矛盾糾紛探索機制思考

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調解是指在第三方的支持之下，當事人雙方自愿妥協，合意解決糾紛的活動。我國當代的調解已形成了一個完整的體系，它由人民調解、法院調解、行政調解等構成。調解工作的政治意義在于妥善解決“人民內部矛盾”，社會意義在于“創造和諧的社會環境”。從微觀上講，調解是一門容情、理、法為一體的“化干戈為玉帛”的藝術；從宏觀上講，調解堪稱“依法治國”與“以德治國”和諧統一的治理之道。

調解是我國一項具有中國特色的法律制度，它源遠流長，久盛不衰，有著深厚的歷史淵源。隨著改革的不斷深入，我國正處于以發展為中心的新的歷史階段，人民內部矛盾大量涌現出來，現有的調解制度與時代的要求和現代觀念不協調，以至影響調解制度進一步發揮作用。需要我們創造性地對它進行改革和完善，使之具有更強的生命力。

目前社會發展迫切需要各種手段綜合介入社會糾紛的調處，而治安行政調解與人民調解的銜接，具有獨特的優勢，可以作為新時期化解民間矛盾糾紛途徑的新探索。*市西城區在派出所建立治安行政糾紛與人民調解聯合接待室，由街道人民調解委員會派駐調解員與民警一起,由專門的機構和人員負責處理解決分流出來的這部分糾紛，在共同的領域內開創化解民間糾紛的新機制是解決當前矛盾糾紛、維護社會穩定的一項有益的嘗試。

一、治安行政調解與人民調解銜接的基礎

治安行政調解與人民調解雖然性質不同，受理的糾紛卻存在結合點。

首先，分析一下治安行政調解和人民調解的范圍。

人民調解是在人民調解委員會主持下，依據法律、政策和社會主義道德，對民間糾紛進行規勸疏導，促使當事人互諒互讓、解決糾紛的群眾自治活動。人民調解的范圍，根據司法部《人民調解工作若干規定》第二十條規定，人民調解委員會調解的民間糾紛，包括發生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。

行政調解是現代社會行政主體管理社會公共事務，及時化解矛盾和糾紛所不可缺少的行政手段，是行政主體做出不具有強制力的行政事實行為。根據行政主體中行政機關的分類，可以將行政調解相應的分為兩類：各級人民政府主持的調解和政府職能部門等組織主持的調解。而派出所的調解屬于政府職能部門主持的治安行政調解。“治安調解”的范圍,依據《中華人民共和國治安管理處罰條例》總則第五條規定：對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理。

由此可見，雖然人民調解與治安調解屬于不同的范疇，但又不能將二者截然分開，有些所謂“治安糾紛”往往都是由民間糾紛引發、升級而成。治安行政調解與人民調解兩者“聯動”的基礎是:對于違反治安管理處罰條例、情節輕微無須處罰的治安糾紛和其他通過“110”報警派出所受理的屬于人民調解范圍內的民間糾紛，可以由人民調解委員會解決處理。這就是治安調解與人民調解“協作”的契合點。

其次，從法理學角度對建立治安行政調解與人民調解的銜接機制進行論證。

我們暫從依法治國和保障人權角度就新形勢下探索解決矛盾糾紛的新機制進行分析。

根據我國《憲法》第五條規定：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。以根本大法的形式把依法治國的治國方略上升為一項基本的法律原則，這預示著：中國將依靠政府的推進，輔之以社會力量，走向法制現代化的道路。目前，在法治建設中出現了很多矛盾和問題，面臨著國情與理想、變革法制和守成法制、國家權力與公民權利、本土化與國際化、普適性和地方性等矛盾需要解決。探索治安行政調解與人民調解銜接機制，是適應市場經濟發展，完善民主建設，完善當代法律制度的一項具體表現。同時，一個國家的法制狀況直接影響人權實現的程度。從保障人權的角度講，民間矛盾糾紛的解決機制應該強調多樣性和有效性，各種合法、經濟、有效、便捷的方式都是可以而且應當使用的。行政調解與人民調解銜接的機制代表了最廣大人民群眾的利益，是有利于實現和保護好人權的一項法律制度的嘗試。

