城市研究對韌性城市建設的啟示

導語：城市研究對韌性城市建設的啟示一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著自然災害、事故災難、社會安全事件、公共衛生事件等突發公共事件頻發，“韌性城市”作為一種新的城市發展理念與城市規劃的視角，逐漸成為近年來國際社會關注的熱點。本文在闡釋韌性城市的概念、特征、構成要素、指標體系構建等內容的基礎上，從政策制度、工程技術、社會治理等角度，系統梳理總結鹿特丹、紐約、倫敦、日本等多個城市和國家韌性城市建設經驗案例，以期為中國韌性城市的建設提供一定的借鑒與幫助。

關鍵詞：韌性城市；國外；可持續發展；城市管理；經驗案例

近年來，全球區域范圍內自然災害、事故災難、社會安全事件、公共衛生事件等突發公共事件頻發。例如：2001年911恐怖襲擊、2012年“721”北京特大暴雨、2015年巴黎恐怖襲擊、2016年美國網絡癱瘓事件、2017年倫敦恐怖襲擊、2021年“720”鄭州特大暴雨等。不難看出，突發公共事件正呈現常態化發展趨勢，突發事件破壞社會秩序，為城市帶來了巨大損失，嚴重影響城市的正常運行和居民正常生活，對社會穩定造成重大沖擊，也對國家治理、國家安全帶來嚴峻挑戰。筆者在中國知網以“韌性城市”或“城市韌性”為題進行檢索，從獲得的期刊論文數量變化趨勢圖不難看出，從2010—2021年，國內對韌性城市的關注程度逐漸提升（見圖1）。《2020年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2020年底，我國常住人口城鎮化率已經超過60%。我國城鎮化進程不斷加速推進，人口與資源在城市高度聚集，城市作為一個開放的復雜巨系統，所面臨的不確定性因素和未知風險也在不斷增加。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，推進以人為核心的新型城鎮化，強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。因此，城市防災減災不能再依照傳統的應急思路去規劃建設，有必要探索出一條適合我國國情的韌性城市發展之路，提升城市防災減災預見性和風險應對能力，以推動我國新型城鎮化建設實現高質量可持續發展。

1韌性城市概念

“韌性”的英文“resilience”源自拉丁語“resilio”，指的是“恢復到最開始的狀態”[1，2]。韌性這一概念最早被加拿大生態學家Holling引入生態系統的研究中，并定義為“生態系統在保持基本狀態不改變的前提下，應對干摘要擾時的能力”。隨后，學者們又將其擴展到工程、經濟和社會等領域。洛克菲勒基金會（RockefellerFoundation）對“城市韌性”的定義是：“城市中的個人、社區、機構、企業和系統，在各種慢性壓力和急性沖擊下存續、適應、發展的能力。”聯合國對“城市韌性”的定義是：“受到危害的系統、社區或社會，以及時有效的方式抵抗、吸收、容納和災害恢復的能力，包括通過保護和恢復其基本結構和功能。”[1，3]國際組織倡導地區可持續發展國際理事會將“韌性城市”定義為：城市能夠依靠自身的能力來抵御外界災害，并通過合理的資源調配，快速從災害中恢復過來[4]。目前，各界對“韌性城市”概念的定義存在一定差異，但基本都強調了其面對外界沖擊或擾動時，具備的抵御與吸收、響應與適應、快速恢復的能力，保證城市的主要功能不受明顯影響。簡單說就是城市“耐沖擊”與“快恢復”的能力。我國韌性城市建設目前正處于起步階段。湖北黃石、四川德陽、浙江海鹽和義烏入選“全球100韌性城市”，率先對韌性城市建設開啟了探索與實踐。《北京市城市總體規劃》（2016—2035年）中，提出“加強城市防災減災能力，提高城市韌性”；《上海市城市總體規劃》（2017—2035年）中，提出“建設更可持續的韌性生態之城”；《廣州國土空間總體規劃》（2018—2035年）提出“建設安全韌性城市”[5，6]。

