國有銀行改革論文

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論文關鍵詞：漸進轉軌國有銀行改革產權結構調整民營化

論文摘要：本文是對國有銀行產權結構調整的具體模式的探討。文章首先分析了在金融改革中國有銀行改革的核心地位，進而闡述了國有銀行改革過程中產權結構調整的必要性，主要是國有產權的退出和民營產權的引入；然而在中國的漸進轉軌之路還遠沒有走完的情況下，國有銀行實現完全的民營化在短期內顯然是不現實的，因此給出一中間模式。這一模式的主要內核仍是股份化，具體的含義為：一是政府主導國有銀行改革，二是股權安排上國家相對控股。具體的組織形式主張采取在美國一度十分流行的“純粹性銀行控股公司”形式。

一、金融改革的著力點：從體制內入手

中國過去20余年，漸進式改革的主要成就，就在于發展起了一個以市場為導向的“非國有經濟”（樊綱，2000），主要采取了體制外改革和增量改革的方式（盛洪，1996），而沒有急于觸及體制內的“存量”（主要為國有企業）。這樣，一方面“非國有經濟”的蓬勃發展維持著經濟的高速增長，這為改革提供了巨大的動力；另一方面，在國有金融的強有力支持下，國有經濟一直保持著“低效率”的增長，這又大大減小了改革的阻力。從而保證了漸進改革的順利進行并取得初步成功。因此，談及金融改革，許多學者就極力主張運用同樣的方式，即在國有金融體制之外發展“非國有金融”，讓壯大后的“非國有金融”再來打敗“國有金融”。①筆者則認為金融改革應從體制內入手，特別是對國有銀行的改革，事關金融改革的成敗。

一方面，經過一二十年的漸進改革，中國政府已相對成為一個“強政府”，在面對金融改革時有了相當的控制力。過去以犧牲金融效率為代價的改革方式，在今天應該主動加以改善。而且，同樣采取漸進的改革方式，如先改一家，所帶來的阻力（主要來自國有企業和銀行自身）也是有限的。也可以這樣理解，在經濟大環境變好的情況下，過去漸進改革的成功為直接啟動金融領域的“存量”改革奠定了良好的基礎。因而，我們沒有必要再花一段較長的時間采用經濟領域同樣的方式去改革金融，而是可以合理的加速——直接進行體制內改革。

另一方面，也是最關鍵的，目前發展體制外金融已經缺少了與過去在體制外發展“非國有經濟”相類似的客觀環境。當初，“非國有經濟”之所以能迅速成長起來，除了政策上的寬松之外，另一個極為關鍵的條件是當時有充足的勞動力資源可供其使用。如在改革之初，僅有20%左右的社會勞動在國營企業中就業，在農村存在著大量的剩余勞動力，一旦在農村實行了允許鄉鎮企業和個體、私人經濟發展的政策，非國有經濟就可以迅速地發展起來（樊綱，1993）。即只要有相當的原始資本，一些中小企業就能到市場上非常容易的買到其所需要的生產資料——主要為勞動力和產品原材料。從后果來看，非國有經濟之所以能對經濟增長做出巨大貢獻，一個主要原因也在于其作為勞動密集型產業，大大提高了勞動力這一生產要素的配置效率。但世易時移，如今的金融領域所面臨的環境已大不同左。首先，最重要的金融資源（主要為存款）有3/4被壟斷在國有銀行內①。又鑒于資本在發展中國家的稀缺性和國家信譽擔保國家銀行，非國有金融很難像過去非國有經濟運用勞動力那樣自如的得到可運用的大量金融資源。其次，金融業是相對的資本密集型行業，對員工的素質要求比較高，農村的剩余勞動力不可能勝任，而從國有金融機構那里挖員工也并非易事②。再加之，2001年底我國加入WTO之后，原來相對封閉的環境已不存在，國內金融業要面對的是國際上大的競爭環境。這決定著我國的金融改革不可能像非國有經濟那樣擁有一個一二十年可以穩定成長的外部環境，相對來說卻只有5—10年的時間可以在沒有大的干擾的情況下進行改革。③而這5—10年穩定期拿來改革國有銀行相對是比較充分的，但在體制外發展“非國有金融”則明顯不足。