二、治安調解與人民調解銜接的必要性和優勢

治安調解與人民調解的銜接制度具有獨特的優勢和特點，符合妥善化解新時期人民內部矛盾的現實要求。

（一）維護首都社會穩定需要把建立治安行政調解與人民調解的銜接機制作為化解社會矛盾糾紛的有效途徑。

我國正處于以發展為中心的新的歷史階段，*首都作為全國的政治經濟中心，正在為成功舉辦2008年奧運會做各項準備工作，更要妥善處理好穩定與發展的關系。隨著改革的不斷深入，因土地承包、村務管理、征地拆遷、企業破產、物業管理、建筑工地施工擾民、勞動爭議等引發的民間糾紛大量涌現出來。由于這些因人民內部矛盾引起的社會糾紛具有普遍性、復雜性、多樣性、群體性的特點，我們在處理這類糾紛時，必須突出方法的整體性和綜合性，統籌兼顧，標本兼治，才可能予以根本解決。鑒于此，整合力量，調動一切積極因素，采取綜合手段把民間糾紛處理好、解決好，營造平穩和諧的社會發展環境，是當前維護首都社會穩定，促進首都經濟持續健康高速發展，成功舉辦2008年奧運會的需要。

長期以來，治安糾紛數量多、調處難度大，成為困擾派出所基層民警的一道難題。據不完全統計，僅*市西城區各派出所2003年累計調處民間糾紛6392件、治安糾紛1287起，比例竟達5比1。而基層派出所沒有專門的糾紛調解機構，日常受理的糾紛由值班警組處理。由于調解人員不固定，往往不能及時有效地處理糾紛，一些群眾合法利益得不到保障，容易引起他們的不滿。嚴格來講，法律并未賦予派出所調處民間糾紛的權力和職責。派出所的主要職責是預防、制止各種違法犯罪活動；堅持110二十四小時值班制度，接受群眾報警求助；對重點地段、部門進行治安巡邏等。而現實情況是由于調處民間糾紛占用了大量警力資源，造成派出所民警無法正常完成主要工作職責的局面。針對這一問題，目前，南京市和天津市等地區采取了在公安派出所設立專門調解室，由民警專門接待調解糾紛的做法，取得了一定的成效，但是，仍然沒有從根本上達到釋放警力的效果，也沒有取得法律明確的授權。而《憲法》、《民事訴訟法》等法律法規明確規定人民調解是解決民間糾紛的合法途徑，它與治安調解相銜接的思路，既有利于使糾紛得以合法合理地徹底解決，又有利于緩解警力不足的壓力，是集中警力維護首都社會穩定的需要。

指導人民調解工作是司法局的一項主要職責，而設立在街道(鄉鎮)的司法所是司法局的派出機構，負責具體指導人民調解委員會、培訓調解員和參與重大疑難糾紛調處的工作。*市的人民調解工作經過多年的發展建設，特別是2003年，*市在整頓規范社區（村）人民調解委員會的基礎上，在302個街道（鄉鎮）建立了人民調解委員會。經過整頓培訓的人民調解員綜合素質得到了進一步提高，打破了傳統概念上的“和稀泥的老娘舅”形象，塑造出新一代“懂法律、高學歷、年齡輕、會調解”的人民調解員形象。新時期人民調解工作強調依法調解，注重規范化建設，建立了法制觀念、時間觀念、效益觀念等，從觀念和制度上進行了完善，更有利于其在發揮協調人際關系和維護安定團結方面的特殊功能。在派出所建立聯合接待室，實現治安行政調解和人民調解的銜接有利于將人民調解延伸到需要的地方去，主動出擊，化解矛盾，依靠高素質的調解隊伍和充足的物質保障更好地發揮職能作用。國外訴訟外爭端解決機制發展很快，美國和我國臺灣還設立了調解前置制度。把調解引入治安糾紛的處理工作在國際上也有先例，例如比利時就有這樣一種模式。

