論述公共財政范文

導語：如何才能寫好一篇論述公共財政，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

（一）“國家財政”與“公共財政”的概念。

從理論上和歷史上，任何社會經濟形態的國家都存在著財政，財政等同于“國家財政”，也叫“政府財政”，這是“財政一般”。財政因其天然具有公共性，也叫“公共財政”。從這個意義上說，“國家財政”、“政府財政”、“公共財政”是一致的。不過，現在我們所指的“公共財政”是引進西方的。因此，“國家財政”與“公共財政”是兩個不同層次的基礎理論概念，圍繞著這兩個概念可以衍生出不同的次生概念。例如，“國家分配論”、“國家財政論”、“國家需要論”、“國家財政模式（類型）”、“國家財政職能”、“國家財政政策”等都與“國家財政”有著千絲萬縷的關系。而“公共財政論”、“公共產品論”、“公共需要論”、“公共選擇論”、“公共財政模式（類型）”、“公共財政職能”、“公共財政政策”等又與“公共財政”密不可分。財政本質的界定、財政具體論點的爭鳴、財政模式（類型）的劃分、財政職能的整合以及財政政策的取向等問題，都可以分別涵蓋在“國家財政”與“公共財政”的大概念或大關系內。這樣看來，正確認識“國家財政”與“公共財政”就變得十分必要和突出。

在西方，“公共財政”（Public Finance）的提法已有近三百年歷史。我國學者翻譯西方財政論著時，有的譯為“公共財政”，有的譯為“財政”。近幾年來“公共財政”被廣泛引用。隨著社會主義市場經濟的深入發展和財政理論研究的空前活躍，“公共財政”研究進入了一個新時期，形成了一個陣地，發表出版了一批論文論著，正確指出了“國家財政”與“財政模式（類型）”的聯系與區別。這無疑促進了我國財政理論與財政改革的深化，是可喜的進步。但同時必須指出，有的人在研究“公共財政”理論時，存在認識上的誤區，有的回避、混淆甚至否定“國家財政”。這種對待“國家財政”的觀點引起了正常的批評與反批評。于是，質疑答疑的論戰層出不窮。“國家財政”與“公共財政”的關系被演變成了嚴重的對立關系：不是以“公共財政”排斥、否定、最后替代“國家財政”，就是以“國家財政”排斥、否定、最后替代“公共財政”。這兩種認識傾向都是片面的，不可取的。長此以往，必將進一步導致理論不明、實踐不順的局面，不利于改革與建設事業的發展。

我國現行財政體制是從傳統的計劃經濟體制下演變而來的“國家財政”。在傳統的計劃經濟體制下，國家是社會資源配置的主體，財政作為以國家為主體的分配職能，必然在社會資源配置中居于主導地位，相應地形成財政的職能范圍大而寬，幾乎覆蓋了生產、投資乃至消費的各個方面。在市場經濟體制下，社會資源的主要配置者是市場，而不是國家政府，這樣一來，以國家為分配主體的我國財政職能范圍就顯得過寬，隨著我國經濟市場化的推進，有些市場自身難以解決的問題，財政又變得無能為力，國家財政職能開始出現嚴重的“錯位”現象，這主要表現在財政支出范圍上的“越位”和“缺位”問題。所謂“越位”，即不該由國家財政負責的項目和部門，財政卻依然為其提供資金，如企業挖潛改造支出、企業虧損補貼等，這使得財政支出向競爭性生產建設領域延伸過多，遠遠超出了政府職能的范圍。所謂“缺位”，即應該由國家財政保證資金供給的項目和部門，財政卻由于種種原因（財力緊張、收支矛盾尖銳等）而無法滿足，致使有關社會穩定和促進改革進一步深入的政策措施如社會保障、轉移支付等難以付諸實施。還有，財政應當保證的基礎教育、基礎科學、衛生保健等方面同樣也發生了財政資金支出不足現象，這種種跡象都表明，現行的財政體制已不能適應市場經濟的發展了，改革勢在必行。

公共財政是建立在市場經濟條件下的政府財政。可以說，沒有市場經濟，就沒有公共財政；發展市場經濟，也必然要求建立公共財政。公共財政理論的最早奠基人是18世紀英國經濟學家亞當·斯密，在他著名的經濟學著作《國富論》中將政府財政的管理范圍和職能限定在公共安全、公共收入、公共服務、公共工程、公共機構、公債等范圍，基本確立了公共財政理論框架。經過兩個多世紀的研究和發展，公共財政理論日趨完善。公共財政理論認為，在市場經濟條件下，市場機制發揮著資源配置的基礎性作用，也就是說凡是市場可以有效配置資源的領域，都應讓市場機制去發揮作用。但是，僅靠市場機制來完全配置社會資源是遠遠不夠的，因為市場機制無法有效提供公共物品，這就必須依賴于公共財政加以彌補。

公共財政是國家（或政府）為市場經濟提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式。公共財政的主要職能是為彌補市場失效，因此它的活動領域被嚴格限定在市場失效的范圍之內；雙元財政也稱“雙元結構財政”，指的是社會主義市場經濟條件下由相對獨立的公共財政和國有資產財政組成的有機統一體。因此單從二者的概念內涵來看，在我國社會主義市場經濟條件下，公共財政是雙元（結構）財政的一個重要組成部分，雙元財政和公共財政之間并不存在對立或是排斥，而是范圍上的一種包含和被包含的關系。雙元（結構）財政是我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的必然產物，是客觀存在的事實。幾十年“大一統”的財政模式由于無法適應市場經濟發展的內在要求，必然需要一種新的財政模式來取而代之，于是公共財政、雙元（結構）財政就提到了政府部門的議事日程。隨著政府作為政權組織和生產資料所有者雙重身份的分開和政府職能的轉變，客觀上也要求新的財政模式內部逐步區分為二個既相互獨立又有內在聯系的財政分配行為，即為滿足國家行使政權組織職能需要的公共財政分配行為和行使生產資料所有者職能的國有資產財政分配行為。很顯然，這種內含兩類財政分配行為的財政模式" ，就是雙元（結構）財政。雙元（結構）財政是與我國轉軌時期經濟發展相適應的客觀財政模式，并且在市場經濟體制建立后還要長時期存在。

（二）我國財稅體制中的主要問題

1.政府財政職能尚未轉換到位，公共財政體制仍處于建立過程之中。各級政府尤其是多數地方政府仍將發展經濟、開辟財源作為政府的首要職責，把公共服務作為第二位職責。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，而用于公共服務的資金長期不足，缺口很大，越是基層財政上述表現越突出，矛盾也越尖銳。財政還沒有從它“越位”的領域完全退出，“缺位”的領域進入不足。

2.中央和地方的分配關系還未完全理順，“分稅制”體制不健全，規范的轉移支付制度正在建立的過程中，財政對地區差距和城鄉差距的調節能力還很有限。過去十年間分稅制的幾次調整以財力向上集中為主。集中上來的財力是“吃飯錢”，但相當一部分資金用于了建設，使得基層財政發放工資困難，義務教育等基本公共服務的資金缺口很大；由于財政轉移支付制度的不健全，能夠用于公共服務均等化的資金十分有限，地區間、城鄉間的收入及公共服務的差距不僅沒能縮小，反而有所擴大。

3.現行稅制不規范，不統一，滯后于市場經濟的發育和對外開放的新形勢，影響了市場配置資源功能的發揮。增值稅的實施范圍基本上限于商品的生產和流通環節，多數服務行業實行的是營業稅。流轉稅制的雙重稅種給企業改革和重組造成很大障礙，鐵路、石油化工等行業的重大改革都遇到了稅制的問題。

4.財政的自動穩定器功能發揮不夠。個人所得稅通常采用累進稅率，具有在經濟高漲時自動增稅，經濟衰退時自動減稅，對經濟周期“削峰填谷”的功能。在我國目前的稅制結構中，流轉稅所占的比重高達60％左右，而所得稅的比重只有20％左右，個人所得稅只占10％左右，個人所得稅比重過低使稅收制度發揮自動調節經濟運行的作用受到局限。

我國的社會保障制度與已經確定的“社會統籌和個人賬戶相結合”的制度目標還有較大距離，財政通過社會保障收支來充分發揮穩定器作用，還缺乏稅收收入制度的保證。

二、“國家財政”與“公共財政”討論帶來的啟示

（一）觀點之一：“國家財政”與“公共財政”本質上應屬一致。

按照我們對財政的傳統認識，較為一致的看法是財政應是國家財政，國家財政是國家為了滿足政府（國家）職能的實現而參與社會產品或國民收入分配的財政；公共財政是指建立在“公共產品理論”和“公共需要理論”基礎上，政府應為社會提供公共產品、滿足社會公共需要而分配的財政。從兩者的解釋上看差異是明顯的，前者強調了政府職能的實現問題，后者強調了公共需要的滿足問題。國家財政的核心是在總結財政發展史的基礎上概括出任何財政行為和活動都與國家政府有著密切的關系，國家在分配過程中居于主體地位，屬于矛盾的主要方面，其分配的目的也是為了滿足國家職能的實現。公共財政則沒有特別明確地提出財政與國家間的聯系，而是認為財政的存在是由于在市場經濟條件下完全競爭的市場機制不能提供公共產品、公共需要，并解決相應的效益外溢（外部效應）問題。側重說明的是政府的財政在市場經濟中應扮演的角色。從兩者的認識上來看，這種差異是客觀存在的，但我們不能由于這種差異的存在就得出一種結論，認為兩者是根本對立的兩種財政觀，相反地倒是不難從中發現兩者在本質上有共同的一面，本質上應屬一致。

1.國家財政的提法并沒有否定公共需要，而公共財政同樣也沒有否定財政在分配過程中與國家存在著極為密切的聯系。國家財政本身包含了公共需要的內容，而且公共需要的內容作為國家財政中的重要內容應是永恒存在的。再從公共財政來看，公共財政是以為了彌補市場機制不能提供公共產品滿足公共需要這一缺陷作為立論依據，并以此來限定或要求政府應有的經濟行為。國家財政具有公共財政的屬性與公共財政具有國家主體的屬性恰好說明，兩者并無本質上的矛盾，從性質上來看表現出兩者在認識上有一致性的一面，所不同的只是在對同一問題的表述上側重點和出發點不同罷了。

2.公共財政是國家財政歷史階段的產物和具體化，而不是有別于國家財政的非財政現象。在市場經濟條件下，君主統治已被打破，自給自足的自然經濟被市場經濟取代，國家職能相應發生變化，財政相應地也就發展演變為能夠適應市場經濟發展需要的公共財政。所以，公共財政是國家財政發展階段的產物，而不是對國家財政的否定。

3.國家財政是對財政分配整體的描述，公共財政是對國家財政存在依據的進一步說明。從研究方法上看，國家財政對財政分配的描述既是歷史的也是現實的，對財政分配活動的研究采取“務實”與“務虛”相給合的辦法，力求涵蓋財政領域的各個方面，不僅要揭示財政分配活動內在的規律，而且還注重財政分配活動所產生的各種關系的揭示；不僅研究“財政一般”，而且注重研究社會主義制度下特別是計劃經濟條件下的“財政特殊”。而公共財政是從實用主義出發，以近代市場經濟作為研究的基礎，運用實證的方法，從分析市場機制運行中存在的缺陷入手，研究其存在的依據。

（二）觀點之二：公共財政是市場經濟條件下提供公共產品的財政。

財政的本質是以國家為主導的分配關系，但在不同的歷史時期，財政所涉及的范圍、運行模式有所不同，公共財政就是市場經濟條件下的財政運行模式。在市場經濟條件下，社會發展的兩大動力，一個是市場，一個是政府。市場是主要動力，提供私人產品、市場產品，政府提供市場提供不了的公共產品，這是政府的職能。財政就是為政府履行職能即提供公共產品服務的，這時的財政就是公共財政。

我國為什么要搞公共財政？一是市場經濟體制的必然要求。在市場經濟體制下，政府與市場是經濟發展的兩大動力，市場能做的政府就不要插手，市場不能做而又是經濟發展所必需的，政府就必須干，而且一定要干好。我們提出要搞公共財政，就是因為以前該干的沒干好，不該干的干了不少。公共財政不但是要退出競爭領域，更重要的是不要破壞正常的市場競爭。

（三）觀點之三：我國建立公共財政基本框架面臨的幾個特殊問題。

1.雙元財政——我國公共財政基本框架的新模式。我國計劃經濟體制下存在的是單元財政模式，其基本特征是財政分配主體是作為政治權力行使者、生產資料所有者和生產經營組織者統一體的政府。我國以社會主義公有制為主體的經濟結構，決定了市場經濟條件下的政府不僅是社會管理者而且是資本所有者，兼有政治性和經濟性雙重身份。這樣，我國的政府和財政除了具有西方政治性政府及公共財政相一致的內容外，還存在著不同性質的經濟性政府及其非公共財政的內容。

社會主義市場經濟條件下的我國政府既處于市場領域又處于非市場領域，而顯著的區別" 是僅處于非市場領域的西方政府。處于非市場領域的是政治性政府，其收支活動構成公共財政，這是我國財政與西方財政的一致之處；處于市場領域的是經濟性政府，其收支活動構成了國有資本財政，這是我國財政與西方財政的差異之處。這就使得我國的財政形成了公共財政和國有資本財政并存的雙元財政結構。

2.影響和培育市場——我國公共財政的新職責。西方的市場經濟是在生產力發展，資本膨脹的推動下自然建立起來的，并經過了二百余年已逐步走向成熟與完善。我國的市場經濟是在經歷了三十余年的計劃體制后，在改革與探索的基礎上逐步建立的。從目前來看，市場經濟在我國只是雛形，還很不完善，市場配置資源的效率還很低。為實現生產力快速發展，我國市場經濟建設決不能再走西方自然發展的老路，這就要求政府（財政）擔負起影響和培育市場的角色。財政影響和培育市場，其調控的深度和廣度要深些。不僅市場不能干的政府要干，這是公共財政最基本的供應范圍；就是市場能干但現在干不好或干得很慢的政府還要介入，比如說產業結構調整。在公共產品的供應范圍內不僅要加強物質性公共產品的供應，如公共基礎設施建設、社會保障等，還要加強政策、制度、法令的公共產品供應，以健全、完善和穩定市場經濟。

