鄉村財政如何改革

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鄉鎮財政從二十世紀年代開始暴露出一系列嚴重問題。首先，由于鄉村組織必須完成上級政府攤派的大量事務，而其財權卻得不到保證，結果鄉鎮財政入不敷出。公務員之家，全國公務員公同的天地其次，基層鄉村組織常常置中央政府關于減輕農民負擔、禁止向農民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農民收費和集資，致使部分地區農民不堪重負，出現了農民和鄉村干部對抗、農民與政府關系緊張的局面。第三，在提供農村基礎教育、醫療衛生等具有公共品性質的服務上，政府沒有承擔應有的責任。由于這些服務的價格超出了農民可承受的能力，導致農民的福利受到損失，發展機會被剝奪。

鄉鎮財政出現的問題雖然與整個國家分配政策的城市化傾向有關，但鄉鎮財政制度建設滯后無疑也是一個十分重要的因素。鄉鎮財政是年國家實行政社分設、組建鄉鎮政府時獲得自主地位的，其功能在當時被定位于保障鄉鎮政府有效運作。在現行鄉鎮財政體制中，社區農民缺乏顯示對公共品和服務的需求與偏好、缺乏進行監督和評價公共品生產的可操作程序，不具有參與公共事務決策的實際權利。加上在行政等級制中，鄉鎮政府以服從上級政府而不是轄區內農民的意志為主，這就使鄉鎮財政常常偏離其職能，忽視社區農民的利益。

本文重新考察鄉鎮財政制度建設問題，提出鄉鎮財政的收入來源，以及如何建立對縣、鄉兩級的轉移支付制度；并針對當前鄉鎮財政存在的問題提出一些政策建議。

明確籌資方式

結合我國的實際，本文將鄉鎮政府為履行其職能和支出需要應采取的籌資方式確定為四種：

一主體稅收

應建立以個人所得稅、營業稅和房產稅為主體稅種的鄉鎮財政收入。農業稅也應成為鄉鎮主體稅收收入。但是，現行的農業稅必須進行徹底改革。

二上級財政轉移支付

財政轉移支付主要在鄉鎮主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務時，用于彌補鄉鎮財政的收支缺口。轉移支付的首要目的，應是保證不同經濟發展水平鄉鎮和不同收入階層在享受基本公共服務能力方面達到均等。

三收費，也稱使用者費

使用者費由于不與中央稅基競爭，且外溢程度低，較好地兼顧了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服務的受益對象能夠比較明確地被確定，通過使用者費是較好的籌資渠道。應該重視使用者費在提供公共品和服務中的重要作用，切不可因噎廢食，不能因使用者費可能導致亂收費而否定其作用，關鍵是要制定有效的制度和機制。

四政府舉債或借款

改革以來，地方政府、鄉鎮政府不斷通過各種形式舉債進行公共設施建設，相當多的支出用于資本項目支出，這種方式是通過現時的借款來為一些設施提供資金，但實際上是用將來的稅收在支付。這種形式本來是一種較好的籌資方式，但我國目前政治體制不完善使這種方式存在著十分嚴重的問題。例如，鄉鎮干部為了追求政績導致許多建設具有明顯的短期化特征，且建設能力超越了農民的預期收入，超越了未來一定時期內的稅收潛力，導致農民不堪重負與政府不堪重負同時并存，產生了嚴重的鄉村債務和腐敗問題。因此，在目前基層民主政治制度尚不完善的情況下，現階段鄉鎮政府舉債不應成為鄉鎮籌措資金的重要途徑。

理清政策改革思路

對于我國鄉村財政存在的問題，本文作了如下幾條政策建議。

一撤鄉并鎮，精簡機構和人員

從可操作的角度看，當前我國行政機構設置本身存在著撤鄉并鎮的基礎和可行性。撤鄉并鎮也符合我國農村城市化的大趨勢。撤鄉并鎮，首先應將那些人口規模和經濟總量比較小的鄉鎮合并。其次應按照城市化的要求，以那些具有發展成為城市的鄉鎮為核心進行合并。對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉鎮財政條件，或建立鄉鎮財政后比較困難的鄉鎮，可考慮撤消鄉鎮財政，建立鄉鎮財務，待條件成熟后再建立鄉鎮財政。