所以，上個世紀80年代一批新興民營企業的小商品走俏街頭巷尾，但如今我們以美好愿望成立的民營金融機構卻未必能同樣風光，從而也就很難說其能挑起中國金融改革的大梁。唯一的出路就在于改革國有金融，而國有金融改革的主戰場顯然又是國有銀行改革。

二、國有銀行改革的核心：產權結構調整

從前面的分析來看，作為金融業體制內改革的主要內容，國有銀行改革對整個金融改革的成敗至關重要。那么，國有銀行改革的首要任務又是什么呢？本人認為是產權結構調整，其是國有銀行的一切糟糕現狀得以改善的前提。

第一，產權不改，國有銀行的公司治理結構不可能得到完善。國有銀行改革的本質內容就是逐步將其辦成“具有完善公司治理結構的現代金融企業”。有人認為，國有銀行可以像過去國有企業那樣承包給民間經營，而產權仍為國家所有。這樣即實現了廣義上的民營——不動所有權，只轉移經營權。從而可以逐步完善其公司治理結構。這種想法是好的，但能否實現則存在困難。原因是，過去的事實證明，在一般經濟領域廣泛實行的承包制就有諸多弊端，明顯的一點是經營者過分的追求短期利益、對資源的過度使用等；而鑒于金融業的特殊性，一旦實行承包制，肯定會產生更多和更嚴重的問題，后果也將更加糟糕?？梢韵胂?，“承包”給民間的國有銀行同樣不可能實現政銀分開，也就不可能實現真正的民營化，更不要談什么公司治理結構的完善了。

第二，產權不改，國有銀行不可能有動力支持民營經濟，那么提高金融資源的配置效率也就是空談。應該說，我們改革國有銀行的最終目的是提高其對金融資源的配置效率，具體的就是讓大量的資金流向新興的民營經濟。但在國有獨資下是不可能實現這一點的。從現實中看，雖然中國人民銀行一再發文敦促各國有商業銀行加大對中小企業的貸款力度，但效果卻并不理想；即使有，也只是國有銀行應付央行的“面子活”。原因僅在于中小企業缺乏信用、給中小企業貸款成本高嗎？顯然不是！更本質的原因在于，國有獨資下的國有銀行貸款給國有企業既不承擔任何風險（特別是政策性貸款，商業性貸款他們也可往政策性上靠），又能獲得利益；④但給體制外的中小企業貸款，由于屬于國有銀行的純商業貸款，那么風險則一律由其自擔，是吃力不討好的事情。這樣一來，在許多民營企業的不規范運作、信譽沒有樹立的情況下，加之國有銀行辨別優劣客戶的能力十分貧弱①，那么貸款給民營企業的風險也就不?、凇Ｏ啾葋碚f，何不安安穩穩的給國有企業貸款，而去自找“麻煩”呢？況且對民企的放款一旦出問題，還可能會引來“收了對方的賄賂”（樊綱，1999）這種荒誕不經的嫌疑。所以，即使國有銀行的資金多的貸不完，其也寧愿存在央行的賬戶上、買國債等，而根本不愿意貸款給中小企業。但一旦國有銀行的產權多元化、大量的民營股份進入后，對國有銀行的盈利能力的要求就會增強。而大量貸款給國有企業、存款于央行或買國債顯然不可能有高收益，此時就會要求其提高對中小企業的信用級別的辨別能力，從而逐漸主動放款給中小企業。

另外，國有產權部分的退出國有銀行，也不會影響其穩定性。原因是，在國有獨資之下，國有銀行是以國家信譽做擔保（這也是為何國有銀行的問題如此嚴重，但老百姓仍然將錢存進去的原因）。但由于“國家信譽具有不可分性”（張杰，2003），所以即使國家只有一點點股份在里面，老百姓照樣認為是由國家擔保的，不會出現擠兌。況且，國有產權是逐步退出的，而不是一下子退到很小的比例（比如10%以下）。

由此看來，改革開放以來的中國銀行業在進行了機構擴張、金融工具創新兩次大規模的競爭之后，將必然要進入第三次最具本質性的競爭——產權改革（易綱、趙先信，2001）。產權結構調整已成為國有銀行改革所不可逾越的障礙，拖得越久，改革的難度就越大。那么，產權如何改？

