監測指標實行動態控制，如果排污總量超過控制指標由地方政府按社會平均治污成本付費，以經濟手段遏制地方政府在河道排污問題上的隨意性行為，達到區域排污外部成本內在化的目的。

5、建立有效的城市水系保護機制。

對城市水系按功能區劃建立保護范圍，在保護范圍之內禁止任何形式的建設活動，特別是要禁止填湖、填河造地，對已經侵占的河道湖泊要予以恢復，盡快恢復城區湖泊的調蓄功能。