3.不發達型財政——我國公共財政區別于西方的又一特色。財政作為上層建筑總是根據并服務于一定的經濟基礎。與西方相比我國生產力水平還比較低，使得我國公共財政在收支規模和結構上有自己的特點：首先，財政收入總水平還比較低，稅收收入以流轉稅為主，所得稅占的比重較低；其次，財政支出的總規模較小，財政只能提供最基本的公共產品，公共財政的服務范圍還比較小。這使得我國只能建立公共財政基本框架。對西方公共財政的借鑒僅僅霧里看花是不夠的。這需要有模式的引進，更要有理論的消化與吸收，還要充分認識中國國情，注意理論與模式的適應性，才能建立起適合中國特色的公共財政基本框架。

（四）觀點之四：二元（結構）財政和公共財政不僅在概念內涵上是有機的統一體，而且在實踐中也是相互聯系、相互促進的有機統一體。

我們承認二元（結構）財政存在的合理性，并不影響公共財政基本框架的構建步伐。但是中國有中國的特殊國情，我國所要建立的公共財政決不應該與西方發達國家的一樣，我們可以學習借鑒他們的有益經驗和基本思路，但并不等于要與他們在財政模式上走完全趨同的道路。姑且不論所有制的差別，單單是嚴重的“二元經濟結構”以及3／4左右的農村人口比重，就決定了我國的公共財政無論是從收入籌集，還是支出范圍等方面，都難以和西方國家保持一致。所以，對于國情極為特殊的我國來說，應該在立足國情的基礎上，通過適當借鑒西方公共財政制度的有益經驗來加快我國公共財政基本框架的建立步伐，進而從改革的實踐過程中積極尋求真正符合中國市場經濟長遠發展需要的財政模式。基于此，在我國建立公共財政基本框架的過程中，堅持雙元結構的財政模式（以公共財政為主，國有資產財政為輔）應該是現階段的一個較為穩妥的理性選擇。

（五）觀點之五：提倡在中國實行“公共財政”者的本意是讓財政退出競爭性資源領域，是符合社會主義市場經濟要求的，但結合當前實際，有些問題也值得商榷。

1.主張財政退出競爭性投資領域是對的，但不能不考慮我國當前實際，我國經濟在相當長的時期內仍處于發展中階段，面臨著艱巨的結構性調整任務，而實行市場經濟國家的經驗證明，結構性調整不可能靠市場自發來實現，只有發揮財政的資源配置職能才是最佳的途徑。

2.所謂競爭性領域也應作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術等支配國民經濟命脈的基礎產業部門，既具有壟斷性，又具有一定的競爭性，在我們這樣一個資本市場不發達的國家，也只能通過發揮財政的配置資源的職能，才能得到加速發展。

3.我國競爭性部門的大中型國有企業，過去和現在都是國家財政收入的主要來源，這些企業的出路是實行股份制改造，面向市場，但這需要一個過程。在當前形勢下，尚需要財政投入資本金或實施某些優惠政策給予支持。

（六）觀點之六：以財政的“公共性”淡化“階級性”。

如果說帶有鮮明“階級性”的傳統意義上的國家財政收支格局是“取自家之財，辦自家之事”——將基本取自于國有制經濟單位的錢，主要投向于國有制經濟單位，并且，財政稅收政策被賦予了階級斗爭工具——通過財政收支安排，達到削弱以至鏟除非公有制經濟的目的的話，那么，隨著市場化改革的進程和公共財政框架的構建，逐步趨向于“公共性”的今天的財政收支，已經呈現出“取眾人之財，辦眾人之事”的格局——將取自于廣大社會成員的錢，投向于同廣大社會成員切身利益相關的公共物品或服務項目上，并且，財政稅收政策已經在相當程度上失掉了階級斗爭工具的意義，而走上了為全體社會成員服務的無差別地、一視同仁地對待每一個企業和每一位居民的道路。

以“公共性”淡化“階級性”，決不是一件小事情。事實上，它所帶來的變化，不僅為我們走進WTO之門鋪平了道路，而且，對于中國的經濟社會生活來說，無異于一場革命。

三、財政政策的建議與選擇

專家們普遍主張用公共財政的提法取代國家財政的提法，其目的說到底就是要使財政能夠更好地同發展社會主義市場經濟相協調，使財政的定位更符合市場經濟的要求，以便更好地指導財政的改革與實踐，使其承擔起應有的使命。

（一）建議一：從構建我國公共財政的基本目標來看，應該是以“市場失靈”為標準，凡是市場能解決的，財政就應退出；凡是市場不能解決的，財政就應進入。

（二）建議二：隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，促進政府職能進一步轉變，必須調整財政支出結構。

要做好此項工作，應從以下幾個方面入手：

1.財政分配要退出競爭性生產建設領域。我國目前各級財政都很困難，收支矛盾十分尖銳，財政分配應退出競爭性生產建設領域，以確保公共產品的正常供應。根據專家論證，我國生產支出占財政總支出比重大約在" 10％——15％之間比較合適。這是我國建立公共財政所要考慮的問題。

2.控制行政管理支出的規模。我國的行政管理支出占財政支出的比重逐年上升，至1996年達到13.49％，而美國同一指標僅為3.37％，這是我國行政管理機構不斷膨脹、人員不斷增長的證明，導致了公共支出結構的不合理，加重了財政的負擔。國家機器的規模要適度，不能無休止地膨脹，否則既會加重財政負擔，也會阻礙生產力的發展。

3.確保社會事業經費的供應。包括科學、教育、文化、衛生等社會事業，這是市場配置資源所不能解決的，我國財政在這方面一直表現為投資不足。從我國實施“科教興國”和可持續發展戰略考慮，公共教育支出占國民生產總值的比例應盡快達到4％。對科學、教育等方面的投資，屬生產性投資，而不能作為非生產性的支出。它有助于提高科學文化水平，提高人口素質，是實現經濟發展、民族復興的有力保證。

4.加強對公益工程與公共工程投資。公益工程如電訊、自來水、電力、煤氣以及公共交通等，是自然壟斷集中存在的部門和行業。市場對資源難以有效配置，市場自發運行往往導致大量的浪費和破壞，只能由政府干預來糾正。

5.加強政府對自然資源和環境的保護。經濟的發展離不開環境，而治理污染、保護環境，往往是企業無力承擔又不愿承擔的一項系統工程，應由國家政府承擔其職責。

6.建立社會保障體系，保證社會保障投資。社會保障支出的不足，制約了市場經濟體系的建立。我國政府必須加大社會保障的投入，從而為轉變政府職能，為政府機構改革提供后勤保障。

（三）建議三：從目前看，我國公共財政框架已經建立，支出結構已經調整，但任務還很艱巨。

篇2

當前對我國財政最有影響的兩種理論是“國家分配論”和“公共財政論”。分析兩種理論所蘊涵的國家職能觀，以及它們從各自的國家職能觀出發，論述的財政職能和財政支出范圍，進而結合中國實際，為社會主義市場經濟條件下的中國財政的職能和支出范圍作出理論選擇，是既有理論意義又有現實意義的。

一、國家職能觀的選擇

(一)兩種不同的國家職能觀

國家分配論從財政本質切入財政是論研究。論者對財政本質的文字表述不盡相同，但概括起來都認為財政本質是以國家為主體的分配關系。其主要特點是強調國家的階級特性，和國家通過財政分配實現對經濟社會的主導作用。例如許毅、陳寶森編《財政學》，把財政的共性表述為：“財政是特定階級統治的國家為了維護加強其上層建筑、鞏固發展其特定生產方式而參與社會產品的分配和再分配關系”。從這種理論表述中，我們可以很明顯的看出國家分配論認為國家是階級斗爭的產物，并由斗爭中勝利的一方掌握統治權的，因此，國家的任務就在于維護加強其上層建筑、鞏固發展其特定的生產方式，而財政則是國家為達到此目的運用的一種分配手段。這種國家觀反映到國家職能方面，則是國家應統攝一切社會事務，使之符合統治階級的利益。這種國家職能觀我們可稱之為寬派。

公共財政理論把政府的服務看作是創造價值的第三產來的一部分。這樣，政府的財政收支就融入了經濟，成為經濟的一個相對獨立的組成部分。政府活動產生的是公共產品，非政府通過交換而融合。

那么在市場經濟條件下，為什么需要由政府來生產公共產品?公共財政論者認為，這是由市場失效造成的。

公共財政論者避開了國家性質的認定，直接從市場經濟的弱點切入，將政府的功能經濟化，更具體的把政府功能和市場功能聯系起來。但并不表明公共財政論沒有國家觀。公共財政論的國家觀是社會契約論，主張國家由社會契約產生，從而否定了國家在執行社會職能過程中具有階級統治的性質，在國家職能方面，公共財政理論實際上是主張由政府補私人之不足，我們可以稱之為狹派。

(二)兩種國家職能觀的評估

國家分配論把國家完全等同于階級統治，從而引導出國家職能是“維護、加強其上層建筑，鞏固、發展其特定生產方式”。把所有社會活動都列入國家監控之中，需要國家去維護、加強、鞏固、發展，使國家成了無所不在的組織，在國家范圍內，什么事情都應該由國家去干預。反之，公共財政理論把國家看作是人群協調產生的產物，它的職能在于彌補私人經濟的不足，私人能夠辦到的事情，國家就不應該干涉。兩種不同國家職能觀存在的

1.國家是否具有階級統治性質問題。對于這個問題，以上兩種國家職能觀都存在不足之處。實際上，國家既具有階級統治的性質，又不完全是一種階級統治。把階級統治絕對化，或者完全抹煞國家所具有的階級統治性質，都是脫離歷史和現實的。

我們不贊成抹煞國家所具有的階級性質，因為這是違反歷史和現實的。早期的資產階級學者也不隱諱國家的階級屬性，亞當·斯密就認為：“在財產權沒有建立以前，不可能有什么政府。政府的目的在于保障財產，保護富者不受貧者侵犯”。現代資產階級國家受控于資產階級也是現實的存在，它們不但在自己國家的范圍內維護資產階級的權益，也在世界范圍內維護資產階級的權益，不意識到這一點，我們就看不清現代資產階級國家所作所為的目的所在。正是從國家的階級屬性出發，我們可以看清楚公共財政理論的國家職能觀如何的切合資本主義社會的實際；凡是有利可圖的，也是私人愿意去做的，就應該讓私人去做；凡是無利可圖的，也是私人不愿意做或不能做的，應該由國家去做。

我們也不贊成把國家的階級統治職能絕對化。實際上國家是具有多重性質的復雜事物。首先應該看到，經過歷史鍛鑄的國家是一種具有共同文化和共同利害關系的最高地域組織。所謂愛國，也就是以共同文化和共同利害關系為基礎而形成的一種集團意識。這種意識是不能以階級斗爭、階級統治來解釋的。其次，作為處理公共事務的一種社會制度看待，國家職能雖然打上階級烙印，但它卻是由氏族制度演變而來，最終又將轉化為無階級社會的社會制度，這三者之間相互聯系、繼承的都是公共事務的處理。不能認為，有了階級就沒有了公共事務，而只有階級事務。第三，還應該認真看待的社會發展觀。馬克思曾在《〈政治經濟學批判〉序言》中，極其明確的指出社會形態和生產力發展水平之間的密切聯系，他認為，無論那一個社會形態，在它們所能容納的全部生產力發展出來以前，是決不會滅亡的。因此，對國家在維護現存生產方式方面的作用，只要這種生產方式處于可以進一步發展生產力的狀態，國家的維護作用就是積極的，就不能單純的把它看成階級統治，看做只對剝削階級有利的事情。

2.國家的職能應該寬還是應該狹。

國家分配論對國家職能作寬泛的理解，是和公有經濟的廣泛存在有密切聯系的。在公有經濟占絕對優勢的時期，個人經濟能力只限于生活消費，一切社會事業都由國家和集體負責是理所當然的。國家實行社會主義市場經濟體制后，經濟結構已經是公有制為主體，多種經濟共同發展的局面，這種國家職能觀應該有所修正。

公共財政理論對國家職能的理解似乎是消極的，他們認為國家只應做私人做不到或不愿做的事。這種理解有二個優點，一是突出個人自主性，在職能界定上，先個人后國家，有利于社會個體主動性的發揮。二是突出經濟效率，在職能界定上，以效率為標準，凡私人去做有效率的由私人做，凡私人做沒有效率的由國家做，有利于社會生產率的提高。這種理解最大缺陷在于維護個人財富擁有不平等，有利于富有者更富有，擴大了社會貧富差距。

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從現代資本主義國家實踐看，雖然它們都奉行公共財政理論，但財政在實施國家職能方面，態度卻并非是消極的。一旦社會政治經濟形式需要國家干預時，國家是決不會放任不管的。

因此，我們認為，無論是實行何種社會制度，從整體上講，國家職能總是統攝一切社會事務的。但在具體時期，國家職能的具體實施，需要根據當時社會政治經濟的需要，和國愛財務的可能來確定。

二、財政職能觀的選擇

(一)兩種不同的財政職能理論

國家分配論者認為，財政有四種職能：籌集資金、供給資金、調節控制和監督管理職能。這種職能論述并未顯示財政職能范圍。能夠顯示財政職能范圍的提法可從國家分配論關于財政定義的闡述中看到。如此上引用的許毅等編著的《財政學》，把社會主義財政表述為：“社會主義財政是社會主義國家為維護、加強社會主義上層建筑和經濟基礎，為建立合理的國民經濟結構和社會結構，實現以最少勞動耗費取得最大經濟效益，不斷滿足人民需要，對社會產品和國民收入進行的有計劃分配和再分配”。從這個表述和國家分配論其他論著中可以看出，國家分配論從財政是以國家為主體的分配出發，對財政職能作出寬泛和積極的解釋，在財政職能范圍方面反對“狹隘的財政職能觀”，在財政職能實現方面主張望積極主動的姿態。

公" 共財政理論認為，財政職能有三種，這就是：配置資源職能、收入分配職能、經濟穩定與增長職能。在財政職能范圍方面，公共財政理論受它的國家職能觀的制約，自然是局限于彌補市場的不足。這種看法正好與國家分配論針鋒相對。我國一些論者，把公共財政理論看做是適應市場經濟需要的一種財政類型，而國家分配論則是從計劃經濟為體制基礎的財政類型。

從以上介紹可以看出，在財政職能方面有兩個問題需要解決：財政到底有哪些職能以及財政職能范圍到底有多大。

(二)財政職能有哪些

從不同側面去考察，社會事物的功能可以有不同的分類，財政職能也是如此。從總體上看，財政是以國家為主體的分配關系，其功能是以資金保證國家職能的實現。財政資金活動是國家職能實現在經濟上的反映，因此，可以認為國家職能就是財政職能。這種說法說明了，突出財政以國家為主體的本質對于財政實踐有一定指導意義，但它過于原則，不能完全滿足理論探求和實踐的要求。