三、國有銀行產權結構調整的過渡安排：純粹性銀行控股公司

1.過渡時期中國國有銀行的二重屬性：公共性和競爭性并存。在談起國有銀行的產權結構調整時，孫章偉（2002）認為，由于銀行業既是關系國計民生的行業，又是競爭性很強的行業，所以如何在“國計民生”和“競爭性”之間找到一個最佳結合點，對國有銀行所有權安排改革尤為關鍵。其實，更直白地說，筆者認為轉軌時期的國有銀行體制事實上已具有了“公共性”特征，這在表面上體現為其毫無條件的支持國有企業，以維持經濟持續增長，背后的最終目標其實是保證就業、維系社會穩定等。從產權特性和產業定位相對應來看，公有產權對應“公共性”，民營（私有）產權對應“競爭性”（楊燦明，2001）。但明顯地，在過去的相當長一段時期，國有銀行都在發揮“公共性”功能，而幾乎毫無“競爭性”可言③；所以，本應以盈利為目的的國有銀行的產權特性和產業定位存在相當的錯位。

但另一方面，可以肯定地說，在中國的漸進轉軌尚未完成之前（主要表現為國有企業仍大量存在），國有銀行的“公共性”仍將有必要存在。但無疑地，中國加入WTO之后，金融領域的競爭性將明顯增強，而且中國要將國有銀行辦成真正的現代金融企業的目標也要求逐步增強其“競爭性”一面。所以，我們今后努力的方向也就在于如何降低國有銀行的“公共性”，增強其“競爭性”。顯然，調整國有銀行的公共性與競爭性的要害又在于適當的調整其產權結構（以逐漸改變其產權特性）。④那么如何在國有產權和民營產權之間找到一個合適的比例是國有銀行產權結構調整的核心要務。

2.降低國有銀行“公共性”、增強其“競爭性”的關鍵：實現真正的民營。過去的事實一再表明，國有國營下的銀行是不可能具有完善公司治理結構的。所以，要改善國有銀行的公司治理結構，將國有銀行轉為民營是必然選擇。而且最終完全的民營化（至少是民間控股），即“民有民營”應是國有銀行改革的最終模式。但鑒于前面的分析，在短期內實現這一目標是不現實的。我們認為這中間有一個過渡的過程，即國有股逐步退出，民營股逐步進入的方式。本文所主張的模式為：一是政府主導國有銀行改革，二是股權安排上國家相對控股。顯然地，國有銀行改革中，雖然國有產權需要退出，但完全退出既無必要也沒有可能。所以，在國有銀行不是整體出售的情況下，其改革的發起人必然是國家。①

從理論上講，狹義的民營銀行就是“具有現代公司治理結構，以市場化機制來經營，并由民間資本控股的銀行”（巴曙松，2001）。但廣義上，由于“民營”與“官營”相對，所以民營銀行就是非官方經營的銀行，表明的只是一種經營機制上的特征。一家國有的、或者是國家控股的銀行，如果采用規范化的經營機制，同樣也是民營銀行（巴曙松，2001）。②所以概括起來，民營銀行有民有民營和國有民營兩種形式。應該說，國有銀行市場化的最終目標應該是狹義上的民營銀行，但國有銀行要實現由民間資本控股顯然在短期內難以實現。我們知道，“國有”即意味著國家擁有全部或大部分所有權。而在這兩種產權安排下，民營的目標都不可能真正實現。獨資的情況前面已做過分析，而絕對控股（股權在50%以上，國有股一股獨大）與獨資也沒有本質的區別。在國家絕對控股的情況下，其他的非國有投資主體根本沒有表決權，對國有銀行的經營機制轉換不可能產生任何實質性的影響。而且可以想象，這種方案也很難吸引有實力的投資者入股。事實上，“民營經濟”的實質不僅在于“民”在生產經營過程中具有完全的自主決策權，而且在于它是一種在企業（公司）股份總額中私人股份所占比重達到51%以上、國家可以占有一定量的股份但不直接干預企業生產經營活動的經濟（劉迎秋，1994）。這從一個側面證明了如果民營產權不占半數以上，是很難真正實現“民營化”的。