（二）治安調解與人民調解的銜接機制具有顯著的特點和獨特的優勢。

對于民間糾紛，由于其具有人民內部矛盾的性質，所以我們解決糾紛的目的在于消除雙方的爭議，維護社會穩定。訴訟的高成本和程序的復雜性，使部分人民群眾選擇非訴訟的方式解決矛盾糾紛。如到派出所尋求解決辦法，或到人民調解委員會尋求化解途徑等，這其中又以選擇派出所的人數居多。調處民間糾紛并非派出所民警的強項，而設立在派出所的治安調解和人民調解聯合接待室既方便百姓上門，又有具有法律知識和豐富調解經驗的人民調解員為群眾提供服務，從根本上化解矛盾，消除當事人的心結，是一種便民有效的途徑。筆者認為，它與其他解決糾紛的方式相比，具有以下特點：（1）聯合接待室工作人員是由派出所和人民調解員組成的，對于既可以通過人民調解也可以通過治安調解解決的糾紛，可以由當事人自由選擇解決方式，搭起了方便群眾的平臺，給當事人一定的決定權和自由空間，在一定程度上化被動接受變為主動選擇，使糾紛雙方對主持調解方表示信服，有利于調解工作的繼續開展；（2）調解既有嚴肅性又有自律性，要遵循一定的程序，但不同于嚴格意義上的訴訟程序，這樣做既體現了處理糾紛的公正性的必然要求，又體現了當事人相對平和的互諒互讓精神；（3）治安調解與人民調解銜接機制，有利于將問題解決在基層，化解在萌芽狀態，從源頭和根本上緩解和減少社會沖突，把矛盾糾紛化解于始發之時，體現了“哪里有矛盾糾紛，哪里就有調解”的理念，使公安和司法行政機關做到正確履行職責，有利于開展執法監督，防止“暗箱操作”。（4）調解協議書的法律效力能夠更好地保護當事人的合法權益。根據2002年最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，人民調解協議書被賦予了法律效力。與不具有法律強制力的治安調解書相比，具有明顯的優勢。在聯合接待室達成的符合條件的人民調解協議書如果訴至法院，能夠得到法院的認可和支持，更好地維護當事人的合法權益。據統計，2003年*共達成1479份調解協議，只有1份事后產生爭議，訴至法院并得到了認可。

這種銜接機制使糾紛的解決既有國家的強制力作為后盾，又充分體現了“和為貴”的傳統觀念和現代意義的自治原則，還可以防止在糾紛中當事人沖突調解員的事件發生，保證了人民調解員的人身安全。總之，在社會高速發展與矛盾多樣頻發并存的時期，迫切需要我們建立化解矛盾糾紛的綜合性方式，利用多種手段結合的辦法介入社會糾紛的處理，以形成和諧穩定的社會環境。

三、探索銜接機制采取的具體措施和成效

治安調解與人民調解相銜接指的是在公安機關設立聯合調解室，由人民調解員和民警互相配合，各司其職，調處解決治安和民調糾紛的工作模式。2003年11月，*市西城區豐盛街道試點成立聯合調解室；2004年4月1日，正式將此做法向西城區全區推廣。

（一）把握“五個規范”，強調機制建設。

按照西城區司法局與區公安分局共同制定的《關于在西城區各戶籍派出所建立治安糾紛、民間糾紛聯合接待室的實施意見（試行）》，聯動機制在建立過程中主要把握了“五個規范”。一是規范聯合接待室的名稱。名稱由管轄屬地、工作對象、工作方法、工作機構四部分組成。（即：某某地區治安糾紛、民間糾紛聯合接待室）。二是規范聯合接待室硬件辦公室設施。各戶籍派出所要提供辦公用房1-2間，電話1部、辦公桌、椅等必要的辦公設施。有計劃地逐步配備計算機、傳真機等現代化辦公設備。三是規范公示內容。包括：對外公示聯合接待室的地址、電話，增設便民指示標志；在聯合接待室內公示聯合接待室的工作流程、公安機關調解治安糾紛的規定、人民調解委員會調解民間糾紛的規定。四是規范人民調解協議書。要求按照司法部的范本制作協議；依據《人民調解若干規定》，聯合接待室出具的人民調解協議統一加蓋街道人民調解委員會的印章。五是規范聯合接待室的檔案資料，有條件的可以建立電子檔案。

