簡述國有銀行資本結(jié)構(gòu)改革

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摘要:由于國有商業(yè)銀行存在國家擔保代替注資的特殊性,其資本充足率并不是最重要的,改革應(yīng)首先解決的問題:一是國家對國有企業(yè)政策性金融支持形成的銀行不良資產(chǎn)再生機制,二是國有銀行投機行為形成的不良資產(chǎn)再生機制。我國自從1993年底確立了國有銀行①商業(yè)化的改革目標以后,在最近幾年連續(xù)出臺了不少有關(guān)國有銀行商業(yè)化改革的重大舉措,從這一系列的舉措中我們可以明顯地看出國家改革國有銀行的思路:在保證國有金融產(chǎn)權(quán)的前提下,一邊剝離國有銀行的不良資產(chǎn),一邊又通過財政注資來提高國有銀行的資本充足率,希望用真實的注資代替國家信譽擔保來維持和明晰國有金融產(chǎn)權(quán),使國有銀行在各方面都能達到國際標準,從而將國有銀行“塑造”成真正意義上的商業(yè)銀行,按照商業(yè)化規(guī)則運作,國有銀行的經(jīng)營效率也就會隨之提高,國家也會因此減少控制金融的凈成本并化解巨大的金融風(fēng)險,最終實現(xiàn)國家金融體系的市場化改革。本文將首先就國家通過增發(fā)特別國債提高國有銀行的資本充足率這一舉措為例談些自己的觀點,然后在此基礎(chǔ)上探討對國有銀行的改革次序問題。

一、國有銀行具有特殊的資本結(jié)構(gòu),資本充足率并不是最重要的

我國國有銀行的資本結(jié)構(gòu)具有不同于一般商業(yè)銀行的虛置資本現(xiàn)象,即所謂的“擔保代替注資”(張杰,1997)。在國家實施金融抑制的條件下,絕大部分的居民儲蓄都流入了國有的銀行體系,從而充當了這種擔保性注資的真實資本載體。這樣,國家就收稿日期:1999-12-16可以在不用通過財政付出真實資本來向國有銀行注資的情況下,憑國家擔保來成功地實現(xiàn)對國有金融產(chǎn)權(quán)的控制,并依此來支持國有經(jīng)濟的成長。

在有國家擔保的情況下,資本充足率就顯得不是很重要了。這是因為,銀行能夠正常運轉(zhuǎn)的最關(guān)鍵之處在于其能保證充分的資產(chǎn)流動性,可以隨時應(yīng)付可能出現(xiàn)的“擠兌”等流動性問題。巴塞爾協(xié)議對商業(yè)銀行資本充足率的要求正是為了保證銀行資產(chǎn)的流動性才作出的一項重要規(guī)定,目的是通過限制銀行的過度放款來保持儲戶對商業(yè)銀行的信心以提高其抗風(fēng)險能力。然而在我國,雖然國有銀行的資本充足率很低,甚至是在凈資本比率從1990年的641%下降到1995年的實際-739%②的狀況下,國有銀行體系不但沒有出現(xiàn)流動性問題,反而其貸款總額和存款總額同時呈現(xiàn)出很高的增長率(當然,沒有出現(xiàn)問題并不意味著沒有風(fēng)險)。從這一點我們也可以清楚地看到,即使是處在“技術(shù)上已破產(chǎn)”的狀況下,只要有國家的擔保,居民方面就不會存在信心問題,國有銀行也就不必擔心不良資產(chǎn)的產(chǎn)生而導(dǎo)致的凈資本比率下降,因此仍能照常運轉(zhuǎn)。所以說,在當前國有銀行商業(yè)化改革的各個重點之中,資本充足率并不是最重要的。

二、即使國家在靜態(tài)上補足了某一時刻國有銀行的資本金,卻很難在動態(tài)上有效抑制住新生不良資產(chǎn)的增加

1中國的漸進改革需要體制內(nèi)產(chǎn)出(國有經(jīng)濟)的平穩(wěn)增長,否則GDP增長率將出現(xiàn)大幅度下滑,漸進改革也將難以為繼。而體制內(nèi)產(chǎn)出的平穩(wěn)增長又需要國有金融的強力支持,從而使得政策性金融支持難以在短時期內(nèi)明顯縮減,政策性不良資產(chǎn)將是漸進改革所必須付出的成本。我們有理由這樣認為,迄今為止,中國的漸進改革是成功的,這主要是因為在體制外產(chǎn)出(非國有經(jīng)濟)高速增長的同時,體制內(nèi)產(chǎn)出保持了平穩(wěn)的增長態(tài)勢,從而在整體上呈現(xiàn)出GDP的較快速度增長。然而體制內(nèi)產(chǎn)出的增長是離不開國有金融體系支持的。國有部門在過去的十幾年里獲得了國有銀行體系貸款總額80%左右的信貸支持。這其中有一大部分是政策性貸款(1994年數(shù)據(jù):中國工商銀行18%,中國銀行22%,中國建設(shè)銀行53%,中國農(nóng)業(yè)銀行48%,平均比重達3525%①),還有另一大部分是面對受政府保護的國有企業(yè)“倒逼”而發(fā)放的軟約束貸款。我們不妨把這兩種貸款合稱為政策性金融支持。事實上這部分貸款總是與低效率、不良資產(chǎn)等名詞聯(lián)系在一起。原因也很簡單:獲得政策性金融支持的相當一部分國有企業(yè)總是將這部分資金看作是可以不予歸還的國家注資或補貼,他們從借入資金的那一天起就沒有準備還本付息。所以可以這樣說,只要中國還處在漸進改革的過程當中,國家通過國有的銀行體系對體制內(nèi)產(chǎn)出提供政策性金融支持(也可以看作是替代財政補貼的一種金融補貼)就是必需的,那么新的政策性不良資產(chǎn)的產(chǎn)生也就是不可避免的。