從財政滿足國家需要的方法出發，財政自然是具有籌集資金和供應資金的職能。進一步分析，籌集資金的職能還可以劃分為：稅收、收費、國債等等；供應資金的職能還可以劃分為無償撥付、有償借貸等等。但這種概括包含不了調控和管理。調控是指國家通過財政收支對社會經濟現象產生的影響，它本身是一種目標性功能。如果把它作為一種方法，它也不是和財政收支處于同一層次的方法，而是依賴于財政收支而存在的次生性方法。監督管理如果是指財政籌集資金和供應資金過程中，的監督管理，如稅收管理、預算管理等，那它只是內在于財政收支的一種方法，是蘊含于財政收支之內的，不能成為財政的一種獨立職能。如果監督管理是指財政收支之外的監督管理，如我國財政部門對會計工作實施的管理，西方某些國家財政部門對證券市場實施的管理，則這種財政管理外在于財政收支，是由政府主觀決定的，不含有財政活動的規律性，也不能說是財政的一種職能，只能說是財政部門的一種職能。

從財政對社會經濟發揮的實際作用出發劃分財政職能，具有很好的理論和現實意義。在這方面，國家分配論的分配職能與公共財政理論的資源配置職能是相似的，國家分配論的調控職能與公共財政理論的收入分配和經濟穩定與增長職能是相似的。但從理論淵源看，兩者有原則差別。國家分配論以馬克思勞動價值論為基礎，認為只有物質生產部門的勞動才創造價值，其他部門的勞動不創造價值，因此分配有初次分配和再分配之分；而公共財政理論則認同所有的勞動(包括政府部門)都產生價值，資源配置在產來部門之間的配置，以及在政府部門與非政府部門之間的配置同屬資源配置。

當然，當財政職能是指財政部門職能的時候，我們可以根據政府賦予財政部門的實際職權，加上其他職能。

(三)財政職能的范圍

財政職能的具體范圍，與經濟體制有直接聯系。現在進入市場經濟體制，對于需要壓縮財政資源配置職能，積極運用收入調節職能和經濟穩定與增長職能，理論界是有共識的。爭論的焦點在于財政該不該對競爭性領域進行投資。國家分配論者認為，即使在市場經濟條件下，對作為社會主義經濟基礎主體的國有企業，財政也應該投資，促進其發展。而公共財政理論的擁護者則完全排除國家對競爭性領域投資的可行性。

筆者認為，國家在競爭性領域該不該投資問題，完全是一個經濟效率問題。我們是社會主義國家，如果實踐證明，國有獨資或控股企業在競爭性領域的經營總體上是有效率的，當然沒有理由不投資。但近年來實踐說明了國有企業在市場經濟條件下效率很差，虧損嚴重，經營機制和管理問題都沒有解決好。因此，多數國有企業只能實行改制，以產權重組換取企業再生。至于今后國有資本是否全部從競爭性領域退出，則是一個實踐問題，應由實踐作決定。在實踐證明競爭性領域適于國家投資以前，財政應該謹慎從事，盡量不在競爭性領域作新的投資，而要集中力量發展基礎設施。

三、財政支出范圍的理論選擇

(一)兩種不同的理論

對于財政支出，我國財政學各流派過去多從財政支出的性質、原則、構成以及數量界限等方面進行研究，很少涉及財政支出范圍。其所以如此，看來是與計劃經濟條件下，公有經濟占絕對優勢地位直接相關。因為在公有經濟一統天下的條件下，政府支出是公共支出，企業、事業支出也是公共支出，劃分政府財政支出范圍意義顯然不大。改革開放以后，一般學者都意識到必須改變國家包攬一切的局面，但并未形成理論體系;或者是借用了西方公共財政理論的分析框架，但未能結合我國社會主義初級階段實際作出分析。與西方公共財政論不同的是，我國還有不少學者在國有企業投資方面，仍從維護社會主義經濟基礎出發，持積極態度。

公共財政理論對財政支出范圍有明確的理論界定。即把全部社會產品按消費受益范圍劃分為三個部分，在消費過程中具有非競爭性和非排斥性的產品為公共產品，應由政府提供。在消費過程中具有競爭性和排斥性的產品為私人產品，應由私人提供。凡產品具有非競爭性，但又具有排斥性;或者具有不充分的非競爭性和非排斥性的為混合產品，應根據不同情況衡量效率與公平決定由政府提供還是由私人提供。公共財政理論為財政支出范圍提供了清晰的分析框架，留下來的需要具體討論的是混合產品的提供問題。

根據以上綜述，我們可就財政支出范圍理論選擇有關問題，作如下討論。

(二)財政經營性投資范圍問題

這個問題在公共財政理論中，是以政府該不該用公共生產方式提供競爭性產品的形式提出來的。答案是否定的。但是，我國是社會主義國家，公有經濟是國家的基礎，其中國有經濟應控制國家經濟命脈，對經濟發展起主導作用。"控制國家經濟命脈，對經濟發展起主導作用》和"非競爭性、非排斥性產品"并不能完全吻合，這是矛盾所在。本文在討論財政職能問題時已經涉及這個問題，現在進一步予以討論。

1.經濟領域所謂的競爭性和非競爭性并不是絕對的，在市場經濟條件下，即使是鐵路、公路、民航、通訊等基礎設施及其經營，雖具有自然壟斷性質，也具有一定的競爭性，如果完全按照公共財政理論安排，有可能會傷及國有經濟的主導地位，這并不是把人憂天。

2.以公共生產方式提供競爭性產品是否可行，完全是一個經濟效率問題，也是一個實踐問題。如果實踐證明國有企業是有效率的，誰都阻擋不了國有企業在競爭性領域的發展；如果實踐證明國有企業經營是缺乏效率的，現有國有企業就只能從競爭性領域退出。

3.當前國有企業總體經營業績不住，表明國有企業固有的生產關系和表現形式與市場經濟體制不相適應。還沒有找到適當的兩相結合的形式。其次，國有企業的存在和發展有自己的社會環境，特別需要有良好的法制環境。現代大型企業都存在委托--關" 系，國有企業的委托關系不但層次多于私有企業，而且最終所有者本身--政府也是人，使國有資產利益更易于受到損害。只有嚴密而又嚴格執行的法制，才能使國有資產利益受到良好的保護。再次，國有企業的存在和發展，還需要社會主義道德的維護。市場經濟以利益為動力，社會運轉具有濃烈的利益導向。國有經濟必須以謀求社會整體利益為動力，這就要相應的社會道德去維護。

總之，從理論上講，適宜于國有企業經營的條件是可以營造出來的，但這樣的條件需要相當長的時間才能成熟。

(三)如何在社會主義市場經濟條件下把握混合產品問題根據公共財政理論，混合產品有兩種類型，一類是具有非競爭性同時又具有排斥性的產品。這類產品在稅收成本和稅收效率損失既定的情況下，公共提供還是市場提供主要考慮該項產品或服務收費管理的難易程度以及它的需求彈性，難度越大，彈性越大就越適合于采用公共提供方式，相反，則應采用市場提供方式。另一類是具有外部效益的產品。這類產品由市場提供還是由公共提供，很大程度上取決于該產品外部效益的大小，如果產品的內部效益很小，外部效益較大，市場提供的效率損失就會很大，公共提供的效率損失就會相對較小。反之，效率損失也會相反。

混合產品的生產如根據效率優先原則，公共財政理論的論述是正確的。但效率優先并不等于事情的全部，還必須顧及公平。而在實際工作中，混合產品是否由公共提供問題，往往又決定于國力，國力強的，由公共提供的范圍廣、質量高；國力弱的由公共提供的范圍狹、質量差。我國是社會主義國家，依理對混合產品的提供，應多顧及公平的原則，公共提供的范圍應當廣一些。但我國又是處于社會主義初級階段，經濟還處于不發達狀態，如廣泛以公共生產手段生產混合產品，兔費或低費供應，在財力上是有很大困難的。其次，在計劃經濟時期，政府提供，全民企事業提供和集體企事業提供，不存在私人提供的問題。因此，對混合產品的供應問題，我們應該根據一定原則分別處理為要。這些原則應該是:

l.在由誰生產供應問題上，應根據效率優先原則作出選擇。凡由私人供應可以提高效率的，應逐步改由私人提供服務，政府根據法令對私人服務范圍和價格進行審批調控。

2.在國家提供服務補貼問題上，應根據需要和可能原則，分產品、分對象、分時期、分地區提供不同的補貼。應該根據產品的性質、產品消費的對象，以及不同時期、不同地區的財力狀態，分別用不同的方式、不同的數額提供服務補貼，或者不給予補貼。

(四)公共財政論關于財政支出范圍的界定的借鑒價值

篇3

鄧教授的這本新著共有八章，以一種循序展開的分析框架論述了國有資本財政建立的理論基礎、現實基礎、支出、預算、管理等基礎性問題，形成了一套有關國有資本財政的完整理論體系。并且，該書緊扣中國經濟轉軌實踐，聯系構建公共財政基本框架現實要求，重申了“雙重結構財政模式”在我國當前財政經濟生活中的必要性與可行性，進而豐富了“國家分配論”的理論內涵。

仔細研讀，該書對一些重要問題的認識與創新性探索，折射出作者博大精深的學術思想和嚴謹求實的治學態度，歸納起來大體有如下四個方面。

一、堅持“一體兩翼”，明確厘清了國有資本財政的概念與研究范疇。

在鄧教授的這本新著中，一個非常旗幟鮮明、非常突出的觀點就是重申和堅持我國在向市場經濟體制轉軌階段，應該構建“雙重結構財政模式”，認為這種模式內涵著一個“一體兩翼” (或者說“一體五重”)的關系．即“一個主體(同家或政府)一兩種身份(政權行使者、國有經濟代表者)一兩種權力(政權、財權)一兩種職能(社會管理、經濟管理)一兩種形式(稅收、國有資產(本)收益)一兩種分配關系(稅收分配關系、利潤分配關系)”。對這樣一個觀點，作者在本書中不僅僅是給出了原因分析，而且還就這一觀點從理論與實踐層面進行拓展，從而使這一觀點的提出具有了充實的理論與現實基礎，因而顯得更加厚重而有力：除此之外，本書還首次對國有資本財政所研究的國有資本進行了嚴格、規范的分析，認為國有資本財政所要研究的國有資本是經濟學意義上的國有資產，而非會計學意義上的國有資產；它并不是國有企業資產負債表中資產欄的簡單加總，而是企業資產與負債的代數和(資產減去負債)，也即指國家所擁有的所有者權益(凈資產)。這種所有者權益為國家提供了行使重大決策權、剩余索取權及經營者選擇權的基礎，卻不會影響企業依法人財產權而進行的自主經營和自負盈虧。作者的這一定義不僅為國有資本財政理論研究提供了基石，也為國有資本財政的提出夯實了基礎。

二、立足國情。層層深入，融合現代西方財政理論與我國傳統財政理論的合理內核。從當前我國經濟社會生活中國有資本的特殊性著手分析，闡明了進行國有資本研究的必要性與可行性。從而使國有資本財政的提出水到渠成。

我們知道，鄧教授是國有資本財政的主要倡導者與堅定支持者之一，在他近幾年發表的文章當中，就有相當一部分是有關國有資本財政建立方面的論文。而在他的這本新著中，則首次對這一觀點進行了集中、系統的論述。首先，作為財政模式或類型的現實選擇，是受生產力發展水平、經濟制度和經濟體制等因素的制約和決定的。要判斷一個國家在特定時期的財政到底屬于何種模式或類型，關鍵是要看它是否包含以及包含了多大程度的國有資本。我國是以公有制為主體的國家，國有資產面廣、量大，而這其中相當大的一部分是經營性國有資產，因而在市場盈利性的國有經濟基礎上，就必然相應產生“國有資本財政”。其次，在我國經濟轉軌時期，存在著諸多國有資本“越位”與公共財政“缺位”現象，而要改變這一財政“錯位”格局，除了正確劃定公共財政的活動邊界外，更重要的還應對我國社會主義市場經濟條件下國有資本財政職能的范圍進行明確界定。只有這樣，才能通過國有資本財政的投資和退出，正確引導社會資本在相關領域中的擴張和壓縮，從而達到調節、優化經濟結構的目的；才能將國有資本財政的增量更多地投入到市場失靈領域，從而使公共財政更加健全。

三、理論聯系實際，深入探討國有資本財政預算與運營管理體制。作為財政學理論與實踐的一個環節，預算與管理是這一體系中不可或缺的重要組成部分。對此，鄧教授在這本新著中以兩章的內容專門闡述，從而使得作者的理論體系顯得完善而具有說服力。

首先，作者從理論依據、現實狀況著手分析，說明了編制國有資本預算的必要性與可行性。我國當前主流財政學理論體系――“國家分配論”中內涵的“一體五重”關系，決定了社會主義國家財政的“雙重結構模式”；而對于財政管理部門來說，則形成國家財政部門和國家稅務部門與國有資產管理部門的“一體兩翼”格局(其中，財政是“母體”，稅務與國有資產管理部門是與母體不可分割的“兩翼”)。并且，這種格局所反映的社會主義國家的兩種身份與兩種職能，則是編制國有資本預算的理論基礎與現實要求。不僅如此，編制相對獨立的國有資本預算將有利于從體制上確保政府雙重經濟職能的分離，從而強化國有資產所有者職能；將有利于實現我國國有經濟布局和產業結構戰略性調整。其次，作者對具體編制預算的主體、目的、原則、程序等方面進行了詳盡論述，認為編制預算的主體應該是居于固有資本經營體系中的兩個主體――國資委及其授權的出資人代表國有資本經營公司；目的是進一步規范和約束國有資產管理、運營、監督主體之間的管理權限，加強國有經濟范圍的宏觀戰略調控，實現國有資產的保值增值。最后，作者在國有資本經營預算制度的基礎上，分析了完善國有資產管理體制的方法、措施，認為在堅持法理意義上的國有資產“國家統一所有”的前提下，將中央政府統一所有權分解為中央政府與地方政府兩級所有，確認各級地方政府國有資產所有權主體地位，從而使其在履行出資人職責的同時，享有所有者權益，即“分級所有”是我國國有資產管理的戰略選擇。在這一戰略選擇的基礎上。作者提出了“三分開、四主體”的國有資本管理體制目標模式。這一模式不僅在縱向上解決了中央政府與地方政府管理國有資本的權責問題，在橫向上解決了部門多頭管理(五龍治水)、產權分割的問題，而且實現了“管人、管事、管資產”三種職能的有機結合，真正實現了政資分開、政企分開，實現了國有資本管理責、權、利的統一。