設立在派出所的治安糾紛、民間糾紛聯合接待室，由街道人民調解委員會派駐的兩名調解員與派出所的兩名民警共同負責接待、咨詢、分流、調解工作。派出所負責接待室日常管理，街道司法所負責指導接待室的民間糾紛調解工作。對于從“110”轉來的民間糾紛，派出所民警先期出現場、作材料，再由值班所長把關甄別，應由公安機關給予行政處罰的行為，由派出所受理，并予以查處；對違反治安管理處罰條例、情節輕微無須處罰的治安案件和民間糾紛，當事人可自愿選擇調解方式由駐所調解員即時開展調解解決；對于法律規定只能由專門機關管轄處理的，或者法律法規禁止采用調解方式解決的，以及人民法院或者其他行政機關已經受理或解決的糾紛，告知當事人到相關部門解決。具體流程如圖所示：

聯合接待室負責接待糾紛案件

調解員、民警具體進行解答咨詢、填寫登記、對案件進行甄別

因違反《治安管理處罰條例》等法律法規，應由公安機關給予治安行政處罰的行為，由公安機關依法受理，并予以查處。

對違反治安管理處罰條例、情節輕微無須處罰的治安案件和民間糾紛案件，在當事人自愿的情況下，由接待室調解員當場即時開展工作進行調解。

對法律法規規定只能由專門機關管轄處理的，或者法律法規禁止采用調解方式解決的，以及人民法院或者其他行政機關已經受理或解決的民間糾紛，告知當事人接待室不予受理，應到相關部門解決。

（二）選聘合格人員，積極開展培訓。

西城區十個街道人民調解委員會按照《人民調解工作若干規定》的有關要求，共選聘了二十名人民調解員派駐到聯合接待室，他們60%具有大專以上學歷，街道辦事處退休干部、退休法官、退休檢察官和公安戰線退休人員構成了中堅力量。在聯合接待室的調解員和派出所民警到位后，由司法局和公安局領導親自主講各自業務，并為工作人員制定了的培訓計劃，為聯動工作的深入發展提供了條件。

（三）落實調解經費，解決人員補貼。

經費問題是決定調解工作是否順利發展的重要問題。新時期各種矛盾糾紛呈現出復雜化、多樣性的特點，要求大量具有高素質、高能力的工作人員依據法律進行調處工作，而人民調解員本身沒有勞動報酬。為解決聯合接待室經費和調解員補貼問題，提供必要的經費保障調解工作的順利開展，西城區各街道按照區司法局和財政局的聯合通知落實了聯合接待室的工作經費和駐所人民調解員每人每月800―1000元的補貼。

（四）加大宣傳力度，擴大在群眾中的影響。

為了宣傳聯合調解室工作，擴大在群眾中的影響力，西城區司法局與公安局注重加大宣傳力度，《人民調解》、《法制日報》、《*日報》等報刊和中國普法網、首都政法網等網站，從多側面對聯動機制的建立情況進行了報道，使這項工作得到了更多的關注。

