依法行政建立法治講課交流材料

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在中國共產黨的領導之下，我國的社會主義法治建設正在不斷地深入展開。1996年，八屆全國人大四次會議通過的《關于國經濟和社會發展“九五”計劃和2011年遠景目標綱要》，把“依法治國、建設社會主義法制國家”作為國家的治國方針；1997年，中國共產黨第十五次全國代表大會明確提出了“依法治國、建設社會主義法治國家”的基本方略，并把“法制”的制度的“制”改成了治理的“治”；1999年，九屆全國人大第二次會議通過的憲法修正案把“依法治國、建設社會主義法治國家”寫進了憲法之中，使這一治國方略獲得了國家根本大法的保障；為了把這一治國方略真正落實到實處，國務院在1999年以國發（1999）23號文件的形式了《國務院關于全面推進依法行政的決定》；2004年，國務院又以國發（2004）10號文件的形式了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了依法行政、建設法治政府的目標和任務。

現就自己對我國社會主義法治國家建設的這一重大目標和任務的認識和理解，談一些個人的粗淺認識，與各位領導和同志們做些交流。

一、依法行政、建設法治政府的必要性

當代中國強調依法行政、大力推進法治政府建設，既是對于我國社會主義現代化建設和主法治建設的經驗總結的結果，又是對于我國的現代化建設和主法治建設所處的時代背景所反映的時代精神的考量，同時還是對于我國社會主義現代化與主法治建設的未來前景的把握。正是這些綜合因素顯現了我國暢行依法行政、建設法治政府的必要性。

（一）依法行政、建設法治政府的時代背景

實際上，依法行政、建設法治政府的時代背景，本身也就是依法行政、建設法治政府的原因，當然也就是其必要性。而就當代中國的依法行政、建設法治政府而言，這種時代背景基本上由三個方面構成。

第一、全球化的現實影響。隨著世界經濟在全球范圍內的更大規模、更深層次、更為多樣的復雜的彼此聯系和相互纏繞，經濟全球化已經不再是一個猜測或者預測而是切切實實的真實的事實與現象了。于是，一國內部的幾乎全部領域的各種事務都毫無例外地受到了全球化的影響。尤其是中國加入wto之后，一個直接的現實問題就是我國的法律制度特別是涉及政府行政事務領域的法律制度就決定性地不得不進行大規模的自我清理與調整，并以wto規為路標而轉向。同時，也是在這種全球化的現實影響之下，包括聯合國在內的國際組織也向全世界各個國家提出了國家或者政府治理方式（所謂的“治道”）的變革的倡議，也就是從“治理”到“善治”。“善治”的核心其實就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。這是我國實行依法行政、建設法治政府的國際大背景。

第二、改革開放深入展開和我國社會主義現代化建設事業的發展。自中國共產黨十一屆三中全會以來，我們黨和政府堅定不移地不斷把改革開放向更加深入的層面引領，以此推動我國社會主義現代化建設事業的全面發展。正是在這一過程中，我們的黨和政府逐漸意識到了法律和法治在我國社會主義現代化建設事業中的舉足輕重的作用，也從對西方發達國家社會、經濟、政治、文化發展的歷史與現實的經驗總結之中印證了法律和法治在社會發展之中不可或缺的地位。這構成我國實行依法行政、建設法治政府的國內社會背景。

第三、依法治國方略的實施。從1996年第八屆全國人大四次會議通過的《關于國經濟和社會發展“九五”計劃和2011年遠景目標綱要》把“依法治國、建設社會主義法制國家”作為國家的治國方針算起，十年過去了，我們的黨和政府領導全國人進行社會主義法制與法治建設的實踐既有了很多成功的經驗又確實得到了不少的教訓，依法行政、建設法治政府實際上就是我們黨和政府在對我國法制與法治建設的經驗教訓的理性總結與思想概括的基礎上，把社會主義法治建設實踐進一步推向深入、進一步具體化的表現；當然，更是我們黨和政府在領導執政和具體執政過程中執政方式轉變的體現，從歷史事實來看，新中國的政府行政管理是首先依靠中國共產黨的主要領導人的個人的意志來進行日常行政事務的管理的，而后是依靠中國共產黨的政策來進行管理的，在如今的當代我國政府的行政管理主要依靠政策和法律來進行管理。我國依法治國、建設法治政府的治國方略的實施，也必然要求我國政府在日常行政管理中改變主要依靠政策的模式而改變為主要依靠法律的行政管理模式。這是當代中國實施依法行政、建設法治政府的法律實踐背景。

（二）依法行政、建設法治政府的必要性

在指出我國依法行政、建設法治政府的時代背景方面的必要性之后，我們還可以從政府本身的角度來分析其必要性，也就是依法行政、建設法治政府對于我國政府工作所可能帶來的直接的好處。