四、文章緊緊圍繞國有資本財政這一主題，圍繞“發展中國家轉軌經濟”這一實際，通過細致的結構安排和合理的方法應用，深入淺出地詮釋了一個獨樹一幟的鮮明觀點，突顯出作者深厚的研究功底。

第一，每一相關理論的提出，作者并沒有拘于冗長的理論鋪墊和邊緣化的資料堆砌，而是用不大的篇幅網羅、梳理大量國有資本研究的前沿信息，進而簡潔有力地勾畫出自己的研究結論，使用的例證也都直接服務于宗旨。這種簡潔明快的處理便于提高閱讀興趣，理解作者分析問題的思想精髓。第二，經濟運行和財政宏觀調控的實踐表明，財政“錯位”是我國公共品供給不足與經濟波動的主要誘因之一，而如何從體制上解決這一問題得到了作者的充分重視。構建國有資本財政框架既是作者的研究起點和結論，也是該書的立論基礎；這一服務于中國實際的分析框架，使文章的論證過程和政策建議具有鮮明的現實性與針對性。第三，細致的結構安排，使作者的研究思路一目了然，脈絡清晰。全書共八章，邏輯嚴謹的組成部分清楚而簡單：前四章分析國有資本財政建立的理論，接下來的三章分析國有資本財政建立的實務，最后則提出作者有關財政模式選擇的主張。這種頗具匠心的簡約安排給讀者以深刻印象。第四，對分析工具的應用準確而靈活，尤其值得注意的是，作者運用微觀經濟學的分析方法來分析宏觀經濟問題，使宏、微觀經濟進一步結合，增強了理論說服力。

篇4

關鍵詞:公共財政財政職能問題策略

一、我國公共財政職能的重要性

(一)我國公共財政職能

所謂公共財政，就是為社會提供公共產品與公共服務的政府分配行為，是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制。公共財政的歷史使命，在于它支持、促進著市場經濟體制的形成和發展。有市場經濟體制，必有公共財政，二者相互制約，相互促進，交替推動，共同前進，是一種緊緊捆在一起的雙邊互動的關系。只有真正推行公共財政，才能建立與完善社會主義市場經濟體制。公共財政在國民經濟中占有重要地位，它對依法促進公平分配，調控宏觀經濟，合理配置市場資源，做好國有資產管理，起著不可代替的作用。

(二)公共財政職能的重要性

在我國公共財政職能的重要性中，主要包括以下四個方面的內容：首先，財政職能是財政區別于其他經濟范疇的重要標志之一 ,是規范財政活動的基本準則。在我國社會經濟的總體活動中，公共財政活動要以政府的分配為核心，在活動的過程中，政府通過一定的方式，將社會中的一部分資源集中起來進行管理，從而用以實現政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。其主要方式有：征稅、舉債以及按照規定收取各種規定費用、使用費等。其次，財政職能是實現政府職能的重要手段。財政的形成與發展，是以國家經濟的生產與發展為前提的，與此同時，在財政的利用上，財政是與國家的經濟發展密切相連的，由此可見，財政職能的發揮使用，必須以政府的職能為依據。再次，實行公共財政模式的國家,財政職能有共性的一面,但又必須從各自國家的國情出發,表現出各自不同的特征。最后，財政職能有其相對固定的內涵,但又不是一成不變的,在不同的歷史發展階段,內容和形成都會有所不同。

二、對我國財政職能的基本認識

在我國財政職能的基本認識中，主要有以下四種認識：即資源配置職能、收入分配職能和調控經濟職能以及監督管理職能。在我國經濟發展的過程中，財政的監督職能能夠監督整個過程;財政監督也不同于法律監督,它是一種行政監督。

(一)資源配置職能

在財政的資源配置的職能中，其主要是指政府憑借一定的方式或途徑，能夠將社會中的部分資源收集起來進行統一管理，然后根據社會各個部門的具體需要，對財政資源進行合理的分配與支出。與此同時，在財政資金的流動中，將會以政府的服務為保障，不僅能夠彌補市場上的缺陷，同時還能使社會資源配置達到最佳狀態。從而真正的發揮公共財政的職能，此外，財政資源配置職能的范圍大小，在一定程度上由當地的政府管轄范圍來決定。

(二)收入分配職能

在我國公共財政職能中，收入分配職能在我國整體的公共財政職能中發揮著極其重要的作用。首先，收入分配職能是指政府收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加影響,以實現收入分配公平的目標,這是財政與生俱來的一項職能,不過在不同歷史階段分配的內容和形式會有所不同。同時，隨著社會經濟的不斷發展，在財政收支活動中，其突出特點就是高度集中、統收統支。與此同時，財政分配活動應以公共需要為核心進行分配。

(三)穩定經濟發展職能

在我國市場經濟的發展中，由于市場機制的不穩定性，從而造成了市場經濟大幅度波動，與此同時，還造成了社會總需求與總供給的失衡、通貨膨脹、失業以及經濟危機等現象，不僅阻礙了經濟的增長，同時還給擾亂了人們的日常生活。因此，就需要政府通過一定的財政手段，對經濟市場進行干預與調節，在干預調節的過程中，主要以維持生產和穩定物價為核心。由此可見，在財政基本的職能中，社會經濟的穩定發展占用重要地位。

(四)監督管理職能

在市場經濟的發展環境下，由于利益主體的多元化、經濟決策的分散性、市場競爭的自發性以及排他性，在財政管理的制度中，缺乏對財政使用的監督管理，與此同時，在市場經濟利益的驅使下，政府工作人員利益職位之便，大肆的挪用、貪污、侵占以及損失公共資產，在違反法律法規的同時，還給我國的公共資產造成了嚴重的損失。由此可見，在公共財政的職能中，必須完善監督管理職能。其主要包括兩個方面的內容：首先，監督管理人員通過對市場經濟的監督管理，及時的將信息反饋到相關部門，從而使其做好預防措施。其次，在監督管理的過程中，要完善財政管理部門的相關制度，同時加強對稅收人員以及會計人員的職業道德教育。最后，在對財政監督管理的過程中，能夠準確的掌握公共資產的運行狀況，從而有利于財政分配效益和財政管理水平的提高。

三、我國財政職能存在的主要問題及策略

綜上所述，在我國社會經濟的發展中，我國的財政職能發揮著不可忽視的作用。財政職能的正確發揮，不僅有利于市場經濟的發展，同時還能改善人民的日常生活，從而推動社會的發展。與此同時，由于社會經濟的不斷變化，而財政職能卻沒有發生變化，因而不能正確的發揮其職能。其中，主要包括以下三個方面的問題：

(一)財政“越位”問題普遍存在

在我國財政職能管理的過程中，財政供給制度沒有完全的打破，國家在財政管理上仍包攬過多。與此同時，財政改革多半著眼于舊體制存在的統收問題,而政府大包大攬的傳統思想和財政統支的局面依然存在,財政職能范圍仍沒有進行相應的調整,在很大程度上仍受著計劃經濟體制下供給制分配方式的影響,從而不能很好的適應市場經濟的發展要求，同時也不利于財政支出結構的調整與優化。在這一方面的問題中，主要有兩個方面的內容：首先，財政補貼比較嚴重。在財政補貼中，主要由價格補貼與企業虧損補貼組成。然而，隨著經濟的不斷發展，國營企業的產品價格水平不能滿足實際市場上的價格需求，從而導致企業虧損嚴重，從而加重了財政補貼。其次，沒有確切的財政支出范圍。在財政支出的范圍中，不僅包括了公共需要范圍的支出，同時還承擔著一些競爭領域的開支，從而增加了財政的支出范圍。最后，在我國目前的財政管理中，對我國現行的轉移支付制度中基數的確定,是根據“保存量”的原則,是通過利用基數法得到的。這樣一來,原體制中一切合理不合理的因素都囊括在內,等于承認計劃經濟體制下的不合理所得。因此，在解決這一現象的過程中，首先應加快國營企業的改革發展，建立起符合社會發展的管理制度，同時對社會保障體系不斷的進行完善。

(二)財政職能弱化

隨著我國國民生產總值的不斷提高，而財政比重卻在不斷的下滑，以至于財政分配資金的嚴重缺乏，從而導致了公共需求得不到滿足，與此同時，還嚴重阻礙了財政職能的有效發揮。其主要表現在：首先，在公共基礎設施的資金投入中，遠遠不能滿足其需要，例如：公路、鐵路等。不僅能影響了該城市的經濟發展，同時還制約著該地區生產方式的完善。其次，在對資金管理的過程中，管理漏洞較多，因而導致資金的嚴重流失。再次，沒有合理的預算制度，在對稅收的預算中，仍然不能準確的區分稅收與非稅收，從而導致預算外收入高出實際收入很多。最后，在稅收的管理征收上，沒能嚴格按照相關要求執行稅收，因而導致稅收大量的流失。因此，就要求完善財政的收入體制，同時加強稅收管理，只有這樣，才能從根本上解決財政職能弱化的問題。

(三)預算管理粗放，約束力不強

在我國財政管理的過程中，普遍存在著預算管理粗放以及約束力不強等現象。在資金的管理使用中，往往是依據領導的指示而對資金進行下發，從而造成了財政的大量流失，同時也造成了財政職能的弱化。因此，就需要建立完善的完善的財政管理制度，加強對財政預算的管理，同時按照相關的規定對財政進行管理，堅決杜絕權力管理現象的發生。只有這樣，才能使公共財政職能得到徹底有效的發揮。

結束語

綜上所述，公共財政職能的有效發揮，不僅關系著我國社會經濟的發展，同時還關系著我國社會的穩定以及社會各個部門的生產與發展，因此在我國的經濟管理中有著重要作用。由此可見，在我國今后的發展中，應充分的重視起公共財政職能的發揮，同時加強對公共財政職能的管理與監督，從而使財政職能得到徹底有及效的發揮。

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篇5

一、財政改革與國企改革呈高度的正相關性

與其他經濟成分相比，公共財政與公有經濟尤其是與國有經濟有著一種特殊的不可分割的聯系。財政一方面要承擔計劃經濟遺留下來的沉重負擔，另一方面又要適應政府職能的轉變，滿足不斷增長的必不可少的公共需要。這些特點表明，公共財政框架的建立與政府職能的轉化和國有企業的改革是息息相關的。主要體現在以下三個方面：

(一)在今后一定時期，國有經濟將仍然是我國公共財政預算的經濟基礎。改革開放以來，在以公有制為主體，多種經濟成分共同發展的基本經濟制度下，國有經濟不斷發展壯大。

(二)從政府彌補市場失效的角度看，公共財政的建立不能排除國有企業的存在。根據公共產品的特征，可以把公共產品分為兩種類型：一類是純公共產品，如國防、外交、貨幣發行、空間技術等；一類是準公共產品，如交通、通訊、能源、城市公共服務等。政府提供公共產品的方式主要有兩種：一類是直接生產，一種是向社會其他生產部門采購。一般來講，純公共產品和自然壟斷性很強的準公共產品一般由政府以直接生產的方式提供，而政府直接生產就必然依托國有企業，國有企業具有“公共企業”的特殊功能。而政府向社會其他生產部門采購時，對象也可能是國有企業。所以，無論政府采取什么形式，都不排除國有企業向社會提供公共產品。

(三)政府在調節和干預經濟時，為了保證市場競爭的公平公正原則，必然會進入一些壟斷性行業。政府干預壟斷性行業的主要方法有，由政府直接經營或者制定嚴格的經濟措施限制這些行業的壟斷價格和壟斷利潤，以保護市場競爭，促進資源的有效配置。從世界各國來看，有相當多的壟斷性行業是由國有企業直接經營的。

在我國傳統的計劃體制中，國家財政收入主要依靠國有企業。改革開放以來，非公有制經濟得到迅速發展，公有制經濟規模比重逐年降低，但是在財政收入來源中，公有經濟特別是國有經濟的成分比重一直居高不下。1995年全國工業總產值中，國有經濟的比重下降為33.95％，但提供的財政收入比重卻占71.15％。在傳統體制當中，國家的某些目標和職能需要通過國有企業來實現，國有企業除了以利潤和稅收向國家提供財政收入外，還擔負著充分就業及向職工提供福利等政府宏觀經濟目標，因此，“企業辦社會”的結果是企業效率低下。隨著時間的推移，這一日益突出的問題不僅制約了國有企業的經濟績效，而且減少了對財政收入的貢獻，再加上稅收監管的不力，預算外收入擠壓預算內的收入以及財政支出的不斷膨脹，造成90年代以來，國家連年出現財政赤字，面臨巨大的財政壓力。

財政壓力的最終緩解有賴于多項重大的改革措施：國企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進。同時，財政改革的推進即公共財政制度的建立和公共財政職能的履行，將進一步深化國企改革。因此，國企改革和財政改革是相輔相成，互相促進的。規范的、完善的公共財政制度的建立，對于推進國企改革具有重大意義。首先，新型公共財政制度的建立為國企卸下沉重的財政負擔和社會負擔，使國有企業在改革中輕裝上陣。其次，新型公共財政制度的建立能夠為國有企業創造一個公平的競爭環境，使國有企業以一種嶄新的姿態面對改革。再次，新型公共財政制度的建立為國企改革帶來了各種新的實踐方式，使國有企業真正能夠在改革中求發展，在發展中促改革。最后，新型公共財政制度的建立為國企改革創造了穩定的宏觀經濟、社會環境，提供了巨大的財政支持，降低了國企改革的社會成本，減少了國企改革的后顧之憂。總之，新型的、規范的、完善的公共財政制度的建立將為國企改革的進一步推進開拓空間。

二、從公共財政收入角度看國企改革

1.發展非國有經濟的第三產業，擺脫財政和就業對國有企業的依賴，為國有企業創造公平的競爭環境。新型公共財政收入制度的建立，可以擺脫那種以國家所有權為基礎的財稅體系，改變國家財政收入對國有企業的嚴重依賴。重構公共財政收入制度的思路之一，就是根據變化了產業結構，所有制結構等經濟結構狀況，拓寬理財思路，調整有關財稅政策，提高非國有經濟和第三產業的財政貢獻率。