2韌性城市的主要特征

韌性城市應當具備適應性、冗余性、多樣性、穩健性、恢復能力與學習能力六項基本特征。其中，適應性即本體為適應外界環境的變化而調整本體的功能或結構；冗余性是指系統具有多個相同功能的組成要素，以增加系統的可靠性；多樣性是指系統內功能不同的部件，在外界環境改變或遭受多種威脅的情況下，能夠形成多元解決問題的能力；穩健性是指系統在遭受擾動時，積極應對外部變化的能力；恢復能力是指系統在遭受外部擾動后，恢復原有狀態或功能的能力；學習能力是指系統從歷次沖擊或擾動中，汲取有效的應對措施，以應對未來外界環境變化的能力[7-10]。

3國外韌性城市案例

國外對韌性城市的研究和建設起步較早，筆者從韌性城市政策、應對風險、核心內容等方面系統梳理總結鹿特丹、紐約、倫敦、日本等城市及國家的韌性城市建設的案例。鹿特丹發布《鹿特丹氣候防護計劃》（RotterdamClimateProof，2008），強調“雨水共生”，針對洪水管理、船舶和乘客的可達性、適應性建筑、城市水系統、城市生活質量五方面內容進行研究，致力于建立韌性防御系統以應對不斷變化的氣候；紐約發布《一個更強大、更有韌性的紐約》（AStrongerMoreResilientNewYork，2013），基于應對桑迪特大風災的經驗教訓，規劃以“韌性”城市建設為核心理念，從工程、經濟、社會、組織等方面，通過加強氣候影響分析和防災預警，提升基礎設施和人居環境，推動社區重構和資金保障等措施，全面提高紐約應對未來氣候風險的能力；倫敦發布《管理風險和增強韌性》（ManagingClimateRisksandIncreasingResilience，2011），提出制定有效應對高溫環境等風險的開發模式，增加城市綠化的開發模式等，以有效應對洪水、極端高溫等氣候風險；日本發布《國土強韌化基本規劃》（2014），該規劃在日本規劃編制體系中屬于最頂層規劃，可以用于指導各個城市編制適用于當地的國土強韌規劃，以保障城市在應對災害或事故時，能夠抗沖擊并快速恢復；聯合國發布《管理極端事件和災害風險，提升氣候變化適應能力》（ManagingTheRisksofExtremeEventsandDisasterstoAdvanceClimateChangeAdaptation，2012）和《新城市議程》（NewUrbanAgenda，2016）等文件，提醒國際社會氣候變化導致的災害事件頻發，且存在較大的不確定性，并從空間、制度、經濟、生態、基本服務等方面，對全球范圍可持續發展提出了新要求。世界經濟論壇報告指出，真正可以對人類產生重大影響的是極端氣候、洪水、自然災害，它們的危害僅次于大規模殺傷性武器，危險性比傳染病擴散、國家沖突、恐怖襲擊、網絡攻擊、能源價格暴跌都高得多[11]。近年來，國外對于韌性城市的研究，主要集中在應對氣候變化引起的自然災害問題上，普遍缺少對公共衛生事件、社會安全事件、事故災難等突發公共事件應對的考慮。隨著各界對韌性城市內涵理解的深入，災害應對已經從自然災害逐漸擴展，涵蓋了空間發展、城市經濟、社會治理、生態環境等多重維度。《倫敦城市韌性策略》提出，人、空間與響應程序都要具備韌性，在應對氣候變化和基礎設施供給壓力的同時，要防范恐怖襲擊、暴力犯罪與疫病暴發。除了環境、經濟、安全等韌性城市中常見的治理內容，倫敦還探索出了“韌性+”和“+韌性”的融合發展模式；《巴黎韌性戰略》提出，要關注基礎設施故障與經濟適用房短缺等社會問題，同時也要應對暴恐、移民和流浪人員安置等問題[12-17]。

