論述社保法制化的優勢

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隨著社會經濟的發展,我國社會保障制度經歷了從傳統國家型向市場經濟型的轉變,也初步構建起了具有中國特色的社會保障法律體系,但也存在著諸多問題,而這些問題的解決必須依賴于法制化的推動。只有通過法制化,才能確保社會保障主體權利的獲得;只有通過法制化,才能使社會保障的各項制度更為公平合理;只有通過法制化,才能使社會保障制度有效地運作。

一、社會保障法制化建設的意義

1.現實基礎

從世界范圍來看現代意義上的社會保障是現代國家為解除或預防貧困以及某些經濟和社會災害對社會成員造成的威脅,維護人格尊嚴,通過立法和一系列措施,為社會成員基本生活的安全提供保護。社會保障對政府而言是社會的安全網、穩定器,是解決一定社會問題的一種手段。社會保障法制化建設是通過立法的行為把這種保障功能上升到法律地位,以法律的權威保障人與人之間相互幫助的穩定性和持續性,有利于維護和改善被保障對象的經濟生活條件,保護勞動力資源,維護和安定社會秩序和經濟秩序,從而維護和鞏固社會穩定和國家的長治久安。

我國正處在轉型時期,面對著人口老齡化帶來的養老、醫療、社會服務等問題,以及就業方式日益多樣化、城鎮化進程加速給社會保障制度帶來的新問題。因此完善社會保障法律,是完善社會主義市場經濟體制、構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會的必然要求。十六屆六中全會明確提出,到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。黨的十七大再次重申“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活”。隨著這一目標的迫近,各種社會保障制度依次建立和鋪開,一些問題亦逐漸浮出水面,亟待從立法層面加以破解。

2.法理基礎

社會保障權是現代社會中的一項基本人權,已經得到國際社會的普遍認可。1948年《世界人權宣言》明確規定:“所有公民,作為社會成員之一,都享有社會保障權”,第25條第1款規定:“人人有權享受其本人及其家屬所需的生活水平,舉凡衣、食、住、醫療及必要的社會服務均包括在內,于失業、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時,有權享受保障。”1966年《經濟、社會和文化權利公約》第9條規定,本公約締約各國承認人人有權享受社會保障,包括社會保險。該公約第2條第1款規定,締約國應采取步驟以便用一切適當方法逐漸達到公約權利的充分實現。

現代社會保障制度的建立是對公民社會保障權的確認,是為保障社會成員的生存和發展創造條件。因此,國家有責任去建立完善各項社會保障制度,有義務去保證公民社會保障權的逐步實現。2004年十屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》第23條規定“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”,第24條規定“國家尊重和保障人權”。這兩條修正案的增加,標志著我國公民社會保障權有了憲法基礎。《國家人權行動計劃(2009━2010年)》中再次強調,國家將采取積極有效的措施,完善和落實基本養老和基本醫療、失業、工傷、生育保險制度和社會救助制度,提高社會保障水平。

二、我國社會保障法律發展的現狀

我國社會保障立法始于20世紀50年代初期,1951年我國頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》,建立了計劃經濟時期的職工社會保險制度。改革開放以來,為了與市場經濟秩序相適應,圍繞社會保障改革實踐立法也隨之發展起來。在社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫各領域均出臺了相關法規或政策,基本確立了我國社會保障法律體系的框架。

社會保險方面,勞動部出臺了《企業職工生育保險試行辦法》(1994年),國務院先后頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(1997年)、《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》(1998年)、《失業保險條例》(1999年)、《工傷保險條例》(2003年)等。

社會救濟方面,先后頒布了《農村五保供養工作條例》(1994年)、《城市居民最低生活保障條例》(1999年)、《城市生活無著落流浪乞討人員救助管理辦法》(2003年)等,其中尤其是《城市居民最低生活保障條例》的頒布,標志著我國城市最低生活保障制度已經進入了一個全新的發展階段。