(1)發展非國有經濟，擺脫財政和就業對國有企業的依賴。非國有經濟的崛起使國企改革遇到了極佳的機會。隨著非國有經濟在中國經濟中比重的迅速上升，其產值和財政上繳的比重有了很大程度的提高，成了中國經濟新的增長源泉，給了國家財政新的支援。困擾國有企業的冗員問題，隨著非國有經濟的崛起也得到了一定程度的解決。非國有企業以它驚人的包容能力為數以千計的人提供了就業機會，相對于國有企業在提高就業方面的作用在逐步提高。

(2)大力發展第三產業，拓寬財政稅基。從財政收入來源的產業結構來看，我國的財政收入對工業這個國有企業密集分布的產業依賴性很大，約占50％。而信息、房地產、證券、金融、娛樂、中介等第三產業在國民經濟中的比重不斷增長，利潤率高，但財政貢獻率卻很低。因此，提高第三產業新興部門的財政貢獻率，對減輕國有企業財政負擔，拓寬財政稅基、增加財政收入意義重大。

(3)公平各所有制企業間稅賦，為國有企業創造公平的競爭環境。各類企業間的公平稅賦是建立現代企業制度，推進國企改革的重要前提之一。我國目前國有企業稅賦較重，非國有企業稅賦較輕，難以形成公平有效的競爭，這樣就扼殺了國有企業自我發展的積極性。因此，建立各類企業間的公平稅賦意義重大。此外，還應盡量減少針對非國有經濟新興產業的優惠政策、稅收減免政策。過多的優惠政策、稅收減免政策，一方面意味著國家財政收入的流失，另一方面反映了行政手段對市場活動的干預，使沒有獲得稅收減免優惠政策的國有企業更加感到不公平。

2.清費立稅，減輕國有企業稅外負擔。國有企業除了預算內各項利稅的上繳外，還要負擔沉重的各項預算外非稅收入，包括基金、收費和攤派等，形成了稅費并重，甚至費稅倒掛的現象。沉重的稅外負擔吞噬了企業的利潤，削弱了企業的活力，阻礙了國有企業的發展。而且由于這部分資金長期游離于預算之外，脫離了政府的監管和控制，擾亂了我國財政秩序。經過改革，規范、完善的公共財政收入制度的建立，將減輕國有企業沉重的財政負擔。

3.完善個人所得稅征管制度，開征社會保險稅，推進國企改革。與西方的個人所得稅相比，我國的個人所得稅引起的收入再分配規模較小，涉及面較窄，沒有起到將國民收入應有份額從社會富裕階層向貧窮階層轉移的作用。為此，應進一步深化改革，主要是在技術上加以完善和加強征管，使其能夠實現其調節社會收入，為社會保障提供財力支持的職能。為了使國企改革到位，就必須建立起相應的社會保險制度以及開征社會保險稅。這樣，個人所得稅側重調劑社會成員之間的個人收入不平，社會保險稅側重調劑社會成員之間社會福利水平，防止個人在收入及福利方面的過分懸殊，為國企改革的深入進行創造穩定的環境，盡量減少國企改革引起的一部分社會成員的不滿。

三、從公共財政支出角度看國企改革

1.財政從生產領域走出來，從經營性和競爭性領域走出來。市場經濟體制下的公共財政，否定了財政以國家所有者的身份直接參與國有企業生產經營的運行方式，要求財政尊重和維護國有企業生產經營自，切實維護國有企業理財自，財政不再承擔彌補企業虧損的責任，擺脫國有企業對財政補貼的依賴性，迫使其提高自主經營意識，增強其抵御市場風險的能力，真正做到財政和企業分開。市場經濟體制下的公共財政，還要求財政從市場配置資源的經營性和競爭性領域退出來。隨著投融資體制改革的逐步到位，國有企業的生產經營、資本經營由企業自主解決，財政將致力于“市場失靈”問題的解決，側重宏觀調控。

2.增加對科研、教育等公共物品的提供，為國企改革注入活力。我國目前正處于轉軌時期，財政支出還遠遠不能滿足對公共物品的需求，使得公共財政的職能未能充分發揮。公共物品中的行政、公安、國防、公共衛生等的供給，是包括國有企業在內的每一個企業正常所需生產經營的宏觀環境。而科研、教育雖然不是純公共物品，但卻具有極大的溢出效應，所以應該成為新型公共財政支出體制中的側重點。增加對科研、教育的投入，加快人才培養，加強基礎研究和高新技術研究，查以推進企業技術創新，使國有企業能夠用高新技術改造傳統專業，促進產品升級換代。這些都為國有企業的發展注入了活力，為國有企業的進一步改革創造了條件。

3.增加公共財政的轉移性支出，為國企改革創造良好的外部環境。

(1)失業問題的解決。隨著國企改革的推進，越來越多的職工面臨下崗。失業問題已成為人們最關注的社會問題，事關整個社會的穩定。新型公共財政支出制度的建立，要求政府加大財政投入力度，創辦再就業工程，開展職業培訓、職業介紹，盡量促進勞動力市場的發展，使失業職工盡快成為勞動力市場“空缺”的合適人選。

(2)建立社會保障體系。從更廣泛的意義上說，公共財政支出改革的一項重大舉措就是增加財政轉移性支出在公共財政支出中的比例，建立、健全社會保障體系。我國的社會保障制度與西方的社會保障制度相比有明顯的差距。西方政府社會保障制度和個人所得稅相配合，是在全國范圍內大規模的收入和社會福利再分配，以保障低收入者基本生活水準和消費需要，緩和了社會矛盾，充當了宏觀經濟的“自動穩定器”。我國以往的社會保障對城市人口的福利起了很大的作用，但對那些真正需要“濟貧”的貧困人口并沒有產生太大的作用。社會保障性支出在發達國家財政支出中的比重為30％～50％，在發展中國家占20％左右，但在我國還不到2％。因此，必須將社會保障納入財政支出規劃，建立和完善與國企改革各項措施相配套的社會保障制度體系，為國企改革創造一個穩定的外部環境。國家介入社會保障有助于減輕國企作為社會保障的支付主體帶來的沉重負擔，彌補企業作為主體所造成的效率損失，使財政成為社會保障的堅強后盾。

篇6

關鍵詞： 公共財政；民生；財政支出；對策建議

中圖分類號：F810.45 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）05-0172-03

1 南寧市良慶區公共財政對民生支出的現狀

2008年到2012年，南寧市良慶區財政對教育、社會保障、醫療衛生、住房保障、農業的支出每年都在不斷地增加，其中對教育支出增加幅度最大，從2008年的5198萬元增加到2012年的21457萬元，增加了4.13倍，各項支出數據見表1。

2 南寧市良慶區公共財政用于民生支出方面存在的問題及原因分析

2.1 公共財政對民生的支出結構不合理

①雖然南寧市良慶區公共財政支出在逐年增長，但是用于教育、醫療衛生、社會保障、住房保障、農業支出的支出結構有不合理的現象，各支出項之間明顯存在差距，從表1可以看到，2008年到2012年，各項民生支出的比例在財政總支出中增長速度最快的是教育，從2008的11.45%增長到2012年的25.86%，增加了14.41%。增長速度最慢的是住房保障，僅增長了6.37%。從增長趨勢來看，南寧市良慶區在財政支出結構上是不合理的。支出水平上看，住房保障的支出是最低的，與教育和社會保障上相比，還存在一定的差距。

②通過表1和表2的對比分析，從2008年到2012年，南寧市公共財政和南寧市良慶區公共財政對教育、社會保障、醫療衛生、住房保障、農業的支出每年都在大增加，其中南寧市良慶區公共財政用于教育的支出占南寧市公共財政的比重增加幅度最大，教育支出總和為54636萬元，占南寧市公共財政的4.95%；用于住房保障的支出占南寧市公共財政的比重最低，占南寧市公共財政的0.79%；用于醫療衛生、社會保障、農業保障的比例基本持平；用于教育方面大幅度增加。可見，南寧市良慶區在財政支出結構上存在支出不均衡的問題，還需要進一步加強在財政支出結構的合理性。

針對支出結構不合理的問題，原因有兩點：其一，目前國家財政支出比重最大的是行政管理費，其次是經濟建設費，而直接用于民生領域的科學、教育、衛生、社會保障支出所占的比重最小，仍然不能滿足社會經濟的需求，進而使地方財政用于投入到民生領域的支出相對就少，影響了財政對民生的保障力度；其二，廣西長期處于經濟欠發達地區，經濟發展相對滯后，造成地方政府稅收來源比較貧瘠，財政資金相對短缺，依靠上級財政的程度較大，加上縣鄉債務以及財政體制的不健全，加重了財政的負擔。

2.2 住房保障的支出相對偏低 雖然南寧市良慶區公共財政用于教育、醫療衛生、社會保障、住房保障、農業支出總體是增長的，但是與邕寧區、青秀區公共財政相比，增長速度緩慢。可見，南寧市良慶區公共財政需要對住房保障加以重視，在財政投入結構上進行優化，進一步加大對住房保障的支出。

改革開放以來，經濟適用房制度和廉租房制度構成了住房保障體系的主要內容，由于制度的不完善以及保障能力的不足，而住房保障只是面對城鎮居民，覆蓋面還不夠廣泛。住房制度改革，是經濟增長的助推器，要解決房價高的問題，必須從供求關系入手，增加對社會保障性住房的投入，可以加大保證性住房的供給力度，緩解供求壓力，有利于房價泡沫的減少。住房的問題，其根源還是在于國家對保障性住房投入的不足，需要國家加大支出的力度，對需要住房保障的這個群體給予各方面的補助、補貼。

2.3 對農業支出力度不夠 近年來雖然中央對農業的發展一直比較重視，中央財政農業支出占財政總支出的比重是上升的，但仍然無法控制農業支出比重下降的勢頭。2012年南寧市良慶區農民的人均純收入為4338元，而南寧市青秀區農民人均純收入為4678元，南寧市興寧區農民的人均純收入為4456元，南寧市邕寧區農民的人均純收入為4128元，從農民收入這一項看來，南寧市良慶區財政位于第三位，原因歸根到底還是財政對農業支出的方面不夠，支出結構不合理，與其他三個城區相比，處于較低的位置。

從總體上看，南寧市良慶區農業發展存在以下兩個問題：①農業基礎比較薄弱，產業化經營水平不夠高，當地的特色農業產品附加值偏低，產品優勢不明顯，龍頭企業較為缺乏。②農業機械化科技含量不高，生產方式落后，生產規模小、效率低下，缺乏競爭力，面對市場還存在著盲目性、滯后性。

2.4 農村醫療衛生與城鎮相比還有很大的差距 雖然國家一直在增加對農村醫療衛生的投入，但是農村醫療衛生和城鎮醫療衛生相比，還是存在明顯的差距，2008年到2012年財政用于農村醫療和城鎮醫療方面，差距在不斷地增大，主要體現在：

①農村醫療衛生條件極其有限，特別是一些鄉村衛生所、私立診所。現有的醫療器械基礎設施建設比較落后，這些與城市醫療情況相比懸殊很大。②農村的合作醫療保障水平有限，從總體來看由于其籌資規模較小，渠道有限，保障的程度較低，難以根本解決農民大病的風險。③衛生所從業人員整體素質偏低，法制不夠健全，醫學知識缺乏，由于各方面條件的限制，如經濟落后，交通閉塞，生活條件困難，造成骨干人才流失的現象。

3 加大公共財政對民生支出的對策

公共財政是政府保障和改善民生的重要手段，是解決民生問題的必由之路。針對南寧市良慶區的民生問題，提出幾個方面的建議。

3.1 對現行公共財政支出結構進行優化 優化財政支出結構，建立與公共財政相適應的公共支出結構，才能使民生問題得到更全面的解決。合理界定財政支出的范圍，科學的界定財政的支出范圍是指科學性的把財政收入有效的分配給各個財政支出項目，即將最有用的支出用在最需要的地方。①規范財政資金供給范圍，是構建公共財政基本框架、提高財政保障能力和支出效率的基礎和前提保障。科學界定財政支出范圍，明確政府應當承擔職責的領域。公共財政支出范圍應該限定在公共安全、公共社會事業、公共基礎設施、社會保障等提供公共產品和公共服務領域。通過轉變經濟發展的方式，集中財力，明確財政供給范圍，努力提高財政支出的公共性。

3.2 健全轉移支付力度 政府的轉移支付，就實質而言，很大程度上具有福利支出的性質，如社會保險福利津貼、養老金、農產品價格補貼、撫恤金、失業補助、救濟金及各種補助費用等；廣西是欠發達地區，由于受經濟因素、社會環境、財力物力等多種因素的制約，當前情況下較為有效的方式就是規范轉移支付制度，健全轉移支付力度。

具體而言：第一，深化地方政府支出體制，轉變地方政府職能，建立與之相適應的財政體制。由于財政供養范圍過大，超出政府職能范圍和財力承受力度，財政供給存在著“越位”和“缺位”的問題，具體表現在社會保障覆蓋范圍較小、城鄉間基本公共服務水平差距較大，用于行政管理支出費用較高等，因此，科學的、規范的轉移支付制度是前提條件；第二，在轉移支付的資金結構安排上，規范專項轉移支付制度。依據民族政策、社會經濟政策，對于符合目標的政府行為給予財力上有力的支持，解決專項轉移管理上存在擠占和挪用的現象，進行有效約束和效益評估，使專項轉移支付更能有效地配置資源，保障經濟的高效運行；第三，強化法制管理，是完善轉移支付的重要保證。轉移支付制度涉及面廣、政策性強，只有建立健全相關法律、政策才能更好地發揮其調控的作用，提高資金使用效率。

3.3 住房保障的優化調整 “十二五”規劃開始，國家將大規模的、集中的保障性工程投入建設，包括經濟適用房、廉租房、限價房、公共租賃房、租金補貼等多種住房保障體系已經形成，這反映了國家對住房保障的不斷認識和不斷深入，加快建設住房保障體系，對于改善民生、促進社會和諧的穩定具有重大意義，政府應該調整安排一定比率的財政資金支持住房保障，運用多渠道給予人均收入較低人群的不同支持力度，使得低收入者獲得基本的住房保障。