第一、依法行政、建設法治政府可以樹立政府權威。美國政治學家查爾斯•林德布洛姆曾經指出：“權威關系是支撐政府的基石。權威對政府之要緊如同交換對市場制度之要緊一樣。”（轉引辛向陽：《紅墻決策：中國政府機構改革深層起因》，中國經濟出版社1998年版，第540頁。）政府具有權威，也是一個社會政令貫徹順當通暢、社會關系和社會秩序穩定的前提條件。按照德國著名思想家馬克斯•韋伯的思想，政治權力的合法性基礎、也就是政治權威的來源可以分為三種類型，即傳統型權威、魅力型權威和法理型權威，法理型權威作為把政治權力的合法性建立在法律制度之上依靠法律來確立和維系的權威，乃是現代社會尤其是現代主社會的政府權威建立和維持的常規形式，這種法理型權威在日常政治統治和行政活動中的直接的現實體現就是依法行政。通過依法行政而形成的權威由于是把執政黨和政府領導人的意志通過法律、法規和規章等進行制度轉換而依靠制度的運作而不是依靠領導人的主觀意志來形成的權威，這種權威的建立過程也就是依法行政的過程，它使政府權力本身的合法性得以充分體現，也使政府能力得到極大的提升，真正能夠做到政府政令貫徹通暢、令行禁止，從而能夠最大限度地消解上有政策、下有對稱之類的政府能力弱化和權威不足的問題，同時也能夠使政府政策保持相對的穩定性和連續性，不至于朝令夕改、反復無常。

第二、依法行政、建設法治政府可以落實政府責任。一個社會能不能保持持久的穩定性，能不能真正得到眾的擁護，最主要的一個方面就是看政府在履行其社會管理職責的同時能不能真正落實其所承擔或者應該承擔的社會責任、政治責任和法律責任，這些責任在現代主法治社會之中都是以包括憲法在內的法律來具體加以規定的。這首先要求法律對于各級政府之間尤其是中央政府和地方政府之間、以及各級政府內部各個職能部門之間權限劃分清晰、責任明確、而且這種權力制度結構保持相對的穩定。同時，各級政府或者政府的各個職能部門在行使其法定職權時必須嚴格按照法律規定的權限運作，不得越界，同時還必須對由于行政權力本身所具有的基于日常事務管理而自然產生的那種權力擴張和權力濫用的傾向保持相當的警惕，嚴格依法行政就可以通過對于既有的制度的遵守而控制和克制權力的這種擴張和濫用的傾向。而且，依法行政、建設法治政府也就是要求政府在日常事務的處理或者說日常性的權力行使過程中，必須始終把對公權利的日常保護與行政救濟作為政府行政權力運作或者政府活動的出發點與歸屬點，也是政府權力運作的實質評價標準，同時還是政府行政權力限制與自我克制的最根本性的理由。這樣，依法行政、建設法治政府，就便于政府、政府官員、人群眾清楚地區分各級政府及其部門以及政府首長、政府部門領導人、具體的政府官員在其職權活動中所應該承擔的責任。這樣，一方面便于落實相關的職責擔當與任務分配，另一方面在出現了濫用職權或者怠惰行為的時候也便于分清具體的責任人，便于政府規范化和法制化管理。

第三、依法行政、建設法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建設法治政府的過程中，各級政府以及政府各個職能部門以及具體的政府官員，都具有在法律法規規定之下的制度化了的職能與權責擔當，在自己的權責范圍之內又具有法律保障的自由裁量權限，因此，大大減少了因為權力賦予沒有制度化而造成的職能分工模糊、權責規定不明確因而相互推委、互不負責而使公權利受到損害和公共事務與公共利益受到損害的情況的發生。各級政府、政府各個職能部門以及各政府官員與工作人員的各司其職、各盡其責，各級政府及其各個職能部門的運作才能做到協調配合、順暢高效，也才能減少各種各樣的自然資源和社會資源的消耗與浪費，提高政府的行政效率。

第四、依法行政、建設法治政府可以改善政府形象。通過實行依法行政、建設法治政府，政府自身深刻認識了行政權力的擴張本性和受到濫用的可能性，因而理解并通過制度設計對其加以限制的必要性，明確了行政權力的根本性指向以及政府的根本性的責任在于對公權利的日常生活事務的行政保障；同時，實行依法治國、建設法治國家，政府的責任更明確了，政府也獲得了更大的和更穩定的權威，行政效率也得到了極大的提高，而且這些明顯的優勢又是有法律制度給予保障而不是暫時的現象。這將極大地促使廣大眾對我們的政府產生高度的親切感和認同感，眾也將更加擁護和理解政府的各項具體政策，也真心地愿意配合政府的各項政策的落實。這將極大地改善我國各級政府在我國眾心目中的具體形象，就當前而言這無疑將極大地逐漸緩解我國眾與各級政府、眾與各級政府官員甚至一般工作人員之間的基于不信任而產生的直接對立和矛盾，逐步化解眾與政府之間或者說官之間所存在的緊張關系，從而建立起真正和諧的社會主義社會關系。

二、法治政府的基本標志

法治的實質和核心乃是法律的統治，這幾乎是全球性的共識。法治政府，就是始終堅守和服從法律的統治即法律至上原的政府，也就是政府的全部活動和行為都始終依據法律而展開并符合法律的實質和程序要求。在我看來，法治政府的基本標志就在于：

第一、政府的全部活動和行為必須依據法律而展開。在這里，我們所說的法律，包括（1）我國全國人代表大會制定的憲法和其他基本法律（比如《物權法》和2000年《立法法》），（2）我國全國人代表大會常務委員會制定的法律（包括決定）（比如1994年的《國家賠償法》），（3）我國中央人政府即國務院制定的行政法規（比如1998年的《城市房地產開發經營管理條例》），（4）國務院各個部委制定的行政規章（比如1998年的《中華人共和國水上安全監督行政處罰規定》），（5）地方人大及其常委會制定的地方性法規（比如1998年的《安徽省農村能源建設與管理條例》、《四川省水利工程管理條例》），（6）地方政府制定的地方政府規章（比如1998年的《山東省城市公共消防設施管理辦法》），（7）我國族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例，（8）國際條約，隨著我國對外開放的發展特別是我國加入wto，我國加入的國際條約和與別國締結的國際條約日益增多，在我國實施依法行政、建設法治國家的過程中，這些國際條約也是而且也必須是我國政府行政活動和行政行為尤其是抽象行政行為所依據的重要法律。