社會福利方面,我國目前尚未制定出專門的法律法規,有關的內容只是體現在相關的法律之中,主要有《中華人民共和國義務教育法》(1986年)、《中華人民共和國殘疾人保障法》(1990年)、《中華人民共和國未成年人保護法》(1991年)、《中華人民共和國婦女權益保護法》(1992年)、《中華人民共和國老年人權益保障法》(1993年)等。社會優撫方面,主要立法有《中華人民共和國兵役法》(1984年)、《退伍義務兵安置條例》(1987年)、《軍人撫恤優待條例》(1988年)等。雖然取得了一定的成績,但是還存在許多的不足:

1.立法滯后

2004年9月我國政府首次發表了《中國社會保障狀況和政策》白皮書,指出中國社會保障體系框架已基本形成,但從總體看社會保障立法進程明顯滯后于社會保障實踐。一方面,社會保障制度各部分立法不平衡,作為核心的《社會保險法》已經進入立法程序,社會救濟、社會福利和社會優撫等方面還沒有核心法律出臺。另一方面,立法層次低,缺乏權威性。我國沒有一部專門用于調整社會保障關系的基本法律,而且有關社會保障的單行法規,幾乎都是由國務院或各部委制度的行政法規、部門規章或政策性文件,以及地方性法規。這顯然與社會保障法律所要承擔的責任和在社會法律體系中的地位不相稱,說明我國社會保障立法還剛剛起步。

2.結構二元

城鄉二元體制也體現在我國的社會保障立法上。目前我國的社會保險、社會救助等有關規定并不是對每一個公民平等地適用,而是附加了“企業職工”或“城市居民”等前提條件,其結果導致了社會保障的覆蓋面小,保障程度差。

世界上發達國家的保障范圍都很廣泛,而在我國真正能享受到較全面的社會保障的人只是國家機關工作人員、國有企業和城鎮集體企業職工,許多三資企業、私營企業、個體經營者和勞動者,特別是占我國人口大多數的農民并沒有參加。我國農村社會保障體系很不健全,大部分農村的社會保障停留在社會救濟的層面上,主要是五保戶、領取部分養老金和優撫救濟金者。即使農村以養老、醫療為重點的社會保障也只是在小范圍內實施,沒有普遍推行。此外,在農村剩余勞動力轉移的過程中,一部分農民處于社會保障的“真空地帶”。

3.內容缺失

從立法規范看,條文過于粗疏,法律適用困難。社會保障立法沿用了我國以往立法宜粗不宜細的思路,法條簡約,對許多問題的規定不十分明確,特別是通常缺乏對制裁的規定,使得社會保障制度實施過程中存在的違法行為得不到有效的打擊,公民的社會保障權利受到侵犯得不到司法救濟。雖然針對社會保險費征繳困難等問題,我國先后頒布了《社會保險征繳暫行條例》(1999年)、《社會保險基金行政監督辦法》(2001年)、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》(2001年),但是仍然驚爆了上海“社保基金案”。2006年9月,勞動和社會保障部發出《關于進一步加強社會保險基金管理監督工作的通知》,要求各省(自治區、直轄市)建立健全社會保障監督委員會的工作制度,強化社會保險基金收支管理,禁止違規投資經營。

三、完善我國社會保障法律的建議

2001年3月9日,第九屆全國人大四次會議《全國人大常委會工作報告》中對法律部門的劃分,將社會法定格在與民商法、經濟法并列的地位,將社會法確定為一個法律部門,并將社會法界定為“調整勞動關系、社會保障和社會福利關系的法律”,這對于我國社會保障法律建設起到推動作用。

1.確立立法原則

(1)普遍性與區別性相結合原則。社會保障權是人人應當享有的一種基本權利,其權利主體具有普遍性的特征,每個人都應普遍地、無例外地得到基本生活保障。目前我國社會經濟發展水平與發達國家相比還存在著較大差距,而社會保障的實施需要強大的物質基礎,因而普遍性原則的實現仍需要一個逐步的過程。英國著名學者貝弗里奇早在1942年就已經提出了“全面和普遍原則”、“區別對待原則”,并分別指出前者是指社會保障覆蓋對象是全體國民,后者則是要求根據不同的社會成員,制定不同的社會保障標準。

