城鎮化須保障農民地權

時間:2022-08-24 06:02:00

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城鎮化須保障農民地權

日前,山東省諸城市撤銷轄區內全部1249個行政村的建制,合并形成208個農村社區,并逐步選舉產生社區黨委和社區居民委員會。這些社區大體上以兩公里為服務半徑,向農民提供醫療衛生、治安警務、勞動保障、文化體育、社會救助、司法調解、人口計生等公共服務,同時開展生產性服務、積聚商業,并引導農民向社區中心村聚合居住,形成了“多村一社區”的諸城模式(8月19日《南方農村報》第3版報道)。

另一方面,廣東近日出臺《珠江三角洲城鄉規劃一體化規劃(2009-2020年)》,欲打造世界級城鎮群,為配合這一規劃,廣東將在地方政府的事權上進行改革,比如對經濟發達、城鎮密集地區的城市,適時撤銷鎮一級行政區劃,設立街道辦事處,以強化城市的統籌協調能力;通過擴權強鎮等方式,賦予更多行政資源;加快推進城市(鎮)增長區行政管理體制的轉型,城市(鎮)增長區的鄉鎮管理機制轉變為現代城市管理體制(8月17日《南方農村報》第7版)。

這兩個地方的改革顯示了在不同的社會、經濟條件下,兩種不同類型的鄉村地區、鄉村居民城鎮化的模式。

城鎮化是文明演進的自然趨勢,現代工商業的發展會加速這一趨勢。城鎮化的本質是原來生活在鄉村的人口,逐漸過上城鎮式生活。很多人錯誤地以為,城鎮化就是造城。這當然是正確的,但僅此是不夠的。如果我們從人的角度來觀察,則城鎮化的真實含義其實是,居民可以更為便利地得到一組公共服務和公共品,享受現代技術所保障的生活上的便利。為了較有效率地獲得這種便利,人們才需要集中起來,形成地理上的城鎮。但是,隨著社會財富的增加,這些公共服務和公共品也完全可以延伸到鄉村地區。換言之,生活在鄉村地區的居民,也完全可以過上城鎮式生活。

據此,城鎮化其實可以在兩個方向上演化:第一個方向就是人們熟悉的城鎮化,即人口聚集于城鎮。過去二三十年來,隨著工業化的高速發展,珠江三角洲已經出現了大量這樣的人口聚集區,現在這些聚集區的建制通常是鎮。這些鎮已經具有城市的“質料”,政府現在應當做的事情是,讓這些“半城市”成長為城市。目前進行的簡政強鎮具有這個意圖,但還不夠充分。應當考慮突破現有行政建制,設立“縣轄市”,享受目前建制市的政策,使之成為經濟、社會、文化的中心,鄉村人口可以逐漸聚集于此,實現城鎮化。

不過,這并不意味著全中國所有農民都必須進入城鎮居住,即便在珠三角地區,更不要說在廣東廣大地區,必然會有一部分農民不愿進城居住。從文化角度、從社會角度看,保持大量地區為鄉村地區,也是完全有必要的。在內地廣大地區,事實也肯定會如此。

但這些農民不能因此被排斥在城鎮化之外,這也就需要另外一個方向的城鎮化,即透過某種制度變革,讓城鎮式公共服務和公共品向鄉村地區滲透、延伸,讓農民也可以享受到現代的種種便利。山東諸城進行的試驗,大約具有這樣的意圖。至少從新聞報道看,政府設立社區,似乎有助于農民獲得更多公共服務和公共品。公務員之家:

應當說,廣東、山東兩種不同類型的變革,都有可取之處,它們構成鄉村城鎮化的兩條不同路徑。不過,這兩處改革也都涉及一個核心問題:農民土地權益的安排。在這方面,人們有理由保持警惕。因為,中國各地各級政府已經把經營土地的把戲玩弄得十分順手,他們現在進行各種改革,也很有可能是把原來在城市玩的經營土地把戲,搬到農村上演。如果是這樣,鄉村居民將難免收獲他們不想得到的結果。

避免這一后果的關鍵在于,打破目前盛行的關于城市化的兩個神話:一、城市必須在國有土地上建設;二、農民要過上城鎮式生活,必須交出土地。事實上,在除了中國之外的所有國家,城市化跟土地的產權歸屬沒有任何關系。在農村集體所有土地上,甚至在私人所有土地上,也完全可以進行城市化。而農民享受城鎮式公共服務和公共生活,也是其作為公民的基本權利。政府向農民提供與城鎮居民均等的公共服務和公共品,乃是政府的責任,政府根本沒有理由要求農民用土地來交換這些公共服務和公共品。

總之,在規劃鄉村地區城鎮化的時候,必須保障農民對土地的產權。只有這樣,鄉村地區的城鎮化才會增加農民的福利,改善農民的待遇,而不至于變成對農民的掠奪。