第二、政府的全部活動和行為必須符合法律。這有幾層意思：（1）各級政府在依法行政過程中，其進行抽象行政行為，也就是進行其權限范圍之類的立法和規章條例的制定活動，必須首先堅持合憲性原，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評述2007年4月日國務院《訴訟費用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅持合法性原，具體說來就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級；（評述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級政府的全部活動和行為不僅要在實體內容上遵守法律的實體規定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規定，做到實體合法與程序合法的統一。

三、依法行政的基本原和基本要求

我國是一個具有長久的專制主義傳統的國家，而且現實情況又是人口眾多、國情復雜，沒有任何主、法治和憲政傳統；同時，從國家現代化的角度來看，我國是一個后發國家，從全球化的現實來看，在時間上我國又絕對沒有像西方社會那樣通過長期的自然的逐步進化而進行法治建設的任何可能性。這種歷史和現實的境況，決定了我國必須走政府主導和政府大力推動進行社會主義法治建設的道路。所以，在我國進行依法行政、建設法治政府，必須考慮我國的現實國情，必須堅持一些基本的原并在此前提下按照一些基本要求去行動。

（一）依法行政的基本原

第一、必須堅持黨的領導的原。現代社會的主、法治和憲政建設都是在現代政黨政治基礎上進行或者展開的，我國也不例外。在我國實行依法行政、建設法治政府，必須特別強調堅持黨的領導。這一方面是因為從歷史和現實來看中國共產黨都始終是我國社會主義建設事業的領導者，也是在我國凝聚心、保持全社會在實踐中的思想統一和行動統一的關鍵；另一方面，作為執政黨的中國共產黨對于我國依法行政、建設法治政府的領導，是保障我國社會在政治、經濟和社會方面長期穩定的關鍵，法治建設不是去破壞而是去建設，因此它所需要的是一個相對和平、安定、理性的國內和國際環境，就這樣的國內環境的建立和保障而言，黨的領導是關鍵。

當然，堅持黨的領導，同時也需要作為執政黨的中國共產黨要改善其領導方式和執政方式，這就是要根據法律、依靠法律、按照法律特別是憲法和基本法律來執政和領導，也就是黨的章程所說的作為執政黨的中國共產黨必須在憲法和法律的范圍之內活動。只有這樣，中國共產黨才能在全體人面前樹立起作為執政黨的法治楷模和標桿的良好形象，人也才能真正愿意在黨的領導下努力從事包括法治在內的社會主義現代化建設事業。

第二、必須堅持法制統一的原。法制統一的原，首先強調的是政府的一切活動和行為必須首先根據于并符合于我國的憲法，必須在精神原上與我國憲法保持高度的一致。同時，法制統一原還要求我國各級政府的所有活動和行為必須符合我國法律的效力等級層次，必須把部門利益和地方利益等本位利益置于國家和地方的整體的公共利益之下而不能居于其上。堅持法制統一原，還要求我國各級政府在依法行政、建設法治政府的過程之中還必須具有國際和全球眼光，在抽象行政行為和具體行政行為中把國際法也就是相關的國際條約的具體規定納入思考范圍之中，盡可能與其保持一致。

第三、必須堅持以人為本的原。堅持以人為本的原也就是要始終堅持法治化行政中以公的權利保障和權利救濟為核心和重點，一切具體的行政措施必須首先從公的具體權利的法律保障入手展開，對于公權利或者合法權益的損害必須給予充分的、足夠的、公正的賠償；基于公共利益的需要而對公權利的妨礙或者合法權益的征收，必須給予公正而合理的補償；政府的抽象行政行為必須以公的基本權利的具體保障為依歸。總之，各級政府的各種行政活動與行政行為都必須以生為本，以公的具體權利保障和權利救濟為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團的利益為思考的首要著眼點。（城市建設中的強制拆遷問題，農村集體土地的強制征收問題。其反映出來的非法治的問題特別突出。）

第四、必須堅持循序漸進的原。從西方法治發達國家的具體情況來看，其包括行政法治或者說法治政府在內的整個法治建設都是經過了相當長時間的不斷的摸索，在反復試錯并糾正錯誤也就是在實踐的經驗教訓的不斷總結提升之中前進和成熟的，尤其是西方社會具有長久歷史的社會自治的基礎，社會眾的公意識相當成熟而強烈。反觀我國社會，專制歷史相當漫長，主法治傳統缺失，眾自治程度低而公意識也相當薄弱，在這樣的歷史傳統和現實背景之中來進行依法治國、建設法治政府的工作，無論是我們的政府首長、官員、一般政府工作人員還是廣大眾本身，對于法治的觀念和制度都會感到相當的陌生，對于這種法治的觀念和制度的實際運作及其社會效果也都會相當地不適應。在這種情況下，最為切實可行的方式不是要通過激烈的革命性的思想、觀念和制度的變革來強行性地、生硬地推行我國社會的法治化變革，而是要遵循循序漸進、一點一滴地漸進的改良的方式穩妥地慢慢推進。只有這樣的理性改良，我國依法行政、建設法治政府的努力才有可能真正取得實際的長遠效果并形成制度化的實踐框架。

（二）依法行政的基本要求

國務院在所的《全面推進依法行政實施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當”、“高效便”、“誠實守信”、“權責統一”。對于這幾個方面的概括，很多學者都已經做出了詳細的闡釋。大家的基本共識在于：

