城鎮規劃建設思考

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*年開始實施的《城鄉規劃法》強調了城鄉統籌，并從規劃體系上明確了鎮規劃的法律地位。筆者多次參加了*市的小城鎮總體規劃工作，從規劃實踐看，受“中國特色城鎮化”、“新農村建設”的雙輪驅動，我國小城鎮規劃建設成效明顯，以下是筆者對小城鎮規劃建設工作的幾點新思考。

1.新時期下的小城鎮總體規劃

在市場經濟條件下，小城鎮的發展是政府、社會、企業相互協商、共同作用的結果，小城鎮總體規劃作為政府干預手段存在，代表的是政府立場，必須有利于發揮政府在發展過程中的宏觀調控；其次，規劃的目的是通過創造良好的城鎮環境和政策環境來提高城鎮運作效率，吸引各種經濟要素，提高城鎮的綜合競爭力，實現城鎮經濟社會的持續協調發展。但在城鎮建設主體日益多元化的趨勢下，若不建立起共同的游戲規則和保障體系，期望總體規劃實現對小城鎮發展建設的完全控制是不可能的。尤其是在市場經濟條件下，發展的不確定性不斷增加，要準確預見城鎮的發展趨勢也是比較困難的，這也正是小城鎮總體規劃必須進行滾動調校、建立動態運作機制的根本原因。

2.小城鎮規劃要分別與垂直層面、水平層面的有關規劃相互銜接與協調

從垂直層面看，小城鎮規劃首先要落實市、區兩級上位規劃所要求的定位、職能、規模、設施等內容，再著手解決鎮自身的發展策略、產業布局、空間安排等現實問題，這種自上而下逐層落實的規劃可以達成整體的規劃目標。這樣留給小城鎮自身發展的空間和彈性會比較小，小城鎮應該把服務區域作為理解出發點，積極把握融入區域發展，參與區域分工協作的合作機會，合理確定城鎮空間結構和發展方向；其次宜對已執行的上版規劃分生態環境、社會經濟、結構規模、土地利用、公共設施、交通建設、市政設施等系統按不同類別指標進行實施總結，捐出時間軸線上的空間發展狀態、原因，在規劃工作中有針對性地進行研究；再次要結合區域的村莊體系規劃對鎮域村莊進行規劃調整，如*地區現有村莊規模小、分布密集且用地粗放的共同特征已成為小城鎮節約型社會建設的突出制約性因素。

從水平層面看，小城鎮規劃首先要與社會經濟發展計劃進行充分銜接；其次要結合土地利用規劃，通過對基本農田、生態環境等重要領域的保護和控制來維護小城鎮發展的整體利益，減少市場運行的外部性，小城鎮總體規劃應在土地利用規劃的整體框架內對城、鄉發展進行統籌安排；再次應與近期建設規劃進行協調，提出規劃近期實施對策以完善市場運行的公平環境和秩序，減少市場運行的交易成本。規劃中應嚴格落實重大建設項目，對鎮整體空間布局加以整合、補充和完善，保證重大設施項目建設在公共投資方面能夠形成合力。其他同類型規劃都需要與小城鎮規劃進行統籌與協調。

3.實事求是地確定城鎮化水平

小城鎮的發展優勢、資源狀況各不相同，從*地區的小城鎮具體情況看有共性的地方，如自我發展能力較弱、保障體系不健全、產業化進展緩慢、基礎設施建設欠賬多等等不足。打破城鄉二元結構，有效引導城鎮化健康發展，構筑城鄉一體、統籌協調發展的格局，是我國建設小康社會的必然要求。但同時我們也要看到*市乃至全國的資源狀況是不容樂觀的，中國的社會經濟發展的資源占用方面，相當于當今的發達國家。因此，應該實事求是地研究城鎮化戰略，確定城鎮化水平，使城鎮空間布局和產業結構調整與當地的實際相適應。

4.發展思維方式從“大”到“高”的轉型

在規劃實踐過程中筆者發現，一些小城鎮與全國部分城市在建設上作“大”文章一樣，在規劃工作剛剛啟動時，發展思路表現出過度的“激情與雄心”，希望規劃要有“大氣魄、大手筆”，要充分滿足建設用地的需求，要落實超標的道路、廣場、設施等等。但應該注意的是粗放式的城市建設平面蔓延與擴張是難以為繼的，過度侵占耕地同時會產生嚴重的社會問題。所以目前，我國小城鎮建設應該步入理性軌道，采取資源節約型的發展模式，因地制宜、循序漸進，走“高密度、高效益”的城鎮化發展道路，城市建設思維方式邁出從“大”到“高”轉型的第一步。規劃方案應表現為“產業集聚、布局集中、用地集約”。

我國地域遼闊，但自然三大區劃和地貌三大階梯造成了各城鎮土地資源各不相同的狀況，經濟實力有強有弱、城鄉差異有大有小、發展水平有高有低、文化背景有厚有薄。因此小城鎮規劃應分門別類、因勢利導地確定不同發展思路，并凝結為不同的發展模式，制定不同的空間規劃方案。