事實上正是國家付出了金融資源低效率配置(產(chǎn)生了巨額的政策性不良資產(chǎn))這個巨大的隱性改革成本才買來了中國的漸進改革,否則體制內(nèi)產(chǎn)出將必然出現(xiàn)較明顯的下滑,漸進改革將難以為繼。若改漸進改革為激進改革必然使改革成本顯性化,會在短期內(nèi)導(dǎo)致GDP增速下降和失業(yè)率上升。由于國家絕對無法承擔如此之大的改革成本在短時期內(nèi)迅速顯性化,因為這有可能直接導(dǎo)致民心不穩(wěn),社會矛盾激化,這不僅是政府肯定無法承受的,也是廣大人民群眾絕對不愿看到的,所以維持漸進改革模式是正確的和必要的。但也正是維持漸進改革的必要性決定了國有銀行的商業(yè)化經(jīng)營就很難短期內(nèi)在真正意義上實現(xiàn)。

2國有的金融產(chǎn)權(quán)使得國有銀行經(jīng)常產(chǎn)生謀求自身利益最大化的機會主義沖動,而這種沖動又是一種缺乏風(fēng)險約束的單方面趨利行為,最后形成了大量的投機性不良資產(chǎn)。國有銀行具有自己的效用函數(shù)是很自然的事情。在完成了國家對其分派的政策性任務(wù)之后,國有銀行必然會追求自身的效用偏好,而發(fā)放由自己決策的商業(yè)性貸款是其追求本行利潤最大化等目標的主要手段。但由于銀行產(chǎn)權(quán)的國有性質(zhì),作為人的各銀行機構(gòu)就會產(chǎn)生機會主義沖動,在不承擔責任的情況下過度發(fā)放某些高風(fēng)險貸款(如給房地產(chǎn)開發(fā)商提供貸款),結(jié)果導(dǎo)致大量不良債權(quán)的產(chǎn)生,我們不妨將此稱為投機性不良資產(chǎn)。由于國有金融產(chǎn)權(quán)的退出成本將很高和剩余索取權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓、不可分割性,使得國家作為注資者和出資人無法通過行使退出權(quán)或轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)來威脅國有銀行的機會主義行為。國有銀行正是利用了國家在產(chǎn)權(quán)上的劣勢來滿足其自身的效用偏好,同時也容易出現(xiàn)金融資源配置上的低效率,其表現(xiàn)形式則是投機性不良資產(chǎn)的大量積累。

3國有銀行在風(fēng)險壓力和外部競爭壓力不足的情況下,自身也缺乏更多的金融創(chuàng)新激勵,金融服務(wù)水平相對較低,呈現(xiàn)出明顯的X非效率特征。對于一個國有壟斷企業(yè)來說,沒有私人能夠合法占有企業(yè)的剩余,所以監(jiān)管效率低下,許多技術(shù)上可行的、實際上也很容易做到的事情,人們卻往往沒有積極性去做,所以生產(chǎn)了X無效(楊小凱,1997)。這個論點對于國有銀行也是適用的,國有銀行人均利潤遠低于股份制銀行就是一個明證:據(jù)統(tǒng)計,1995年四大國有銀行的人均利潤率僅為111萬元,遠低于中信實業(yè)銀行3953萬元和中國光大銀行3949萬元的水平(武捷思,1996)。

從以上三點的分析我們基本上可以得出結(jié)論:只要國家還處在漸進改革的階段,即使國有銀行的資本金比率在某一個時點上達到了8%這個目標,也容易因為國有銀行不可避免的資源配置低效率和X非效率而再次呈現(xiàn)出下降的趨勢。國家要維持8%這個目標,就得不斷給國有銀行注資。