第一、合法行政。這是法制統一原的具體化，也是社會主義法治國家建設在政府行政執法領域的基本體現與表現。它要求，一方面，行政執法的主體必須是合法主體，也就是說，行政執法主體無論是組織、機構或者個人都必須根據或者依據明確的法律而組建或者取得合法的行使具體行政管理與行政執法權力的資格的授權，同時，政府及其行政部門也必須依據相關的法律來授權公個人行使行政管理與行政執法的權力資格，不得圖省事靠部門長官和領導的個人意志隨意進行授權；另一方面，政府及其部門的所有行政管理和行政執法活動都必須在法律明確規定即法律明確授權的法定職權的范圍之內，不得超越法律明確規定的法定權限。這就是現代行政法的“越權無效”原。

第二、合理行政。行政合理性原是現代行政法的基本原之一，它要求行政活動和行政行為不僅要合法，而且要在遵循公平公正原的基礎上，在需要運用行政自由裁量權來處理有關事務的時候，一定要根據法律的目的采取與之相適應、成比例的、必要的適當手段和措施，而且應該盡可能避免采取損害行政相對人權益的方式。合理行政除了強調行政手段和措施與法律規定的相應的行政目的之間的妥當性之外，實際上也表達了憐恤行政相對人特別是憐恤公的意思。

第三、程序正當。現代法治特別強調程序的重要性，程序不僅是達到公正結果的過程與手段，而且本身就是直觀的公正，因此，在包括行政法治在內的法治的所有方面，程序的正當和公正一直被認為是優先于結果的正當與公正的。行政的程序正當要求政府的行政行為不僅要符合實體法律的要求而且還必須符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活動和行政行為合法的最起碼的要求。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。”在依法行政、建設法治政府的過程中，必須堅決摒棄和糾正程序繁瑣沒有效率不如長官意志決定方便有效率的錯誤觀念。

第四、高效便。這里的高效不是純粹的經濟學的概念，它所指的是行政活動與行政行為的制度效率，也就是行政活動與行政行為必須嚴格按照相關法律、法規、規章的規定時限及時地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時限作出行政決定的必須依照相關的法律規定按照法定程序報批。依法行政、建設法治政府中的高效，絕對不是簡單的時間上的節約與快捷，甚至也不單純地是資源消耗的數量的減少，而是要求行政機關在法律、法規和規章規定的最長時限范圍之內，在遵循法定程序的前提下，盡可能縮短作出行政行為和行政決定的時間，不能無故而任意地拖拉。這種意義的高效顯然主要就是行政機關從行政相對人的角度來考慮的，當然也就是體現方便老百姓的便的要求。這一點在幅員遼闊、各個地方交通通訊情況差異很大的我國特別重要。

第五、誠實守信。無論是自然人、法人或者其它組織、機構，其是否誠實守信，乃是其是否能夠獲得其它主體的認可與認同、是否能夠被其它主體接納與受到尊重的非常重要的品格，這是我們每一個人在生活中所獲得的經驗常識。即使在以暴力和武力威脅來維持統治者對國家的控制和人對于國家的服從的古代社會，統治者也依然在通過種種欺騙的方法來贏得人對其表面上誠實守信的認同，以期實現長治久安。在現代社會，政府在其行政行為和行政活動中，是否誠實、是否守信——不僅僅是一時一事的誠實和一時一事的守信，而是自始至終在法律規定應該告知公的所有事情上都誠實守信——是政府是否具有公認可和認同并受到公尊重的最為重要的道德品質。法治政府的誠實守信，最為重要的標志就是政府自覺地守法，政府由于其自覺地、一以貫之地遵守法律而在公的心中所建立起來的誠實守信的人格形象乃是一種制度性的誠實守信形象，這種形象所獲得的公的自覺認可、認同與尊重，也是最為長久和穩定的。所以，政府自覺守法，絕對是政府誠實守信的最重要的表現。其一般的體現，在國務院《全面推進依法行政實施綱要》中規定為：“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。”無論出于何種目的考慮，政府及其部門故意隱瞞或歪曲客觀事實、虛構或捏造事實，不僅僅是政府不誠實守信的表現，更為重要的是這種情況是政府及其領導人或者官員自身自我貶損其誠實守信的道德人格與品質，也是在離間自己和人、損害政府及其官員在人心目中的道德形象與社會形象，造成政府與人之間的利益與感情對立，其社會后果極其嚴重。由于政府守法與否、誠實守信與否，對于公而言具有非常重要而直接的示范效應，因此，政府是否誠實守信遵守法律，直接關系到公是否自覺地誠實守信與遵守法律，當然也就直接關系到我國法治政府和社會主義法治國家是否能夠建立起來。（吉化集團松花江污染事件、安徽的劣質奶粉事件、遼寧的劣質豆漿事件、齊齊哈爾的劣質注射針劑藥品事件、山西等省一再發生的煤礦礦難事件等）

第六、權責統一。政府所擁有的通過從事行政活動所體現出來的權力即行政權，也就是政府及其部門因為表面上居于所有的公、法人或者一般社會團體之上的社會政治地位而對他人、對社會資源配置進行特殊影響、控制和支配的力量，同時又是基于這種地位而對整個社會進行日常管理的權力，這種因政府及其部門的“職位”而生的“權力”就是政府的“職權”。但同時，在現代社會，這種“職權”本身就是由憲法和法律來賦予的，于是，一方面政府及其部門對經濟、社會、文化等各項社會事務進行管理，是其不可推脫的法定義務和責任；另一方面政府及其部門在行使其“職權”即對社會、經濟、文化等事務進行管理，必須依照法律的實體規定和程序規定進行，政府及其部門不履行相應的法定義務、違法地去“執法”、濫用這種權力，就必須承擔相應的法律責任，給他人造成損失的必須承擔行政賠償責任。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定為：“行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。”