根據南寧市良慶區財政局的實際情況，加大住房保障體系可以從以下幾個方面實現：①進行多方位融資，建立穩定的財政融資渠道，地方政府在保證提供基本的資金情況下，可以利用銀行金融機構提供金融支持，通過信貸解決資金不足難題。②加大規模發展經濟適用住房，滿足各種不同層次的人群需求，城鎮中低收入的家庭可以按照規定進行申請經濟適用房，保證在有效的時間內基本解決經濟適用住房供需不平衡的問題。③普及廉租房建設，加大覆蓋范圍。廉租房制度是解決我國目前生存問題的重要舉措，也是住房保障體系的載體。低收入人群或者困難的家庭，政府可以給予廉租房補貼。為此我們要完善財政、稅收政策，擴大城鄉建設新房的范圍，強化地方政府的監管力度和責任范圍，只有確保有穩定的資金來源，才能促進廉租房制度的有效構建。

3.4 建立基本醫療衛生制度

3.4.1 保障基本醫療水平 保持穩定、合理的財政支出比例，擴大城鎮居民基本養老保險和保障的覆蓋面，一方面應當加大對基層農村醫療的投入，建立多元化的醫療制度；另一方面，地方政府在每年的財政預算中應當將農村基層醫療這一項納入到重點規劃范疇，進而有效保障農村的基本醫療水平，完善醫療衛生格局。

3.4.2 將基層農村醫療衛生工作進行規范化 加強農村醫療機構的進一步改革和發展。同時要加大對農村醫療衛生從業人員的素質培訓，要定期進行考核，其中包括專業技術水平，又要包括個人醫德方面的考核，還要注重從業人員的健康狀況，加大對農村基層醫療衛生行業的監督機制，要將監督責任落實到具體的單位和個人，強化監管力度。

3.4.3 建立新型醫療衛生體制 完善新型農村合作醫療制度，擴大城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民基本醫療保險覆蓋面，加大城鄉醫療救助支持力度，將新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險制度有機結合。通過各種方式予以補助，比如降低農村藥物價格水平，加強藥品監管力度，使農民的醫療問題得到切實的保障，還能進一步調動農民的生產積極性，同時提升人員的素質。

3.5 高度重視“三農”問題

3.5.1 發展現代農業 要用科學技術進行改造現代農業，提升農業，同時調整和優化農業產業結構，把水果、水產等特色產品作為城區農業的支柱產業。充分發揮地方的區位優勢和自然資源，堅持從本地區的實際情況出發，大力推進農業產業化發展，大力扶持農產品，增加農產品的投入力度，著力提高農業生產的能力，建立當地的龍頭產業，提高競爭能力。

3.5.2 多元化投入渠道 國家財政應調整對農業支出的分配結構，在農業上適當加大傾斜力度，每年撥出一定數額的資金用于支持農業發展，設立專項農業資金。充分發揮財政的導向作用，在政策上進行扶持，在稅收、補貼方面對農業給予最大的優惠和獎勵，加強農業基礎設施的投入力度，為農業投入創造良好的平臺，吸引社會、工商企業、民間各個方位對特色農業的開發和投資，實現資金投入的多元化發展。

3.5.3 提高農民素質 受中國傳統文化的影響，思想禁錮、墨守成規、風氣落后很大程度上制約著農民自身的素質。可以突出對新型農民的培養，加強對農民的技能培訓，使其掌握基本的知識，建立健全多種形式的教育，從而提高農民的觀念，樹立正確的思想意識，有助于拓寬農民增收渠道，增加農民的收入水平，不斷提高和改善農民的生活質量。

注釋：

①莫玲娜.柳州市公共財政對民生支撐的現狀、問題及對策研究[J].經濟研究參考，2011（35）.

參考文獻：

[1]莫玲娜.柳州市公共財政對民生支撐的現狀、問題及對策研究[J].經濟研究參考，2011（35）.

[2]劉志生，王蜜.公共財政民生支出的問題與建議[J].宏觀經濟管理，2013（03）.

篇7

馬克思社會再生產理論與國家實物儲備

商品儲備問題是馬克思關于再生產理論的一個重要問題，從理論上搞清楚商品儲備存在的意義、商品儲備產生的原因、商品儲備的類型、規模、費用等問題，對進一步研究國家實物儲備具有重要的指導意義。

社會再生產包括了生產、交換（流通）、分配、消費四個環節，生產是起點，消費是終點，交換和分配是中介，四個環節分別承擔各自不同的經濟職能，周而復始。物質產品并不是馬上從社會再生產的前一個環節直接進入到下一個環節，中間要經過一定時間的停滯。在生產環節停滯就形成了生產儲備，“生產過程和再生產過程的不斷進行，要求一定量商品（生產資料）不斷處在市場上，也就是形成儲備”。生產儲備又分為原材料儲備和產成品儲備，原材料儲備是保證生產連續進行的物質條件，是企業主動的存儲，產成品儲備是生產的結果，是違反企業生產意愿的產品停滯，因為企業總是希望生產出來的產品能夠迅速進入市場流通并為其實現剩余價值。產品在交換（流通）環節形成的停滯就形成了流通儲備，流通儲備是使市場供求關系得以平衡的必要條件，與生產儲備一樣，流通儲備既是正常流通的條件同時也是流通的結果，作為流通條件的儲備是商品連續銷售的必要，是銷售企業主動的存儲，“沒有商品儲備，就沒有商品流通”；而作為流通結果的商品儲備大多是流通停滯，商品滯銷的結果。消費儲備一般是指消費者為了應急或者方便而進行的工作生活物資儲備。

分配環節發生在交換價值實現之后，最終消費發生之前，在分配與消費環節之間形成的停滯就形成了分配儲備，分配儲備是沒有馬上用于消費的資金或物資停滯。由于市場經濟以貨幣價值分配為主，因此分配儲備主要以貨幣形態存在。居民個人把分配所得進行儲備就是居民個人儲蓄的來源；企業單位的分配儲備就形成了企業儲蓄；國家把分配所得的財政資金進行儲備就形成了財政盈余；國家使用分配所得的財政資金購買物資進行儲備就形成了國家物資儲備，也可稱為國家財政實物儲備；國家把外貿所得的國際貨幣（主要是美元）進行儲備就形成了外匯儲備。作為發展中國家，財政收入的停滯大多被認為是一種無效浪費，但是坐吃山空不進行適當的儲備又會給可持續發展帶來危險，國家實物儲備是沒有馬上進入政府投資或者消費而是作為財政后備的財政收入，與財政貨幣儲備、社保基金、外匯儲備一起構成財政后備。

根據以上分析，國家實物儲備形成于分配環節，來源于國家參與社會再生產分配所得的財政收入，不直接以生產再生產為目的，是暫時或較長時間脫離了生產的后備產品，因此國家物資儲備本質上屬于財政范疇，也可稱為財政實物儲備。

國家財政論與國家實物儲備

“國家財政論”、“國家分配論”是我國傳統財政理論的主要流派之一，在對財政本質問題的研究方面，其區別于其他財政思想與觀點的最具特色之處，當數它以國家學說為依據，通過層層“剝筍”式的剖析，以財政活動滿足國家職能的需要作為理論研究的起點，揭示出財政與國家之間所存在的本質聯系。

國家分配論認為財政的本質是社會主義國家財政的本質……是無產階級的國家為實現其職能，并以其為主體無償地參與一部分社會產品或國民收人的分配所形成的一種分配關系，簡稱為以國家為主體的分配關系或財政分配關系。

國家財政理論雖然沒有專門論述儲備問題，但是它的理論體系對于儲備理論的研究具有很重要的指導意義。在自然經濟以糧食為主體的實物分配年代，實物儲備的財政屬性很容易理解，當時的國家無償參與糧食等物資的實物分配從而形成了實物儲備，“皇糧國稅”說的就是以糧納稅，金文中的“貯”字，代表了地租與賦稅雙重含義，體現了租賦合一性質，當時的財政收入主要以糧食儲備的形式存在；在實物分配與貨幣分配共存的年代，糧食儲備來源的另一個重要環節是財政資金政府采購，當時的“國庫”由“糧倉”和“錢倉”兩部分組成；在市場經濟條件下，國家不再掌握各種物資，國民收入分配不再直接分配實物，而是以貨幣分配為主，財政收入體現為貨幣價值形態，國家儲備、財政收入主要以貨幣形式存在，財政占有了貨幣資金后，將一部分資金形成儲備基金，通過商品采購獲得所需實物（物資），形成了國家物資儲備。

因此，從國家財政的角度看，國家實物儲備的本質是以國家為主體的分配和實物積累關系，是國家為了實現其穩定和發展的職能而進行的后備性保險性實物積累，是國家財政的實物組成部分。由財政資金建立，是財政資金中停滯的部分，它與以貨幣形態體現的財政收入一樣，是國家財政儲備的實物形式，是國民財富的重要組成部分，有時甚至比貨幣更重要。

公共財政理論與國家實物儲備

實物儲備不僅在自然經濟和封建經濟中具有重要的作用，人類進入市場經濟，實物儲備依然發揮其獨特的作用。在公共財政理論的基礎上研究國家實物儲備對建立市場經濟條件下的國家物資儲備體制有重要的指導意義。

（一）市場失靈與公共財政

市場失靈主要包括以下幾種類型：

1.資源配置失靈。公共產品提供。公共產品具有供給（所有權）上的非競爭性和消費上的非排它性，使得每一個消費者都不愿意主動向生產者支付對價，也不愿意主動表露需求，于是就出現了“免費搭車”、“公地悲劇”，最后就出現了消費者不愿意表露需求，不愿意支付對價，追求利潤最大化生產者不愿意提品，游離于公共產品之外，人人都無車可搭的局面，因此單靠市場難以有效提供公共產品。自然壟斷和資本壟斷。亞當•斯密描繪了一個完全競爭市場藍圖，“這種看不見的手的作用通常是同一切市場模式中最熟悉的模式，即完全競爭的模式聯系在一起的……完全兌爭的市場體制是完全分散的體制，有許許多多決策者在生產每種產品和勞務，除了在價格上做些微小的變動外，他們之中任何一個人都不能對價格發生顯著的影響”。但是，在現實的全球化的市場經濟中，自然壟斷沒有消失，大量卡特爾組織依然存在，資本壟斷日益猖獗，在石油、礦產資源等至關重要原材料領域，大量金融資本涌入大宗商品市場并操縱價格，使得大宗商品的市場價格不再由市場供求雙方決定，而是由金融寡頭決定。由于交易價格經常大幅偏離帕累托最優的市場均衡價格，社會總福利受到損害。外部性。外部性是比公共產品含義更廣泛的一個概念。所謂外部性是指由于外部性的存在，私人經濟活動因生產成本上升而受損或因從他人處受益而得到額外利潤，由于未將這些外部影響計入市場交易的成本價格之中，從而扭曲了市場機制。外部性可分為外部經濟（正外部性）和外部不經濟（負外部性），公共產品可被視為具有正外部性的“私人”物品，提供正外部性的行為人沒有得到應有的收益，于是有了“公地悲劇”，市場機制無能為力。

2.收入分配失靈。私有財產的繼承制度使每個人的初始票賦懸殊，市場分配“優勝劣汰、按勞取酬”的標準看似公平高效卻帶來了貧富差距不斷擴大，形成窮者越窮、富者越富的“馬太效應”。即使在市場作用發揮得很好的地方，市場分配也很難實現對弱勢群體的保護和社會公平。如果單憑市場分配而不加以適當的調控，將會引起社會經濟的不穩定。

3.穩定性失靈。市場經濟自身無法避免經濟波動和經濟周期，而市場經濟下的企業和個人的順周期理往往導致“合成謬誤”，進而加劇周期的波動。在經濟繁榮時期，市場前景看好，企業盲目擴大投資，個人增加消費，進而引發經濟過熱，通貨膨脹，直至形成泡沫經濟。一旦生產過剩、經濟衰退，企業削減產量，個人減少支出，市場進一步萎縮，通貨緊縮，經濟更加蕭條，甚至導致經濟危機。在這種情況下，單靠市場機制的力量很難走出經濟危機，因此需要政府進行宏觀調控。

（二）國家實物儲備的公共產品的屬性分析

公共產品的存在是導致市場失靈的重要原因之一，它為政府干預和調節經濟提供了重要依據。薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》（1954年）一文中給出了公共產品的兩個本質特征：供給上的非排他性和消費上的非競爭性。供給上（所有權上）的非排他性指的是公共產品的擁有不會形成對他人的排斥，消費上的非競爭性指一個人對公共產品的消費不會影響他人對這一公共產品的同時消費，消費者之間不存在沖突，即增加額外一個人消費其邊際成本為零。

市場中的生產者為了追逐利潤最大化，必然盡量降低原材料和產成品的庫存，更不會主動儲備與生產和經營無關的物資。由此決定了承擔著國防建設、賑災備荒和宏觀調控所需的國家實物儲備領域存在著市場失靈，需要由政府來提供，或者政府頒布法律強制企業承擔部分義務儲備。國家儲備的物資，從供給上看，具有非排他性；從消費上看，具有非競爭性。國家實物儲備所提供的穩定應急服務，使全體國內公民受益，個人也無法拒絕服務，政府也無法排除拒絕付費的個人。政府進行物資儲備，需要花費公共財政資金，儲備不足可能在需要時造成社會危害，而規模過大也會增加公共財政負擔，降低公共財政效率。由此可見，國家物資儲備具備了典型的公共產品的屬性，且按照作用和目的的不同可以分為純公共品，如國防安全、賑災備荒為目的的戰備后備物資和半公共品，如以經濟安全為目的的經濟調控物資。

國家物資儲備的公共產品屬性還體現在國家儲備的物資不受商品流通規律的制約和支配。商品流通要求加快商品周轉，盡量壓縮商品庫存，以提高經濟效益。但國家儲備的物資一般不要求周轉快，有些戰略性資源還必須長期儲存，盡量多儲。國家儲備的物資的多少是國家實力的體現。

（三）國家商品儲備的公共財政職能

國家商品儲備既然是“公共產品”并由政府提供，它就成為財政支出的一部分，是政府實施財政支出政策的重要工具之一，理應體現財政的基本職能：

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【關鍵詞】國有資本經營預算 財政職責 預算統一

財政政策

自編制國有資本經營預算提出以來，就存在著編制主體之爭，目前主要的觀點有兩個：“財政說”和“國資說”。

“財政說”認為，財政部門應是國有資本經營預算的編制主體，國資部門要會同財政部門編制國資經營預算，國資經營預算只能是部門預算。其主要依據是：我國現行的法律制度規定要求財政部門編制執行國有資本預算；為維護政府預算統一、完整，國家財政部門應為國有資本預算編制主體；國家預算只有在財政部門的統一編制下才能使公共預算、社會保障預算和國有資本預算余缺相繼，相互融通；國有資本預算是財政政策的衍生手段，國有資本預算管理必須超越地方利益、部門利益。