三、國有銀行改革的重心應(yīng)是設(shè)法阻斷不良資產(chǎn)的再生機制

我們都知道治病要除根,國有銀行的病根究

竟在哪里?毋庸質(zhì)疑,不良資產(chǎn)的不斷再生甚至加速增長是當前金融改革的最主要問題,而其中政策性金融支持是導(dǎo)致不良資產(chǎn)不斷產(chǎn)生的重要原因,所以對其應(yīng)在改革中首先予以解決。因為這個病根不除,任何存量改革都是無效的。筆者認為,政策性不良資產(chǎn)源于漸進改革本身,所以并不能在國有銀行內(nèi)部體制的改革中得到解決,而只能在漸進改革這個更宏觀的層次上逐漸消化。以下就抑制政策性不良資產(chǎn)問題從整個漸進改革的角度提出兩點建議:1在非國有經(jīng)濟對GDP增長貢獻份額已遠遠超過國有經(jīng)濟卻又得不到足夠外源融資的情況下,國家應(yīng)鼓勵國有銀行逐漸加大對非國有經(jīng)濟的支持力度。這樣做的合理性在于:一方面,非國有經(jīng)濟的發(fā)展速度更快,信用約束要相對好于國有企業(yè),銀行收回本息的可能性要大于向國有企業(yè)發(fā)放的貸款,這樣就會減少新增不良資產(chǎn)的發(fā)生。而更重要的是,國有銀行因此還可以在我國加入WTO直接面對外資銀行競爭之前搶先爭得一批信譽良好的非國有經(jīng)濟客戶,增加優(yōu)良資產(chǎn)的比重和銀行利潤,提高自身的競爭力,從而進一步減小入世可能會給國有金融體系帶來的沖擊,這對于維護國家整體利益的作用是顯而易見的。另一方面,非國有經(jīng)濟在得到更多金融支持的情況下,發(fā)展會進一步加快,從而對拉動經(jīng)濟增長、解決再就業(yè)、補貼利益受損階層等方面都會有很大的幫助。也就是說,國家因此可從“國內(nèi)外援”(樊綱,1994)那里得到更多的改革收益以彌補日益高昂的改革成本。尤其是在當前國企改革已到了最后攻堅階段的時候,這種體制外產(chǎn)出的增長顯得尤為重要。所以可以這樣說,給非國有經(jīng)濟提供更多的金融支持既有利于漸進改革的順利進行,又有利于國有銀行在實質(zhì)上向商業(yè)化轉(zhuǎn)變。當然,如果非國有經(jīng)濟得到了相對更多的信貸份額,那么國有企業(yè)所能得到的份額必然會相對減少,體制內(nèi)產(chǎn)出的增速也自然會下降。但我們只要能夠遵循循序漸進的方式,用向非國有經(jīng)濟提供金融支持所獲得的收益增量來抵消因體制內(nèi)產(chǎn)出下降所帶來的負面影響,漸進改革就能夠順利的進行下去而不會向激進式改革轉(zhuǎn)化。

2建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度是至關(guān)重要的。雖然國有銀行可以通過逐步增加向非國有經(jīng)濟放款來減緩不良資產(chǎn)的增長,但在社會主義市場經(jīng)濟條件下,國有企業(yè)無論如何都仍將是國有銀行提供信貸支持的重點(包括改革中與改革后)。如果國有企業(yè)不能在較短時間內(nèi)成功轉(zhuǎn)制,政策性不良資產(chǎn)就將在長期內(nèi)困撓國有銀行,成為金融改革的絆腳石。如果國有銀行不能成功實現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營,在我國加入WTO后就很難與實力強勁的外資銀行相抗衡,國有金融體系將會受到巨大的沖擊。盡管國家已經(jīng)在國有企業(yè)改革方面做出了不小的努力,但是力度還稍顯不夠。我們必須抓好入世過渡期這個改革時機,否則國企改革將付出更大的代價。

在解決政策性不良資產(chǎn)再生的同時,我們也要抓緊解決投機性不良資產(chǎn)再生和X非效率的問題。但這兩個問題相對于前者來說處理起來會簡單一些,因為僅對國有銀行體系內(nèi)部進行改革就可以收到一定的效果,這從國家加大國有銀行商業(yè)化改革力度后國有銀行出現(xiàn)主動的“慎貸”行為就可以看出來。國內(nèi)學(xué)者在國有銀行改革問題上提出的不少有建設(shè)性的政策主張雖然很難根治政策性不良資產(chǎn),但對于抑制投機性不良資產(chǎn)的產(chǎn)生和X非效率現(xiàn)象的出現(xiàn)還是比較有效的。諸如深化國有銀行產(chǎn)權(quán)制度改革、完善國有銀行的內(nèi)部控制和激勵機制、加大金融監(jiān)管和金融執(zhí)法力度以及加快利率市場化步伐等建議從性質(zhì)上講都是具有實質(zhì)改革意義的,國家對此應(yīng)做的事就是加大改革力度并保持改革方案實施的連續(xù)性,千萬不可半途而廢。當然國家在這些方面進行改革時也應(yīng)循序漸進,要與整個漸進改革同步,在逐漸加大改革力度的條件下做到有張有弛,松緊適度。

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