3.國有銀行實現真正民營化的有效組織形式：純粹性銀行控股公司。國有銀行產權改革在引入非國有經濟時，這些投資主體是否能夠形成對控股方（國家）的牽制力，進而形成有效的銀行治理結構（劉偉、黃桂田，2002），是在其股份化過程中的關鍵所在。因此，盡管要防止新引入的單個法人實體所占股份過高，但也不可使其過低。否則，其無心關注銀行的經營狀況，這樣對于改善國有銀行的治理結構（這才是最終目標，產權改革即股份化、引入非國有法人實體等都只是手段）毫無助益。也正是從這個意義上，在國有銀行的實質性改造一開始的時候，要引入有經濟實力且規范運作的民營法人投資實體及境外法人投資實體，而不要急于引入個人投資者。③

在組織形式上，采取純粹性銀行控股公司可以保證新的法人實體對國有股牽制力的更好實現。這時國家只作為其中一個出資人角色出現，只是相對控股，而不干預子公司具體的經營（經營者應該是到市場上招聘的職業銀行家），國家擁有多少股份就相應派駐多少董事，按照股份的比例分得經營利潤。④這樣就保證了所有權和經營權相分離，既可以做到產權明晰，便于政銀分開等，又可以使改造后的國有商業銀行不失整體性，保持規模優勢，利于與外資銀行競爭。具體的股權設置，比如可以新成立的控股公司暫由國家100%控股，是一級法人；獨立子公司則放開讓民資和外資進入，是二級法人。在獨立子公司中國有股相對控股，股份比例大概在25%左右是可以的①；再者，非國有股要適當分散，即限制單個投資者的入股比例，比如1%—10%。四、結語

中國的銀行業很早就提出了市場化的目標，特別是自2001年底加入WTO之后，急于提高中國金融業競爭力的學者們就強調在各方面都要與國際接軌，提出要加速其市場化的進程，諸多關于銀行改革的方案也大多出于此背景下。過多的“吸收”了發達國家的“現在”是這些方案的通病，從而導致他們大多都不符合中國的實際。可以想象，一旦中國允許混業經營，國內的金融機構是可以同外資金融機構在同一個平臺上競爭了，但如果監管不力，就很可能導致金融業的大混亂，從而拖累國民經濟的正常發展，結果不可想象。所以，中國銀行業要實現市場化并沒有錯，但關鍵在于我國的特殊國情決定了在短期內銀行業還不可能實現完全的市場化，那么，只談市場化就于事無補。從而僅僅盯著發達國家的現在而寄希望于直接搬用或純粹模仿，其實對我國的實際無多益處。我們通過分析，特別是主要參照過去一二十年漸進改革的經驗，發現了一條銀行業可行的漸進過渡之路。本文就是探討了在這條漸進之路上國有銀行產權結構調整的一個可行模式。

應該說，國有銀行的國有獨資和私有化是國有銀行產權安排的兩個極端，我們對目前的“國有獨資”不滿意，但在近期也并不希望其實現“私有化”。原因是，在經濟轉軌時期，銀行業擁有“公共性”和“競爭性”的二重屬性。但國有銀行過去的問題恰恰在于其過分發揮了“公共性”，反而忽略了“競爭性”；我們今后的努力方向也就在于如何降低其“公共性”，提高其“競爭性”。又由于公有產權偏好于“公共性”，私有產權則偏好于“競爭性”，我們現在的主要任務就是如何恰當的安排二者的比例。在國有產權所占比重由多到少的逐步退出次序下，國有銀行改革的各級目標模式也逐漸變得清晰起來，于是發現在國有股份和民營股份的比例的適當安排下，以純粹性銀行控股公司為組織模式——對國有實現完全的市場化有著重要的銜接作用——是一個絕好的過渡模式。而且更關鍵的在于，在這種模式下，原來的國有銀行會逐漸轉向對民營經濟的支持，從而提高金融資源的配置效率，這是最重要的，也是我們改革國有銀行的初衷。

參考文獻：

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18.張杰，2003：《中國國有銀行的資本金謎團》，《經濟研究》第1期。