四、如何堅持依法行政、進行法治政府建設

在我國推行依法行政、建設法治政府，是一項相當重要、艱巨而長期的工作，絕對不可能一蹴而就，但是準確地認識和理解在我國現實背景之下和已有的歷史沉淀之中來進行依法行政、建設法治政府工作的目標、核心內容，以及在具體操作中的具有方向性的具體措施，對于我國堅持依法行政、建設法治政府的實踐具有非常重要的理論與實踐意義。

（一）依法行政、建設法治政府的實質目標

說到底，我國推行依法行政、建設法治政府的工作，既是我國在歷史與現實的共同作用之下，我國社會主義現代化建設實踐的一種當然的邏輯延展，又是我國社會主義現代化建設在全球化背景之下順應世界范圍的主、法治和憲政發展的強大洪流而自主地進行的一種制度實踐的調適，這是作為執政黨的中國共產黨和我國政府審時度事、理性應對時代的巨大變遷的有效方略。其實質性的目標，在我看來，主要體現為：

第一、制度化地推進并充分保障我國政府（國家）治理方式的變革。當今世界，是一個人們思想高度活躍、理論和制度創新特別顯著的世界，在社會治理或者說在社會的調控方面，聯合國在全球范圍內也一再強調了社會與政府治理的方式的變革或者說革命，也就是所謂的“治道變革”。這個變革過程實際上早就開始了而可能永遠也不會結束，其基本的變革方式與主題實際上就是從單純的以政治統治為核心的社會“統治”到社會或者國家從社會公共利益出發的對于社會公共事務的“管理”，再到體現出了作為構成社會之主體的廣大眾的根本利益指向以及在自治基礎上對于社會的以社會眾為主體的“治理”，再到體現了社會整體的以人的獨立自主為最大的價值取向的、以法律為核心而展開的規化的、制度化的“善治”。可以說，依法治國、建設法治國家，所尋求的也就是在一個國家或者社會中的、通過法律這種特殊的制度化的方式而實現廣泛的“善治”的過程和努力。

第二、推進社會主義法治國家建設。依法治國、建設社會主義法治國家，已經是作為執政黨的中國共產黨和我國政府的治國方略，而法治顯然并不是、也不能是僅僅只體現在社會生活中的某一個方面的，而是要全方位地立體型地全面體現在我國社會生活的所有層面和所有領域的。在我國政府對于日常行政事務的處置中全面地引進法制和實行法治，也就是全面推行依法治國、建設法治國家，實際也就是從一個側面即政府事務的法制化與法治實踐的角度，對于社會主義法治國家建設的一種有力的推動。

（二）依法行政、建設法治政府的核心內容

從人類政治文明和法律文明的基本共識出發來考慮，任何特殊的主、法治和憲政制度的共同實質與目的指向都不能不具有并體現出某些共同性的因素。我認為，這些共同性的因素也構成了我國依法行政、建設法治政府的最核心的內容。這就是：

第一、充分保障我國公的權利。充分保障公的權利乃是主社會中的任何政府都必須承擔并著力加以完成的重大的現實任務。政府對于公權利的保障，體現為我國在依法行政、建設法治政府過程中我們的各級政府不僅必須高度尊重并充分保障公的“權利”，而且，政府對公“權利”的尊重和保障還必須是“平等”的、“一視同仁”的給予尊重和保障。政府對公“權利”的平等的尊重和保障的義務和責任的存在在“私法”領域自不待言，其在“公法”領域的存在同樣不可置疑，這是現代社會主、法治、憲政之原與制度的基礎性觀念共識。正如日本法學家川島武宜先生所言：“所謂公法是‘法’，并不僅僅是因為國家和人之間的關系以第幾條的形式被寫進成文法。國家和人的關系，自不待言是以國家的權力作為媒介的關系。但是，如果這種關系只是作為‘直接的’權力關系來表現的話，‘公法’關系，恐怕只能是‘權力’關系。在真正意義上的公法關系中，國家和人之間的關系并不是上級和下級之間的關系，而是作為平等的主體之間的關系存在。因此，國家對人的要求并不是靠權力而是靠‘權利’，同時人對國家也具有‘權利’即‘自由’，這一點不僅在條文上而且必須在現實生活中存在；國家對人的義務也是主體人對主體人的義務，國家對人負有義務這一點也不僅是在條文上的，而且必須用現實生活中的事實來保證。這么說是因為，所謂權利，是人和人之間力量上的緊張關系，是相互抑制的關系。因此正確意義上的‘公法’，理所當然地要受私法同化。只有這種事實存在，國家同人之間的權力及其強制關系才能作為非單純權力關系的獨立法律關系而得到穩定。換句話說，這里需要兩種同樣的自覺的規范意識存在，即對于人方面來說，它具有從國家權力這種‘外來的強制’中獨立出來的自覺遵守規范的意識；對國家方面來說它具有對自己權力的抑制意識，之所以遵守只是單純地因為它是由法律規定的。”（［日］川島武宜：《現代化與法》（中譯本），中國政法大學出版社1994年版，第93頁。）