經過近一年的運行，這種治安行政調解與人民調解聯合調處矛盾糾紛的新機制取得了較好的效果，得到了地方黨委、政府的認可和群眾的歡迎。

（一）增強了調解工作的主動性和預見性，拓展了人民調解的范圍與陣地。

聯合接待室是按照街道轄區劃分的，不同的街道所表現出的糾紛主要類型也有較大差異。西城區西長安街地區坐落著西單商業街。在西長安街地區聯合接待室成立短短不到20天里，成功調處了6起糾紛，其中2件涉及交通問題，3件是由商品買賣所引發的。西長安街司法所在指導調解工作時發現了這一動向，及時調整工作安排，加大對相關糾紛的排查力度，及時化解了一批未激化的矛盾。許多類似事例表明，一個接待室就是一個信息歸納、匯總的“中心”。聯合接待室使調解工作不僅在街道層面上實現了內外結合，還延伸了人民調解網絡，使人民調解員和民警更加主動地捕捉糾紛信息，及時為基層政府提供民間糾紛信息及動向。同時，通過辦理調解難、事態急、標的大的民間糾紛，提高了街道調委會和派出所化解糾紛的能力，提高了街道人民調解員和派出所民警的整體素質，拓寬了調解的綜合“作業面”。調解組織的工作范圍從過去的封閉性向開放性轉化，不再是單純的固守原有陣地，而是走出去，到糾紛發生的“匯集地”迎糾紛而上，發揮它貼近人民群眾、方式靈活多樣的優勢，主動為百姓解難，為政府分憂。

（二）減輕派出所負擔，使其專心做好治安維護工作。

聯動新機制較好地解決了長期困擾公安機關關于處理大量民間糾紛分散精力的難題，使有限的警力得到了優化、強化。民警們深有感觸地說：“人民調解和我們同在一個屋檐下,幫了我們大忙，我們會集中精力把本職工作干得更出色！”聯動機制使具有治安行政性的區公安分局派出所與調解民間糾紛的群眾性組織——街道人民調解委員會相互配合，發揮了治安行政調解、人民調解等多種手段聯動的優勢，加強了基層治安防范工作，為本區社會和諧穩定和經濟建設的平穩、高速發展提供了的必要條件，豐富了群防群治組織建設的內涵。

（三）采取便民措施，群眾反映良好。

街道調委會和派出所建立聯動機制相互配合，實現了雙贏，而最終受益的是廣大人民群眾。由于聯合調解室具有便民利民的特點，不光解決了從“110”轉過來的大量民間糾紛，社區居民間發生的糾紛也主動“找上門”來。聯合接待室在開展工作中采取“請進來、走出去”的方法化解了大量糾紛，贏得了百姓的信任。蘇某與張某是上下樓的鄰居，張某將房屋出租給了趙某。趙某及家人每天上下樓都必須通過蘇某的住房和廚房房頂，時間長了，就將蘇某的房頂踩壞了。為此，雙方發生了爭執并要動手打架。聯合接待室受理后，工作人員很快請來了與蘇某為鄰的房主張某和承租人蘇某，經調解達成了書面調解協議，及時地化解了這起糾紛。當事人蘇某頗有感觸地說：“有這么個接待室真好，而且設在派出所，我要挨了打有民警做主，房子的事有專門的調解人員給協調、出主意。進一個門辦兩件事，太方便了！”

截至2004年7月10日，10家聯合接待室民警處理治安糾紛964件，出具治安調解協議書187份；駐所人民調解員共接待咨詢、調解、分流民間糾紛205件，達成書面協議28件，口頭協議54件，解答群眾咨詢88件，向城管、法院、勞動及國土等部門分流51件。

四、面臨的問題和思考

建立治安行政調解與人民調解的銜接機制作為化解民間矛盾、維護首都社會穩定的策略，其重要性正隨著改革的深入日顯突出。在近一年時間的運行過程中，西城區建立推廣銜接機制的成果在實踐中已逐步顯現。明年，*市公安局和司法局將聯合在全市范圍內推廣這項制度。與此同時，通過實地調研、與當事人和聯合接待室工作人員座談、信息交流等方式，筆者了解到治安行政調解與人民調解銜接機制在探索過程中仍面臨著一些問題亟待解決。如調解員沒有法定的調查取證權利，群眾不予配合就無法完成調查工作；聯合接待室工作人員年齡偏大，法律知識不足以勝任調解工作；群眾對聯合接待室的認知程度仍較低，信任度不強；聯合接待室受理的糾紛大多牽涉其他部門，不易解決等。在此，筆者認為：