注釋：

①2002年下半年在關于民營銀行準入問題爭論中的“新建派”就是這種觀點的典型代表，主要文獻可參閱徐滇慶（2001）。

①國有銀行在整個金融業中的地位舉足輕重。2002年底，國有商業銀行的資產占所有金融機構總資產的58.7%（《中國人民銀行統計季報》，2003—1，P96）。

②雖然目前國有金融機構效率低下，但其員工也不會輕易跳槽，原因在于他們不單單要考慮工資待遇問題，還要考慮福利、家庭的穩定等一系列連動問題。

③即使在2006年全面對外開放金融業，外資金融也不會很快進入國內。原因是在一個陌生的環境下，他們還需要幾年的摸索期。從這個意義上，我們的金融領域至少還有10左右的穩定改革期。

④主要原因在于，作為國有企業的第一注資人國家，在財政收入占國民收入的比重急劇下降的情況下，其對國有企業的注資能力也大為削弱，而鑒于國有銀行與國有企業的同屬“國有”，“國有銀行就在實際上代替國家充當了對國有企業注資人的角色”（張杰，1997），從而，國有銀行可以毫無顧忌的放貸款。

①事實上，從后面的分析來看，國有銀行在對民營企業貸款上根本沒有動力，所以更多的時候“民營企業毫無信譽而言”往往成為其拒絕放款給民營企業的借口，而不是去努力提高自身的辨別能力。

②而且，如今國有銀行普遍實行貸款責任制，信貸員對自己放的貸款全程追蹤，承擔相應責任，這就更加不利于對民營企業放款；對高層管理人員，就更不愿意看到貸款給民營企業出現風險，那將事關其政途。所以，在國有銀行內部從上到下，都沒有動力給民營企業貸款。

③謝平曾說過，四大國有銀行表面上的相互競爭只是為了討好“父親”（朱桂芳，2002）。

④隨著國有銀行發揮“公共性”（表現在對一些產權特性和產業定位錯位的國有企業的支持）的功能越來越弱，其“競爭性”必然會越來越強，當“公共性”消失的那一天，就是其市場化改革完成的時刻。但需要注意的是，在一些公共領域，國有企業的存留將是必然的，而一些本應由私人經營的競爭性行業中的國有企業，隨著改革的推進，最終將會轉變為私人企業。而剩下的一些在純粹公共領域的國有企業所需要的金融支持可以由政策性銀行來提供。從這個意義上，目前的政策性銀行還不能擔此重任。

①其實，國有銀行改革像國有企業改革一樣也是“一場由原來的‘老子’發動的矛頭指向自身的革命”（楊瑞龍，2003）。

②此說法在理論上是成立的，但問題的關鍵在于“國有”下能否實現真正的“民營”？所以，這里僅有的分歧在于，雖然在當前實現國有銀行私有化不現實，但也必須相當大幅度的調整國有銀行的產權才有可能實現“民營”。

③原因在于分散的個人投資實體并不能產生對國有控股方的實質性牽制作用（國有法人實體就更不用提了）；而在實現“民營”之后，國有銀行必然能順利上市，那時才是個人投資主體進入的最好時機。

④這時也許有人會認為，如果國家僅僅作為一般投資者而獲取投資收益，那么，以政府非盈利的行為目標而言，也就不存在國家控股的必要（殷樹榮、李新顏，2003）。但我們說，這種安排只是一種過渡形式，國家控股的目的一方面是為了防止金融風險，更重要的原因在于前面講到的國有銀行的“公共性”在短期內還有必要存在。另外，郎咸平（2003）對世界上78個國家和地區的958家上市銀行的股權結構做的調查表明，這些上市銀行中，國家持股的比例最高，占28%。其實這恰好說明了在市場化的進程中國家對銀行業適當控制的合理性（可以肯定地，即使是西方發達國家，離完全的市場化水平——盡管這一概念至今還有些模糊——仍還有相當的距離）。

①由美國的《銀行持股公司法案》來看，如果持股權超過24.9%，就認為存在控股問題，甚至股權在10%與24%之間也可能存在著控股問題（杰拉德·克里根，2002）。