4我國韌性城市建設

我國對氣候變化相關研究開展較早。2013年，為積極應對全球氣候變化，統籌開展全國適應氣候變化工作，國家發展改革委、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業部、林業局、氣象局、海洋局聯合制定了《國家適應氣候變化戰略》，戰略提出要將適應氣候變化的要求納入中國經濟社會發展的全過程。目前，《國家適應氣候變化戰略2035》于2022年5月已經編制完成，并于5月10日公布實施。規劃明確了我國當前至2035年適應氣候變化工作重點任務目標，并且與國土空間規劃、城鄉建設、農業生產、基礎設施建設等工作相結合，構建城市適應氣候變化的新模式。但我國韌性城市規劃與建設尚處于起步階段，北京、上海等城市的新一輪城市總體規劃中，融入了韌性城市建設理念，但還處于戰略目標構建階段，缺少落地性的行動策略指引。

5韌性城市指標體系

韌性評估是建設韌性城市的基礎，為高效并準確地評估一個城市的韌性水平，應建立一套定性與定量指標結合的評價體系。洛克菲勒基金會建立了城市韌性指數（CRI），該指標體系相較其他韌性城市指標體系更加系統與全面，并且將定性指標與定量指標有機結合，整套指標體系由健康與福利、經濟與社會、領導力與策略、基礎設施與生態系統四個目標層組成，細化為12項準則層、52項一級指標、156個二級指標[1，18]。日本提出了城市氣候災害韌性評估指標體系，包括物理、經濟、組織、社會和自然五個維度，共25項指標；紐約提出的韌性能力指數，包括區域經濟、社會人口、社區連通三個維度，共12項指標[19]。目前，國內對城市韌性的評估主要集中在抗震、防洪、能源等城市基礎設施系統，尚未形成對城市整體韌性進行評估的綜合評估體系。基于城市本身的復雜性，韌性城市涉及的領域十分寬泛，評估體系要考慮城市整體復雜性，應涵蓋技術、組織、社會、經濟、生態等多個方面的不同維度[20]。考慮到各個城市本底條件與所面臨問題的異同，韌性城市指標體系的構建應結合地方實際情況，體現差異性，科學、客觀地反映城市韌性短板，由此可為決策者提供有針對性的城市韌性提升策略。

6城市規劃與韌性城市

近年來，國外一些城市陸續制定韌性城市規劃，如倫敦、巴黎、悉尼等，鹿特丹、芝加哥、基多等城市也編制了氣候防護規劃或行動計劃。如何加快建立韌性城市規劃理論體系，形成從災害風險識別、風險評估、規劃決策到應急管理全過程規劃體系，逐漸成為業內關注的重點[21]。傳統城市規劃是面向確定性目標、底線約束的規劃，缺乏對城市不確定風險的綜合把握與動態調整能力[22]。我國規劃編制體系在空間規劃中設有綜合防災減災篇章，對具體災種也會編制專項規劃，但傳統的綜合防災規劃多聚焦于對自然災害的工程性抵御，且多是按照工程設防標準進行規劃，實際上城市所遭受的災害風險具有不確定性及疊加性。與此同時，我國防災規劃是政府主導編制的，采用的是自上而下的單向傳導管控體系，各個部門應對災害的銜接與協同能力尚不健全。這就要求城市管理者和規劃制定者不能再局限于傳統的防御思路與應急管理，建設韌性城市是一項系統性工程，其建設內涵涉及生態、環境、經濟、社會、設施、組織等各個領域，各領域功能體系都應具有適應性、冗余性、多樣性、穩健性、恢復能力與學習能力的韌性特征。

6.1災害風險預測和韌性評估

災害風險預測和評估是韌性城市建設的基礎。首先要識別出城市面臨的風險種類，明確自然災害、公共衛生災害、事故災害、社會安全災害中的典型致災因子，建立風險數據庫，在單一災害評估的基礎上，進行多災種風險耦合評估，同時要考慮超設防標準災害的情景模擬。