更進一步說，平等地尊重和保障公的“權利”，乃是政府無可推卸的道德義務與責任、政治義務與責任和法律義務與憲法責任。美國著名法學家路易斯•亨金針對美國的情況曾指出：“憲法對當今政府的主要限制，就是政府必須尊重個人權利。當下，憲政事實上已成為保護個人權利的同義語，而且保護個人權利業已成為我們憲法法理學中的最為主要的部分。”（［美］路易斯•亨金：《憲政•主•對外事務》（中譯本），生活•讀書•新知三聯書店1996年版，第136頁。）杰弗里•賴曼認為：“尊重和保護人類所享有的基本權利是作為一個正當政府的最主要條件。如果一個正當的政府能夠持續而有效地監控其正當性條件，那么它就能不斷對‘人實際上擁有什么權利’這一問題做出回應，并在其實踐中確立這一問題的答案。”據此，杰弗里•賴曼強調說；“這意味著，與其把合法政府理解為在既定限制內運行的政府，不如說我們需要在更為動態的角度上思考合法的政府，即把它理解為連續和有效地監督自己正當性的政府。這解釋了為什么要把合法政府理解為，它是不斷有效地監督承諾基本權利的充分性的政府。將這種解釋恰當地適用于作為道德承諾的憲法上，一個合法的政府就是這樣的政府：它包括一種制度安排，該安排是通過把憲法作為活的東西這一途徑而創立的，我們根據對權利的最好的理解來解釋該安排，而權利是人擁有的權利并且是我們理解政府所必須的權利。”（杰弗里•賴曼：《憲法•權利和正當性的條件》，載［美］阿蘭•s•羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》（中譯本），生活•讀書•新知三聯書店2001年版，第178—179、188—189頁。）從其獨特的“權利”觀出發，德沃金也強調了政府平等地尊重和保障公“權利”的重要意義，他說：“在承認一個理性的政治道德的社會里，權利是必要的，它給予公這樣的信心，即法律值得享有特別的權威，正是這一點把法律同其他強制性規和命令區別開來，使其更具有效力。一個政府通過尊重權利表明，它承認法律的真正權威來自于這樣的事實，即對于所有人來說，法律確實代表了正確和公平。只有一個人看到他的政府和公共官員尊敬法律為道德權威的時候，即使這樣做會給他們帶來諸多不便，這個人才會在守法并不是他的利益所在的時候，也自愿地按法律標準行事。在所有承認理性的政治道德的社會里，權利是使法律成為法律的東西。”（［美］羅納德•德沃金：《認真對待權利》（中譯本），中國大百科全書出版社1998年版，第21頁。）

第二、合理限制政府權力。早在資產階級革命前，啟蒙思想家就已經深刻地洞見到了國家權力的擴張本性，并因而提出了用法律限制國家權力、以權力制約權力，從而防止國家權力的腐敗的真知灼見。阿克頓勛爵指出：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”（［英］阿克頓：《自由與權力》（中譯本），商務印書館2001年版，第286頁。），法國著名思想家孟德斯鳩也說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”（［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊）（中譯本），商務印書館1993年版，第154頁。）所以，在資產階級革命勝利之后，信奉啟蒙思想家的政治思想的那些政治家們，在具體的憲政與政治法律制度設計中，都遵循權力限制的原理創造性地建構了各種具有本國歷史與文化特色的權力制約與權力制衡的政治法律制度，為人類政治法律文明的發展做出了巨大的貢獻。我們在當前國際與國內現實背景之下進行依法治國、建設法治政府，必須充分吸收這些政治文明的成果，我國各級政府必須以高度理性的方式來對待并行使權力，必須深刻理解公權力的內在擴張性質，理智地認同對公權力進行限制和約束的必要性，并自覺地遵守法律為公權力所劃定的界限、遵守法律對公權力及其行使所賦加的約束條件。正如弗朗西斯•西階爾斯特德所言，“法治是要約束國家的權力”。（弗朗西斯•西階爾斯特德：《主與法治：關于追求良好政府過程中的矛盾的一些歷史經驗》，載［美］埃爾斯特、［挪］斯萊格斯塔德編：《憲政與主：理性與社會變遷研究》（中譯本），生活•讀書•新知三聯書店1997年版，第152頁。）杰弗里•賴曼就憲法與國家權力的關系談到，憲法“是一系列對國家權力之行使的限制，因此在這些限度內行使權力是合法的，而超出這些限度來行使權力是非法的。”（杰弗里•賴曼：《憲法、權利和正當性的條件》，載［美］阿蘭•s•羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》（中譯本），生活•讀書•新知三聯書店2001年版，第177頁。）對政府的權力及其行使予以法律限制，旨在使政府的行為保持恒常的理性，使這種公權力行使行為及其結果可以為人們所預期。事實上，在法治的觀念和制度框架當中，以法律限制公權力的范圍及其行使始終是問題的核心，政府是否認同于這種限制并依照這種限制而行為乃是其是否具有且能否維持其合法性的關鍵，恰如哈格托所言：“大多數形式的法治概念被說成是導致一種受限制的政府形象。一個政府只有在它認識到有些事情是它不能做的時候才是合法的政府。……與此同時，關于法治的概念已經提出一個政府必須通過它與外部的標準和規范相適應來證明它的合法性。”（轉引自斯蒂芬•l•埃爾金：《憲政主義的繼承者》，載［美］斯蒂芬•l•埃爾金、卡羅爾•愛德華•索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活•讀書•新知三聯書店1997年版，第156頁。）