(2)公平與效率相結合原則。社會保障的基本方式就是對國民收入的再分配,其主導的原則是追求公平。社會救濟、社會優撫和部分社會福利事業主要體現公平,由政府供給和組織,符合條件者可以無償享受。社會保險與社會保障其他項目相比具有明顯的效率體現,這主要表現在大部分項目實行國家、企業、個人三方負擔費用,做到既保障職工的基本生活,又與個人繳費多少掛鉤,以個人賬戶形式體現勞動貢獻,繳費不同的勞動者在保障水平上的有適當差別,正是效率與公平的結合。

(3)國情特點與國際標準相統一原則。國外的發展經驗為我們提供了啟示,在立法當中必須考慮到基本國情,對社會保障項目設置不能過多,標準不能過高。保障水平必須與現階段的經濟發展水平相適應,并且隨經濟發展水平的提高而提高。同時也要考慮到社會保障標準國際化、普遍化的趨勢。世界貿易組織要求各成員國有成熟的市場經濟體系,而成熟的市場經濟體系需要以健全的社會保障體系作為基本條件。1952年國際勞工組織簽署的《社會保障最低標準公約》中的社會保障國際標準就為各國普遍認同。

2.選擇立法體例

社會保障法律的立法體例主要有兩種方式:一種是以德國為代表的分散式立法體例;一種是以美國為代表的綜合式立法體例。如德國1883年制定《勞工疾病保險法》,1884年制定《勞工傷害保險法》,1889年制定《殘廢和老年保險法》,以上三項立法于1911年合并為《帝國保險法》,成為一個完整的保險法規。這種立法體例靈活性大,能夠迅速做出反應滿足社會的需要,但是由于沒有一部總攬全局的基本法,容易造成社會保障各法律之間的矛盾和沖突。1935年,美國的《社會保障法》,是第一個由聯邦政府承擔義務以解決老年和失業問題為主體的社會保障立法,也是世界上第一部集社會保險、社會福利、社會救濟等內容于一身的社會保障立法。這種體例有助于整個法律體系的協調和統一,但也應該看到由于其立法要求過高,只能在條件比較成熟的時候才能采用。

從目前我國實際來看,先立一部社會保障法典,包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等內容廣泛而又體系龐大的法律是非常困難的。覆蓋面太寬,各個方面條件都不同,可采取先立子法,待條件成熟時再立。

我國《社會保險法(草案)》已經進入二審,今后再逐步制定《社會救濟法》、《社會福利法》、《社會優撫法》等單行法以及相關的配套法如《社保基金法》等,最終形成以社會保障基本法為主干,以社會保障法單行法為具體體現的完整、統一的多層次社會保障法體系。

3.完善救濟途徑

從社會保障權最終實現的角度來看,司法救濟是社會保障權最為有效和最終的保障方式,立法機關在制定法律時應優先考慮司法救濟方式,樹立“權利依賴救濟”的理念,最大程度的保證社會保障權在法律上的實現,并進一步細化,增強法律的可操作性。社會保障法律救濟的核心內容,包括憲法訴訟、行政訴訟、民事訴訟三個方面,我國目前沒有確立憲法訴訟機制,因此,社會保障權的司法救濟機制只包括行政救濟和民事救濟兩方面。

《社會保險法(草案)》第八十八條規定,“用人單位或者個人認為社會保險費征收機構的行為侵害自己合法權益的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”,“個人與所在用人單位發生社會保險爭議的,可以依法申請仲裁、提起訴訟”。以立法的形式確認了司法救濟的途徑,與此相適應可以考慮修訂《行政訴訟法》,擴大行政訴訟的受案范圍。

在第11條第1款第6項僅規定,公民“認為行政機關沒有依法發給撫恤金”向人民法院提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,范圍過窄,應將所有行政機關未依法向公民授予社會保障利益的行政行為都納入行政訴訟的受案范圍,使其接受司法審查。

社會的協調發展需要有完善的社會保障法律體系支持。發達國家的經驗證明,現代社會保障制度是由國家強制實施的,離不開法律的支持。社會保障法是我國法律體系中的獨立法律部門,其重要性毋庸置疑,因此要加快我國社會保障法律建設的進程,有效減少社會保障各項制度在實施過程中的沖突,促進社會和諧發展。