“國資說”認為，國資委作為國有資產出資者代表，應當主導國有資本經營預算。其理論依據是：由國資委編制國有資本預算是實現國資委管管人、管資產和管事相結合的保證；政府公共權力和法人財產權在國家利益和股東利益上相互抵觸，政府公共預算與國有資本預算必需分離；國資委編制國有資本經營預算有利于出資人的市場主體地位和企業的經營預算管理的對接。

還有一種觀點認為，由國資部門為主編制，但編制的預算不是政府預算，而是出資人的財務預算或國有企業經營狀況的特別預算，國資部門編制國有資本經營預算需要法律的特別授權。

這種爭論的背后，除了有財政與國資管理部門職責要求的需要，也客觀存在著對各項國有資本收益及其相關支出權的爭奪。經過協調，結論是：財政部編制總的國有資本經營預算，國資委試編央屬企業的國有資本經營預算。但這僅是暫時性的安排，并不意味著國有資本經營預算編制主體爭論的結束。筆者認為，無論是從法律的責任上，還從是維護預算的統一上來看，財政部門都應承擔編制國有資本經營預算的責任，原因如下。

一、是財政部門的內在職責要求

1、理論基礎

按照廈門大學鄧子基教授關于社會主義國家財政本質“一體五重”和財政管理“一體兩翼”的論述，社會主義財政具有公共財政和國有資產(本)財政的“雙重(元)結構模式”特點，財政不僅具有社會管理職能，還具有經濟管理職，因此財政不僅要參與稅收的分配，還要參與國有資產收益的分配。

社會主義財政職能定位也為財政編制國有資本經營預算提供了理論依據。在社會主義市場經濟條件下，財政主要發揮著資源配置、收入分配和經濟穩定的職能。從財政資源配置職能來看，財政不僅要調節資源在地區之間的配置，還要調節資源在產業部門之間、政府部門與非政府之間的配置。從財政收入分配職能來看，財政不僅具有調節個人收入的職能，還有調節企業利潤的職能；從財政經濟穩定職能來看，財政需要通過國家預算做到社會總供給與社會總需求的平衡，實現經濟的穩定增長。

2、法律依據

1994年頒布的《預算法》第十六條規定，“國務院財政部門具體編制中央預算……；地方各級政府財政部門具體編制本級預算……”。1995年頒布并實施的《預算法實施條例》第二十條規定“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算”，第十九條第二款明確預算收入包括“依照規定應當上繳的國有資產收益”，即指各部門和各單位占有、使用和依法處分境內外國有資產產生的收益，按照國家有關規定上繳部分。這為財政編制國有資本經營預算提供了法律依據。

3、實踐要求

1995年，財政部發文明確要收繳國有資本經營收益；2001年，財政部了《企業國有資本與財務管理暫行辦法》，確定了財政的企業國有資本與財務管理職責。多年來，國有資本（產）經營收益也一直作為重要的財政收入列入政府收入科目，并對收益的監繳入庫做了大量研究和探索。為了貫徹落實《預算法》和中央有關建立國有資本經營預算的要求，財政部在2006年6月份起草《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，其準備工作現已經完成，正在研究制定上報國務院。該《意見》對國有資本經營預算的收支范圍的劃定，不僅包括國資委監管的部分央企以及地方各級國企等非金融企業，還包括各類金融企業，以及國家各部委下屬的國有企業，涵蓋的范圍比較全面。該《意見》的出臺，將明確財政部門編制國有資本經營預算的合法性。

二、是維護預算統一的體制保證

國家預算作為政府的年度收支計劃，有其自身的規律與原則，預算的統一與完整是其重要原則。預算的統一與完整要求不僅僅是指編制主體的唯一性，更重要的在編制主體的基礎上，要求政府根據國家的社會事業、經濟發展目標，統籌安排各項收支計劃，實現社會經濟的持續和諧發展，而保證預算編制主體的唯一是實現政府預算統一與完整的重要體制保證。雖然國家規定“政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。”但它們之間并不是相互獨立的，而是相互融通。如果國有資本經營預算分裂出去單獨編制，是否也意味著社會保障預算和其他預算也可以分裂出去單獨編制？這樣政府預算將四分五裂，一方面是預算的統一完整政策原則受到破壞；另一方面，如果各項預算實行不同部門單獨編制，由于各項收入、支出的不確定性且缺乏調劑手段，不僅各項預算無法平衡，整個政府預算的收支平衡將不能得到保證。

同時，當前國資部門監管的僅是非金融類的部分國有資產，尚有大量的金融類國有資產與非金融類國有資產的監管職能保留在財政部門。從這一角度來看，由財政部門編制國有資本經營預算也是維護國有資本經營預算統一與完整的有效途徑與辦法。

三、是貫徹國家財經政策的客觀要求

隨著社會主義市場經濟的不斷發展，財政政策的國家宏觀經濟調控職能不斷加強，實施怎樣的財政政策對保證和促進國民經濟又好又快發展，促進資源節約型、環境友好型和創新型國家建設具有十分重要的作用。國家財政政策主要運用國家預算、稅收、國債和財政投資四大手段從收入分配、貨幣供應和價格影響來調控宏觀經濟。國有資本經營預算作為政府預算的有機組成部分，應是貫徹執行國家財政政策的重要手段，也只有在財政部門的主導編制的前提下，與財政公共預算相互配合才能發揮最大的效用。

對地方政府，特別是省以下政府，由于不能實行赤字財政、不能制定稅收政策、不能發行國債，其對地方經濟發展的影響和調控力度明顯不足。因此，如何統籌使用預算與財政投資手段顯得尤為重要。如果將國有資本經營預算分離出財政，則地方財政對經濟調控作用將更加弱化，對國家財政政策的執行也大打折扣。

四、財政部門編制國有資本經營預算要正確處理幾種關系

1、正確處理公共財政預算與國有資本經營預算的關系

公共財政預算是政府履行社會管理職能的基本的財政收支計劃；國有資本經營預算是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算。它們之間既有聯系，又有區別。（1）公共財政預算與國有資本經營預算均是政府預算的重要組成部分，對落實國家各項經濟政策，促進社會與經濟的協調發展都具有同樣的責任。（2）公共財政預算與國有資本經營預算無論在權能依據、實施目標、收支形式和收支范圍上均存在著不同，其管理手段和編制方法存在著明顯的區別。因此在保證政府預算的完整和統一的前提下，既要實現公共財政預算與國有資本經營預算之間的相互融通與協調，又要保證公共財政與國有資本經營預算的相對獨立性。

2、正確處理財政部門與國資部門的關系

財政部門作為國有資本經營預算的編制主體，并不是排斥國有資產管理部門在編制國有資本經營預算中的作用。相反，作為國有資產的監管部門，財政部門應充分發揮國資部門在編制國有資本經營預算中的重要作用，二者相互協調與配合。因此，我傾向于財政部門編制國有資本經營預算，國資部門編制部門預算或出資人預算的觀點。即財政部門根據國民經濟發展規劃和國家財政政策的需要，制定國有資本經營預算的編制原則、程序、方法、收支范圍等，國資部門在國資本經營預算總的框架內編制部門預算或出資人預算，報財政部門匯總審核。

3、正確處理國有資本經營預算與企業財務預算的關系

企業財務預算是國有資本經營預算的基礎，國有資本經營預算必須在各個單一企業制定的年度財務收支計劃的基礎上，遵循一定的編制原則與方法進行編制。國有資本經營預算是企業財務預算總的反映，但不是企業財務預算的簡單匯總，除了遵循相關原則與方法外，還需要通盤考慮整體的國家經濟政策與產業發展規劃。因此，國有資本經營預算要建立在準確、翔實的企業財務預算基礎上，綜合考慮國民經濟發展規劃和財政政策的實施來編制。

【參考文獻】

[1] 鄧子基：略論國有資本經營預算．地方財政研究，2006（1）。

[2] 彭清壽、賴永添、吳子云：國有資本經營預算編制主體之辯．21世紀經濟報道，2006-3-27。

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［關鍵詞］財政政策 和諧社會 社會保障

一、財政政策應為國民提供基本的生活保障和均等的發展機會

要在公共財政的理念指導下實踐和運用財政政策。公共財政是提供國民待遇的財政、提供機會均等服務的財政。它通過建立規范的市場體制、完善的社會保障體制，為國民提供公平的發展和致富機會。比如，財政政策通過加大義務教育方面和公共衛生等領域的投入特別是落后地區的投入，以提高國民素質，增強其市場競爭能力；財政轉移支付政策應以基本均等的公共產品和公共服務為目標，通過加大轉移支付的力度為落后地區的居民提供基本的生活保障和均等的發展機會；市場經濟是競爭的經濟，是優勝劣汰的經濟，競爭的結果可能會出現“富者愈富、貧者愈貧”的馬太效應，只有國家財政才能給市場競爭中的失敗者提供最基本的社會保障，維持其最基本的生活水平，從而為維護社會穩定，為構建和諧社會創造良好的制度環境。

二、財政政策在兼顧經濟社會雙重目標時應適度向社會事業的發展傾斜

1.財政政策依然要支持經濟發展，但介入的力度需逐步減弱，支持的方式方法需改進發展是硬道理，是解決一切問題的關鍵，也是構建和諧社會的基石，是解決民生問題最主要的途徑之一。因此，在建設公共財政的進程中，財政政策依然要支持經濟發展，只是介入的力度需要逐步減弱，支持的方式方法要與時俱進。隨著民間資本的壯大和自主增長機制的逐步鞏固，財政資金直接用于經濟建設的比重要逐漸降低，而且要嚴格限制在市場失靈領域和關系到國民經濟重大發展戰略與布局的領域，一般的競爭性領域，財政資金要堅決退出。

2.財政政策需加大對社會事業發展的支持力度經濟社會事業協調發展是財政政策要致力實現的重要目標，也是構建和諧社會的基本要求和解決民生問題的重要途徑。民生問題的解決，從根本上講，要依賴于經濟發展。但是，如果經濟發展了而社會事業拖了后腿，民生問題就不可能得到有效的解決。具體來說，財政應該從市場可以解決好的競爭性領域退出來，轉而承擔起提供基本公共產品和公共服務、公共衛生、環境保護、社會保障、農村的義務教育和促進充分就業的責任和義務，從而促進經濟社會的協調發展。

三、財政政策要致力于確定合理的分配原則，建立公正、公平、共享的分配機制

1.合理的收入分配政策是促進社會和諧和改善民生的政策基礎分配是財政的基本功能，收入分配政策是是財政政策的核心內容之一，合理的收入分配政策也是促進社會和諧和保障民生的政策基礎。現階段收入分配存在的初次分配不合理、再分配缺乏力度與公平、第三次分配幾乎沒有的格局，導致收入差距持續擴大，嚴重影響到社會和諧和基本的民生問題。在社會分化中，社會財富分配不合理、不公平是影響不同社會階層和諧相處的基本因素，也是影響消費進而制約生產和可持續發展的重要因素。國家應盡快確立合理、公平、共享的收入分配原則，并按照這一原則盡快從初次分配、再分配與第三次分配三個層次上理順整個收入分配關系。

2.初次分配要兼顧效率和公平，妥善處理勞動者、資本所有者與國家三者分配關系。現階段的初次分配存在著資本所有者所得畸高、政府財政收入大幅增長、勞動所得持續下降的局面。政府應盡快采取有力措施，提高農民、農民工及城市普通工薪者的勞動報酬及福利待遇，調整財政收入增長幅度，徹底打破行業壟斷，使資本所有者、勞動者與國家利益在效率原則下實現合理分配。

3.強化再分配手段強化再分配手段，必須解決兩個方面的問題：一是明確承諾政府確保財政的公共性并滿足教育、社會保障、公共衛生等有關方面的需求；二是加強對高收入者的稅收調節。

加強對高收入者的稅收調節，不是簡單地運用個人所得稅，而是要建立稅收綜合調控體系來調節居民收入差距。政府的宏觀調控作用充分發揮的前提是調控政策與社會經濟發展狀況必須相適應。調控居民收入分配差距是一項綜合性的系統工程，即要從源頭上采取措施，規范初次分配的各環節，也要通過完善稅收政策，建立起一個綜合協調配合，覆蓋居民收入運行全過程的稅收調控體系，以充分發揮稅收在個人收入分配調控中的職能作用。

4.通過慈善公益事業實現第三次分配除了在初次分配和再分配之外，實際上還有第三次分配，這在很多國家建立了發達的慈善公益事業。它通過高收入階層的自愿捐獻，利用社會的機制來援助低收入階層和生活的不幸者。可以說，是一項道德事業。為了鼓勵更多的高收入階層從事慈善公益事業，必須在財務成本的核算、個人所得稅的納稅率，利息稅和遺產稅等方面有所優惠。

四、完善社會保障體系，建立對貧困階層的保護機制

目前，我國一部分人享受過度保障，一部分人則幾乎沒有任何保障。這種做法嚴重地違背了社會主義公平原則。在構建和諧社會進程中，建立和完善社會保障體系必須著手解決以下幾個方面的問題：

1.適時開征社會保障稅，盡快建立起以稅收為主要來源的社會保障籌資機制。

2.進一步擴大社會保險覆蓋面，以人為本將城鎮各類符合條件的勞動者全部納入社會保險覆蓋范圍。

3.加強社會保險費征繳，改革社會保險費的差額征繳機制，全面推行稅務機關征收社會保險費的辦法，并研究開征社會保障稅。

4.全面推進養老金社會化發放工作，不再委托企業發放，從體制上杜絕拖養老金現象的發生。

5.積極穩妥地推進國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌。

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一、公共財政：中國財政體制改革的目標定位

我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制，但財政體制的轉換還跟不上發展的需要，從而對市場經濟的進一步完善和發展，對財政本身都造成了不利的影響。財政體制未能適時轉換，原因是多方面的，但指導思想不明確、目標定位不明晰是其中的重要因素之一。因此，重構中國的財政體制，首先要確立一個恰當的目標。那么，中國財政體制的重構目標是什么呢？在計劃經濟體制下，財政的理念是“國家分配論”，國家是一個“大管家”，財政力求包攬一切。在由計劃經濟邁向市場經濟的過程中，經濟體制環境變化了，政府職能也變了，財政體制顯然應該按照新的經濟體制的內在邏輯重新構建。