（三）依法行政、建設法治政府的方向性具體措施

當然，依法行政、建設法治政府在我國是一個嶄新的事業，盡管我們有世界上其它的法治發達國家的經驗作為參照，但對于我們這樣一個歷史悠久而又相當缺乏主、法治和憲政傳統的國家而言，依法行政、建設法治政府始終是一個巨大的挑戰。對此，我僅提出如下具體的方向性措施：

第一、全面提高政府官員的法律意識。現代法律意識構成了一個充分社會化的人的精神存在的主要部分，也是一個合格的現代社會中的主體或者公的核心元素。英國著名的現代化問題研究專家英格爾斯就曾經指出，任何一個國家的社會現代化，盡管都必然要涉及到相應的制度的現代化，但實際上最為關鍵和核心的乃是其社會主體也就是人的現代化，而人的現代化又不在于外在的物質性的與顯性因素的所謂現代化而恰恰在于人的內在的精神也就是人的意識的現代化。在我國進行依法行政、建設法治政府的工作，最關鍵的方面實際上也是我國廣大社會主體尤其是我國政府官員的法律意識的全面提高和長期鞏固。要做到這一點，就必須始終堅持不懈地重點對我國政府官員進行長期的法制宣傳教育。

第二、改善政府立法工作。依法行政、建設法治政府當然必須把立法工作作為非常重要的和前提性的基礎工作來對待，國務院2004年的《全面推進依法行政實施綱要》在第六部分“提高制度建設質量”中對于政府立法工作給予了特別重要的操作性的規定，這是我國各級政府在依法行政、建設法治政府中必須切實加以落實的。但同時，我認為，目前我國在依法行政、建設法治政府中實際存在著另外一些需要特別加以警惕甚至糾正的錯誤認識，那就是一方面唯立法論，什么事情似乎只要“立法”了就是把問題解決了，不注重所立法的實際應用和適用；另一方面是在政府立法工作中特別強調立法的數量而不太注重立法質量，雖然政府也有法律顧問團或者立法咨詢委員會之類的機構，但政府立法對于法律顧問和咨詢委員的意見并沒有很好地吸收，多數時候只是作為一種點綴和陪襯；再一個方面就是我國很多地方政府立法存在非常嚴重的地方本位主義和部門本位主義的狹隘利益關切和考量，這也嚴重損害了政府立法的嚴肅性、統一性和質量。這是我們今后在推行和落實依法行政、建設法治政府工作中需要花大力氣特別加以解決的重要問題。

第三、嚴格依法辦事原。事實上，政府是否依法行政，最為直接的和現實的標志就是，在具有既定的法律法規規章等法度和章程的情況下，政府及其部門尤其是政府及其部門的主要行政首長也就是所謂的政府一把手能不能率先垂范、在其所管轄和直接督辦的行政事務上，遵章守紀，嚴格依照既定的法度行事。嚴格依照既定的法度辦事，可以有效地最大限度地排除各種人情關系的影響，不僅對于政府在一般黎百姓心中的良好的形象的形成具有特別重要的作用，而且對于在政府工作的各級干部也是一個非常好的制度保護的渠道，對于加強我國政府部門工作人員的清正廉潔，對于純潔和加強我國政府的干部隊伍建設尤其重要。

第四、加強程序保障。在法治的背景當中，在依法治國、建設法治政府的事業中，合理的法律程序（也就是所謂的“正當程序”）具有多方面的超過實體法律規定及其具體法律結果的積極意義。這一點可以分為幾個層次來認識：

首先，合理的法律程序使憲政制度和法治所追求的限制公權力和保障公基本權利與自由的目標更有保障。憲政是一種通過對社會公共權力的運作設定既定框架與限制條件，從而最大程度地保障公的基本權利和自由的制度安排。這種制度安排的重心恰好在于程序規和制度的設計，即為社會公共權力的運作設定合理的法律程序，一方面防止社會公共權力的恣意擴張及非法專橫行使；另一方面又為社會公共權力的正當行使提供基本的保障，也就是排除權力正當行使的各種障礙；在此基礎上，同時為公的基本權利和自由提供以程序為核心內容的制度化保障。

其次，合理的法律程序可以產生、維持、甚至強化優良的法律的公信力，使其在提供“理由”的論辯中的說服力得到增強。換一句說法就是，合理的法律程序是，而且也應當是，法律適用的所有結論成立的基本前提。我們一直強調，法治的核心在于確立法律的至上權威與神圣性，然而，法治所需要的法律權威不是也不能是單純的暴力或者強權來建立和維系的權威，而是來源于確信和承認的公正的權威。在現代文明社會，確信是由邏輯嚴密的證明過程來得到的，承認也是由具有充分說服力的理由來保證的。于是，法律權威問題就轉換為公正問題，而這一問題的解決又是由正當的程序來保證的，所以，法律的權威性也就是程序的正義性與程序的合理性。日本法學家谷口安平認為，“在‘正當程序’得到實施的前提下，程序過程本身確實能夠發揮給結果以正當性的重要作用。這樣的作用包含著相互聯系的兩個方面。第一個方面是使由于程序進行蒙受了不利結果的當事者不得不接受該結果的作用。例如，進行訴訟而遭致敗訴的當事者經常對判決感到不滿，但因為自己已經被給予了充分的機會表達自己的觀點和提出證據，并且由相信是公正無私的法官進行了慎重地審理，所以對結果的不滿也就失去了客觀的依據而只能接受。這種效果并不是來自于判決內容的‘正確’或‘沒有錯誤’等實體性的理由，而是從程序過程本身的公正性、合理性產生出來的。由程序本身產生的正當性還具有超越個人意思和具體案件的處理，在制度層次上得到結構化、一般化的性質，第二個方面是對社會整體產生的正當化效果。人們判斷審判結果的正當性一般只能從制度上正當程序是否得到了保障來看。如果法院在制度性的正當程序方面得到了公眾的信賴，自己的決定也就獲得了極大的權威。”（［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》（中譯本），中國政法大學出版社1996年版，第11頁。）通過合理的法律程序產生的結果之所以具有得到強化的正當性與較強的公信力，乃是因為，一般說來，“通過權威程序選擇的東西無論怎樣（在別的條件相等的情況下）總要比沒有經過這樣選擇的其他結果要好。”（［美］斯蒂芬•l•埃爾金、卡羅爾•愛德華•索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活•讀書•新知三聯書店1997年版，第104頁。）