（一）要加強理論研究，建議通過統一的《調解法》來規范工作。對于公安機關和司法機關而言，銜接機制是一個嶄新的事物，在理論上還缺乏深刻而全面的認識，在實踐方面也沒有系統而成熟的經驗，因此，如何建立科學有效的運行機制，充分發揮其對維護穩定和促進經濟發展的作用，是一個需要在理論上不斷總結和實踐中深入探究的問題。與此同時，治安行政調解與人民調解銜接機制的建立，將引發人們對調解制度的重視，重估調解這種訴訟外解決機制的價值，需要一部統一的《人民調解法》規范人民調解、行政調解、法院調解的職責和相互關系，規定各級調解組織的權力職責，賦予調解委員會和調解員應有的調查取證及相關權利，以便于其更好地解決糾紛。要在司法行政部門指導下大力推進調解工作的法制化、社會化和民間化，充分發揮民間調解組織和調解志愿者的作用。

（二）要建立健全相關的規范制度和組織形式，進一步加強宣傳，擴大影響。一方面，要規范銜接機制的組織形式即聯合接待室的建立工作，做好建章立制工作，規范各聯合接待室的糾紛登記、請示報告、糾紛回訪、檔案管理等各項制度，使其做到制度明確、職責清晰，能夠準確分析受理糾紛特點和動態，成為首都*社會治安防控體系中的重要組成部分。另一方面，還要在群眾中間加大宣傳力度，采取多種方法利用群眾喜聞樂見的形式進一步提高認知度，擴大新機制在群眾中的影響力，使百姓了解、知曉這一方便快捷解決糾紛的方式和途徑，使依法調解的觀念和做法深入人心，成為有效化解矛盾糾紛的平臺，真正發揮銜接機制的窗口服務作用。

（三）要把好入口關，制定長期的培訓計劃，提升工作人員的綜合素質。駐所工作人員的素質是決定聯動機制成敗的重要因素。由于派駐聯合接待室的工作人員所承擔的工作涉及問題面廣、政策性強，要求調解員和民警有較寬的知識面，所以把文化知識高、自身素質強、懂法律、有責任心、熱愛工作的復合型人才吸納到聯合室工作中來，是重中之重。目前，西城區十家聯合接待室的工作人員特別是派駐的人民調解員以退休民警和法官、檢察官、社區調解主任為主，一方面他們具有豐富的經驗，但另一方面由于年齡偏大（有的已達到70高齡），身體和精力等因素可能影響工作。同時，聯合接待室的民警同志在法律專業知識方面還有所欠缺。針對這些問題，在下一步全市的推廣過程中，要注意進一步把好入口關，優化工作人員年齡和知識層次。在配齊人員后，要制定詳細的培訓計劃和培訓內容，切實提高工作人員的綜合素質，使聯合接待室的工作人員個個既懂法又擅調，保證調解工作的質量和效率。

（四）要加強與消協、勞動等部門的溝通聯系，爭取穩定的物質保障，構筑大調解格局。面對聯合接待室在受理糾紛中遇到的牽涉多家單位部門，處理難度大，程序復雜的情況，建議可以進一步探索將這種新機制發展到與消協、勞動爭議、交通管理等諸多部門聯動配合，共同處理解決相關矛盾糾紛，構筑大調解的格局。“低投入、高產出”和“低成本、高收益”是追求利益最大化的經濟學原則，這種理論運用到維護社會穩定領域，可以理解為以必要的經費保障支持化解糾紛的新機制的發展，最大限度的減少和緩解社會矛盾糾紛的發生和激化，促進首都社會穩定與經濟建設協調發展。對于調解聯動銜接機制而言，需要有關部門共同研究解決經費問題，爭取將經費支出列入區縣和街道政府部門財政預算，為聯動機制的持續發展提供堅實的物質保障，使這種新機制更好地為首都社會經濟發展和“新*、新奧運”戰略構想地順利實施保駕護航。