6.2優化空間布局與管控

通過災害風險識別，從空間上掌握災害空間分布特征，優化城市用地布局，進行分級分類的管理，提前規避災害風險等級較高區域，預留調蓄空間及應急避難空間，合理配置基礎設施與防災設施，強化空間韌性。

6.3強化基礎設施的應急保障能力

順應自然，尊重自然，在加強生態保護與修復的基礎上，將綠色生態基礎設施與灰色基礎設施相結合。加快補齊基礎設施建設短板，強化城市生命線工程設施應對災害的能力，提高基礎設施系統的冗余度和靈活性。

6.4強化應急處置與城市治理能力

工程技術標準與防御等級不可能無限提升，要善于梳理總結整個城市系統在既往災害中暴露出來的短板和不足，加快開展應急預案編制工作，制定不同災害沖擊情景下城市的應急保障和恢復方案，逐步健全城市應急管理體系，提升城市精細化治理能力。

6.5多主體參與協同治理

建設韌性城市要堅持政府主導與社會參與相結合，在“自上而下”的規劃建設管理模式基礎上，合理融入“自下而上”的城市自我管理與修復模式。韌性城市的建設與運行管理不再是單一的政府管控行為，而是需要政府、社會和民眾多主體共同參與，實現城市系統結構和功能的“韌性”。社區是城市建設與治理的基本單元，韌性城市規劃中要強化對社區功能的構建，強化社區在應對突發事件上的響應。

7結論

目前中國的城市化水平已經超過60%，資源高度集中，人口高度聚集的城市系統在應對各種災害和風險時的脆弱性不斷凸顯。傳統的城市建設模式與災害應對方式，已不能滿足城市應對突發重大風險的抵御與化解能力。在這樣的背景下，建設韌性城市成為我國新型城鎮化建設中應對突發風險的重要手段，可以有效提升城市面對突發重大風險的反應能力。韌性城市概念可總結為城市“耐沖擊”與“快恢復”的能力，韌性城市應當具備適應性、冗余性、多樣性、穩健性、恢復能力與學習能力六項基本特征。韌性評估是建設韌性城市的基礎，韌性城市評估指標體系的構建應結合地方實際情況，體現差異性，科學、客觀地反映城市韌性短板。國外韌性城市研究起步較早，并且取得了大量的研究成果，對我國的韌性城市建設具有重要借鑒意義。本文系統地梳理總結了鹿特丹、紐約、倫敦、日本等多個城市和國家韌性城市建設經驗案例。研究結果顯示，國外韌性城市建設提出的災害應對，正從自然災害逐漸擴展，涵蓋了空間發展、城市經濟、社會治理、生態環境等多重維度，國外韌性城市建設注重政策剛性管控與規劃傳導，同時也注重基層治理單元培育，強調工程性措施與非工程性措施相結合，強化對公眾的基本防災教育，以提升整個社會應對災害的能力。

8啟示

韌性城市建設是一項系統性工程，應當從政策制度、工程技術、社會管理等多維度進行系統構建。在政策制度方面，我國應盡快出臺韌性城市相關的法律法規和政策文件，從制度方面保障韌性城市建設；在工程技術方面，要將災害風險預測和韌性評估作為基礎工作，由單一災種分析轉變為多災種耦合評估；轉變規劃與治理思路，不能再局限于傳統的防御思路與應急管理，要從源頭規避風險，同時打造城市對各類災害的彈性應對與恢復能力；強化傳統基礎設施工程性應對災害能力的同時，重視應急保障等非工程性措施在防災減災中的應用；在社會治理方面，要打破從自上而下的單向傳導管控體系，融入“自下而上”的城市自我管理與修復模式，加強社區單元的韌性功能構建；各級政府要加快制定突發事件總體應急預案，不斷提升城市治理體系與治理能力；加強應急避險宣傳教育，提升公眾的避險意識與自救互救能力。將韌性理念融入城市規劃、建設、管理的全過程和各環節，系統推進我國韌性城市高質量建設。

作者：馬曉虹