再次，合理的法律程序不僅可以充分保障實體法律規定的現實實現，而且，通過合理的法律程序而獲得程序正義的同時，也使實體正義或者實質正義能夠最大限度地達到。谷口安平教授認為：“實現實體法內容的方法歸根結底是由程序法所規定的訴訟過程，實際上程序法對這個過程進行的調整結果總會歸結到實體法上去。換言之，訴訟的實際結果由于訴訟程序或具體過程的差異可以有極大的不同。”在這里，谷口安平教授進一步介紹了日本東京大學兼子一教授的觀點，即：“程序法并不是助法，而是具有實體內容形成作用的法的重要領域。實體法上所規定的權利義務如果不經過具體的判決就只不過是一種主張或‘權利義務的假象’，只是在一定程序過程產生出來的確定性判決中，權利義務才得以實現真正意義上的實體化或實定化。”（［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》（中譯本），中國政法大學出版社1996年版，第6—7頁。）在這個意義上，我們完全可以說，合理的法律程序是，而且也應當是，所有的法律制度建構的基礎。

最后，合理的法律程序更有利于消解社會矛盾，更有利于防止或者合理地、和平地解決社會沖突與社會糾紛，從而建立和維護良好的社會秩序與法律秩序。可以說，健全的法律程序具有社會安全閥的功能，社會矛盾一旦進入法律程序，就會因程序的各個環節的逐一展開而逐漸得到“冷卻”和“降溫”，矛盾各方的怨氣和怒氣也得以釋放，從而在降低其本身的內在壓力的同時也減少了其爆發而對社會可能造成的破壞與危害。

第五、信息公開與政府誠信。依法行政、建設法治政府，最為重要的目的之一也就是要使我國各級政府真正獲得我國人群眾的真心的擁護和支持，使我國人群眾對于我國的政府真正具有信任感和親切感，從而真正地從內心真誠地相信我們的各級政府，也就是要通過依法行政、建設法治政府而使我國各級政府在老百姓心中具有誠信。而要達到這樣的目的，我國各級政府就必須誠實地面對他所管轄之下的所有的人群眾，就要通過法律制度的保障來使政府盡可能公開法律規定應該公開的全部信息，使人群眾隨時能夠通過正常的暢通的合法渠道及時獲知其所感興趣的相關信息（知情權與了解權）；同時，政府的一切行政活動和行為也必須按照既定的法律規定來展開，使人群眾完全能夠通過對于相關的既定規與制度來預測其具體活動和行為以及相應的法律后果；政府活動和行為對于人群眾的合法權益造成各種財產和人身方面的損失的，政府也能夠及時地按照既定的法律確定的制度的標準給予切實的、公正的充分補償。

第六、強化權力制約、權力監督。依法行政、建設法治政府并不是要建立全能的、無所不包而無所不能的大政府，而是要建設一個權責明確、高效精干的以既定的法律制度為行事準的負責任的政府。這樣的政府首先是一個以既定的法律來制度化地制約自身行政權力的政府，同時又是一個以既定的制度對于政府及其工作人員的職務行為加以監督的政府。在以前對于法治建設中的法律監督的認識和理解中，長期以來我國始終存在著一個嚴重的理論與實踐誤區或者說錯誤的認識和觀念，那就是把人群眾的日常行為也毫無例外地納入法律監督的范圍之內。這實際上是非常錯誤的。在依法行政、建設法治政府過程中，實際上絕對不是要用法律法規等制度來“治”管老百姓，而恰恰是要用法律法規等制度來“治官”的。所以，依法行政、建設法治政府最現實而直接的努力必須首先落實到強化對于政府及其部門的行政權力的制約和對于政府及其部門的行政權力及其運作的常規法律監督方面。

第七、實事求是，逐步推進，堅決杜絕法治政府建設中的“”、“攀比”和“浮夸風”。在我國所處的全球化的現實背景之下，依法行政、建設法治政府的任務確實已經非常緊迫而刻不容緩了，任務也相當地艱巨。但是，我們必須充分認識到，在我們這樣一個國情復雜、封建傳統根深蒂固的國家，實行依法行政、建設法治政府的長期性和艱巨性。所以，我們必須充分照顧到我國的現實國情，走漸進發展的道路。國務院2004年3月22日的《全面推進依法行政實施綱要》的第3條“全面推進依法行政的目標”做出了這樣的規定：“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”，并提出了具體的一些目標。但我個人認為，這種明確規定時間限度的做法，毫無疑問乃是一種法治“”和法治“浮夸風”的表現。這種情況對于我們真正實施依法行政、建設法治政府的治國方略是絕對有害無益的，必須加以糾正。