二鼓勵個人出資參與公共品供給，緩解鄉村公共品供求矛盾

從當前我國農村一些鄉村公共品供給的實際情況看，即使在經濟不發達地區甚至貧困地區，個人已成為鄉村公共品供給的一個重要來源，對鄉鎮財政起到了拾遺補缺的作用。因此，制定能夠充分調動個人參與鄉村公共品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當前鄉村公共品供給嚴重不足的狀況。可行的鼓勵政策包括：第一，制定一定的稅收優惠政策。稅收優惠鼓勵的具體做法可以是：根據個體和私營企業對公共品生產投入的規模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規模越大，抵扣或減免比例越大。本文認為，可以借鑒以前“以工補農”政策中的稅前列支方式來鼓勵個人出資參與公共品供給。第二，利用冠名權和建碑、立傳的形式，鼓勵個人、私營企業出資參與公共品生產。第三，對在鄉村公共品建設上有突出貢獻的個體和私營企業給予政策傾斜，切實解決它們在發展過程中遇到的一些困難。第四，提高在鄉村公共品建設上作出突出貢獻的個體和私營企業主的社會地位。

三實行公示、招標和引入競爭機制，提高公共品供給的效率

提高鄉鎮財政資源的使用效率，應成為鄉鎮財政制度建設和運行的重要目標之一。我國鄉鎮財政資源使用效率長期以來都受到了社會各個方面的質疑，其中最主要的批評是鄉鎮財政支持的公共品建設普遍透明度低，不能反映最廣泛人民群眾的利益要求。而且，建設資金的使用缺少必要的監督，腐敗現象嚴重，公共品生產成本顯著增加。通過建立以下必要的制度或采取相關的政策，可以在相當程度上解決上述問題。第一，對關系到大多數居民利益的重大公共品建設項目，實行事前公示制度。其目的有二：征求社會各界對即將實施的公共品建設的意見，以便評價該項目是否真正符合大多數人的利益，最后決定是否必須馬上實施建設該項目；實行公示也便于社會各界對公共品的生產進行監督。第二，實行公開招標和引入競爭機制。在有限的財政規模下，實行公開招標和引入競爭機制，是降低公共品生產成本，提高財政資源使用效率的有效途徑。因此，鄉鎮公共品建設項目，無論大小都應該實行公開向社會招標和引入競爭機制。

四實行鄉鎮債務專項管理，分步、有序解決鄉鎮欠債問題

鄉村負債已成為當前嚴重影響鄉鎮財政建設的一個十分突出的問題，可以從以下幾個方面對債務進行處理和消化：第一，實行鄉鎮債務專項管理。在鄉鎮財政的上一級財政管理部門設立專門的鄉鎮債務項目并進行封閉管理，以便通過其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉鎮債務。剝離鄉鎮政府債務要依據鄉鎮政府債務形成的原因來進行。對那些因為響應國家號召，并在國家推動下必須完成農村公共品和服務建設項目所形成的債務，或者中央政府有責任承擔的農村公共品建設項目，如農村“普九”教育達標建設所形成的債務，應該首先給予消化和解決。消化鄉村債務的一些具體做法和方案是：①通過建立專項教育基金或發行國債的方式，專款用于消化鄉鎮政府教育債務；②通過專門的轉移支付，對一些本應由中央政府承擔的公共品建設，卻由鄉鎮政府承擔形成的債務進行消化；③通過轉移支付的形式，消化政策形成的債務；④對鄉鎮政府因發展地方經濟而形成的債務，則需要在進一步研究的基礎上，找到切實可行的消化途徑。在這一途徑沒有找到之前，對這一債務進行封閉管理。第三，實行債權人優先排序的消化債務策略，維護社會的穩定。無論從維護社會安定的角度，還是從償還債務的難易程度的角度考慮，應該將個人、企業和社會團體放在優先還債的位置上。

五明確中央和鄉鎮財政職能，推動農村“普九”教育發展

雖然經濟發展水平較低是造成鄉鎮層面上公共品供給能力不足的重要原因，但鄉鎮財政能力與事權不配套，鄉鎮財政承擔了一些本應由中央財政承擔的職能，造成鄉鎮財政資源被中央變相侵占，也是一個重要原因。現鄉村公共品供給職責上，存在中央與鄉鎮財政責任不清的現象。本文認為，在農村教育上重新就中央財政和鄉鎮財政職能定位，將有利于解決當前在這方面供給不足的問題。目前，在縣、鄉財政能力普遍不足的情況下，縣、鄉很難勝任全部農村“普九”教育的責任，因此，有必要對現行農村教育供給體制進行改革，即變“普九”教育由縣、鄉財政承擔為中央與縣、鄉共同承擔，具體劃分是：縣、鄉財政主要負責“普六”，中央財政負責剩下三年的教育責任。或者采取差別責任制，例如：在經濟發達地區，由縣、鄉財政承擔全部“普九”教育；在經濟不發達地區，或鄉鎮財政規模有限地區，初中三年教育由中央財政負擔；在經濟發展一般地區，由縣、鄉財政和中央財政共同承擔三年初中教育。事實上，目前中央財政已經負擔了一部分貧困地區的“普九”教育，上述改革并不會大幅度增加中央財政的負擔。