綜觀市場經濟國家的財政體制，盡管其形式多樣，側重點各異，但基本模式是相似的。以滿足社會公共需要為目的而進行政府收支活動的模式，在理論上被稱為“公共財政”。分析改革開放20多年來中國財政收支實踐面臨的困難，不難得出結論：中國財政體制改革必須走公共財政的道路。

正如社會主義也有市場，資本主義也有計劃一樣，公共財政也并非西方國家的專利品。中國在選擇市場經濟體制的同時，也就注定了要走公共財政的道路。搞市場經濟，就要搞公共財政。因此，現實的選擇只能是：按照市場經濟的內在要求和公共財政理念，重新界定中國財政的職能范圍，規范財政收支活動，加強財政收支管理，理順中央與地方的財政關系，推進財政體制的創新，最終向公共財政體制轉變。

二、進一步推進財政體制改革與創新的基本思路

（一）按照公共財政的基本要求，明確界定政府的事權范圍，為建立科學、規范、穩定的分稅制財政體制提供基礎性條件

1.按效率原則理順政府與市場之間的職責關系。在市場經濟中，政府應該干什么、能干好什么以及如何干？由私人機構來執行目前政府正在執行的一些任務，能否做得更好？這一直是世界各地的選民、決策者不斷思考、探索實踐的重要問題。中國的經濟社會正處于轉型期，重新界定政府職責尤為緊迫和重要。根據世界銀行對轉型國家經驗教訓的研究所得出的結論：首先，政府在生產、產品分配及服務方面的作用應大幅度地削減。只有在市場失敗的方面，如國防、初等教育、農村道路和一些社會保障項目等，在政府干預能夠改善市場的情況下，政府干預才被視為合情合理。其次，政府必須停止對微觀經濟活動的直接控制，政府應致力于促進宏觀經濟穩定，為私營部門的發展和競爭提供一種法律上的環境。最后，提供社會保障是所有國家政府的主要功能，但在市場經濟中，社會保障應該主要針對最需要保護的那些弱勢群體，政府不應為了使所有的人獲得足夠的生活標準而提供慷慨的保障，而是有必要強化個人在收入和福利方面的更大的責任心。

2.按分職治事、受益范圍和法制原則明確界定中央政府與地方政府的事權范圍。分職治事是指在按效率原則對政府事務與民間事務進行合理分工的基礎上，對政府有充足理由承擔的事務，在政府內部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務，一般就不上交上一級政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務，一般就不上交中央政府的原則進行劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經濟職能和提供公共產品與服務時，若受益范圍遍及全國則應劃為中央政府事權，若受益范圍僅限于特定區域的居民和企業則應劃歸相應一級地方政府。法制原則是指各級政府事權的確認、劃分、行使及調整等應有相應的法律保障，做到法制化、規范化并保持相對穩定。

根據上述原則和中國國情，中央政府的事權范圍及主導作用應主要包括：

（1）制定并組織實施國民經濟和社會發展的長期戰略，對經濟發展的重大問題進行決策，并通過各種手段組織實施。

（2）調節經濟總量和經濟結構，促進并保持總供求和部門結構的大體均衡，促進宏觀經濟持續、穩定、協調發展。

（3）在市場失效領域，有效承擔起跨省際重大基礎設施和基礎產業項目的投資建設、提供全國性公共產品等。

（4）調節GDP分配結構和組織社會保障，從全國著眼把收入差距控制在有利于經濟發展和社會穩定范圍內，協調好公平與效率的關系。

（5）調控各地區發展差距，促進地區間經濟社會協調發展。

（6）維護正常的社會秩序和法律秩序。

（7）自覺組織和推動市場化進程，培育和完善市場體系。

（8）維護國有財產的所有者權益，防止國有資產流失。

（9）維護全國的生態平衡，搞好環境保護和人口控制等。

地方政府的事權范圍應主要包括：

（1）制定本地區經濟社會發展戰略，對本地區經濟發展速度、方向、結構、生產力布局、收入分配關系等具有區域性的重大問題進行決策并組織實施。

（2）根據本地區居民、企業對公共產品的需求，合理確定稅收和非稅收入規模及其各自的內部結構，并將其按預算程序轉化為公共支出，有效提供公共產品，為降低企業交易成本和提高居民生活質量服務。

（3）調節本地區內部的協調發展和維護社會安定。

（4）維護地區內正常的社會秩序和法律秩序。

（5）組織和推動市場化改革進程，培育和完善區域內各類市場。

（6）執行中央政府制定的各項法律政策，完成中央政府提出的各項目標和任務。

對各級政府的共有事權尤其是基礎結構（包括公路、鐵路、港口、機場、電信電話、治山治水等生產性基礎設施）領域的共有事權，也應按項目分級管理和費用分級負擔原則進行劃分。

3.政府通過立法，而不是行政干預，來建立政府間責權利關系的準則。從世界有關國家的經驗看，不論是聯邦制國家還是單一制國家，發達國家還是發展中國家，政府間責權利關系都是建立在憲法或相關法律基礎上，責權利關系的調整也按法定程序進行。以日本為例，日本戰后的憲法中有一章是關于地方政府自治的內容，有關地方政府的組織和運作用法律固定下來；除憲法外，日本地方財政法詳細規定了中央與地方在事權范圍和支出責任上的具體分工；日本地方稅法則詳細規定了地方政府的稅收權限。法律規定保證了地方預算收支的穩定性和可預測性，保護地方政府免受中央政府隨意改變事權責任和稅收分享比例、經費分攤比例。同時，這些法律還能幫助地方政府建立起對中央政府的信任。

完善中國的分稅制，理順政府間的責權利關系，需要發揮包括憲法、預算法、稅法等在內的法律的作用，弱化行政干預，為規范的分稅制財政體制運行奠定可靠的法律基礎。

（二）科學劃分政府間稅種并積極推進稅費改革，完善和規范財政收入體制

1.合理調整中央與地方財政分配關系。考慮到利益分配關系調整的復雜性和艱巨性，今后一個時期調整中央與地方的財政分配關系應采取“兩步走”的辦法。第一步，在“十五”期間適當調整中央與地方在某些稅種上的分享辦法和比例，逐步擴大過渡期轉移支付規模，重點增強中西部地區財政保障能力。具體措施有：

（1）改變企業所得稅按照企業隸屬關系劃分收入的辦法，實行按比例共享或分率共享。

（2）將個人所得稅調整為中央和地方共享稅。

（3）適當調整證券交易印花稅的中央分享比例，中央政府因調整個人所得稅、證券交易印花稅所增加的收入，全部用于對中西部地區的轉移支付。

（4）進一步推進省以下分稅制改革，使市、縣級財政有比較穩定的收入來源，增強市、縣級財政保障能力。第二步，在“十五”末期至2015年，按照規范的分稅制財政體制的要求，合理調整中央和地方的事權和財政收支范圍，嚴格核定各地區的標準化收入和支出，在此基礎上實行規范化的財政轉移支付制度，逐步實現各地區公共服務的均等化。

2.改革現行收費管理制度，從根本上遏制亂收費，理順政府、企業、個人之間的分配關系。具體做法是：

（1）通過將部分具有稅收特征的收費，用相應的稅收取代，進一步完善稅制。

（2）通過把一部分非政府性收費轉為經營性收費，界定和規范政府行為。

（3）通過取消大量不合理、不合法收費，進一步規范政府收入分配行為。

（4）對保留的少量政府收費，實施規范化財政管理，加強人大監督和社會監督。

（三）建立規范的政府間財政轉移支付制度

完善轉移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內容。完善轉移支付制度的基本途徑，首先是進一步明確轉移支付的目標模式，而后通過增量與存量同時并舉的微調向目標模式逼近，并適時推進省以下財政轉移支付制度建設。

1.目標模式的選擇。現行分稅制同時存在存量調節與增量調節兩條轉移支付系統。存量調節就是為維護既得利益而設置的雙向轉移支付，自上而下的有稅收返還、體制補助、結算補助等，自下而上的即地方上解。規范轉移支付制度，要求逐步減少直至消除以“基數法”為依據的為維護既得利益的轉移支付，過渡到按客觀因素測定標準收入和標準支出的轉移支付制度。規范的轉移支付制度有兩種可供選擇的模式：一是單一的縱向轉移支付；二是縱向轉移和橫向轉移的混合模式。

中國一向是采取單一縱向轉移模式，既可以均衡公共服務水平，也可以體現中央的政策意圖。但縱向轉移的前提是中央收入居主導地位，要求中央有足以實現均衡目標的財力。

由于中央對地方的“稅收返還”不僅存量不減，而且隨著地方“兩稅”的增長而增長；而中央從增量中集中的財力雖然也增長，但是有限。因此，不動存量而僅靠中央從增量收入中拿出一部分進行縱向轉移支付，范圍和力度有限，最終不可能實現既定目標。正是在這種背景下，有人提出了橫向轉移模式的設想。橫向轉移就是由富裕地區直接向貧困地區轉移支付，通過橫向轉移改變地區間既得利益格局，以實現地區間公共服務水平的均衡。但是，橫向轉移對中國來說沒有任何實踐經驗，如何設計轉移支付公式，如何把握“調富濟貧”的分寸，是否會對富裕地區帶來負效應以至于影響全國財政收入的增長，等等，都需要通過調查研究，縝密籌劃，并通過試點，決定取舍。橫向轉移雖是一種可選擇的模式，但從當前看仍要立足于縱向轉移的完善。

2.縱向轉移的微調。（1）改進過渡期轉移支付辦法。主要是擴大按“經濟稅基×平均稅率”確定標準收入的范圍，沿著“單位費用×測定單位數值×成本差異系數”的思路改進標準支出的測算，而當務之急是加強公共支出標準的建設。（2）將維護既得利益的多種調節方法簡并為“稅收返還”一種方法，然后逐步減少富裕地區而增加貧困地區的稅收返還增量。更為妥善的辦法是將稅收返還基數逐步納入按因素法計算的撥款公式，每年納入一定比例，若干年后完全過渡到按因素法計算的轉移支付制度。（3）清理現行的專項撥款，改進撥款方法。

3.大力推進省以下財政轉移支付制度建設。中國的地區差距決不僅僅限于省際之間，省級行政區內不同地區也存在著較大的差異，有的甚至十分突出。因此，地方政府尤其是省級地方政府同樣面臨盡快建立具有均等效果的規范化的財政轉移支付制度的任務。從當前情況看，省及省以下地方政府需要重點做好以下幾項工作：（1）尚沒有開始建立省以下規范化財政轉移支付制度的地區，不論其是否享受中央過渡期財政轉移支付資金補助，都應當考慮把屬于完善分稅制改革的這項工作深入下去，配套落實。（2）將財政轉移支付制度建設與加強預算管理工作結合起來，將規范化的財政轉移支付制度建設當作財政管理的重要內容，當作財政部門從源頭的重要舉措。

增強財政透明度還需要建立起政府間財政轉移支付的規范化運作機制。（3）敢于觸動既得利益。

納入過渡期財政轉移支付辦法分配的資金，不應僅是增量資金，還可以從既定的其他形式的財政轉移支付資金中安排，逐步減少非規范化的財政轉移支付資金規模，有條件的地區可以結合收支結構調整進行嘗試，為全國財政轉移支付制度改革積累經驗。

（四）加快支出管理制度改革與創新，推進建立公共財政體制

1994年的財政體制改革已搭起了社會主義市場經濟條件下財政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財政支出管理改革相對滯后，已成為完整規范的財政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進支出管理制度的改革。

1.實行國庫集中收付制度。建立國庫集中收付制度是建立我國科學、規范的預算管理制度的重要基礎。國庫集中收付制度，就是由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預算內收入和納入財政專戶管理的預算外收入進行集中收納管理；同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統一處理的制度。在這種制度下，各種政府性收入將不再通過中間環節，而是直接繳入國庫賬戶；財政部門對各部門、各單位的經費不再按期預撥，各部門和單位根據自身履行職能的需要，在預算確定的范圍內購買商品和勞務，但付款過程由國庫集中處理。將現行的國庫分散收付制度改為集中收付制度，要相應取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶，改變財政部門向各部門和單位按期撥付預算資金的做法，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中收付。同時要改革現行國庫管理體制，國庫管理部門在辦理支付的過程中，直接對各部門和單位的支出實行全程監督。有效地發揮財政的國庫管理職能。

2.進一步完善部門預算制度。部門預算是反映政府部門收支活動的預算，是建設我國公共財政框架中公共預算管理制度的重要組成部分。推進部門預算制度改革需要從以下幾方面入手：（1）加快部門預算的法律制度建設。現行《預算法》的部分內容已不適應部門預算改革的要求，應加以修訂。一是明確預算編制的時間和階段，將預算周期定為一年，分為財政部門制定和下發建議框架、部門上報本部門預算草案、財政部門匯總審核并與部門及社會各方面磋商和論證、財政部門形成預算草案并由政府上報人代會討論等幾個階段。二是明確預算草案按照部門編制，規范各部門在預算編制和執行中的職能和地位。三是明確部門預算的編制依據，即以國家經濟建設、政權建設的中心工作為支出重點，以相關定額為標準，制定部門、單位預算。四是明確編制范圍，將預算外資金明確納入政府預算管理范圍，保證部門預算內容的完整性。其他法規和制度的修訂應以《預算法》為依據，內容上要服從于《預算法》。（2）改革現行的預算撥款體制，將預算分配權集中于財政部門。要從強化政府預算法治化入手，改變目前多部門參與政府預算分配的狀況，在編制部門預算時，集預算分配權于財政一身。比如，對于“基本建設支出”，應取消財政每年給國家計委切塊安排資金的做法，統一實行項目管理。國家計委的工作重點應是按照國家政權建設，經濟建設和各部門事業發展的需要，統籌規劃各部門、單位的基本建設項目，提出項目概算，并進行可行性論證。預算部門和單位按照統一要求，報送細化了的項目預算。財政部門對各項目預算進行分項核定，并將其列入部門預算。其他有預算分配權的部門同樣應以制定政策、統籌規劃、提出初步建議為主要職能，支持部門預算改革。（3）延長預算編制時間，改革預算編制方法。目前我們在編制部門預算的過程中，各部門基本上沒有與財政部門磋商的余地和時間。建議今后將預算編制、審批周期定在一年左右，以加強各部門與財政部門的溝通。另外在編制部門預算時應該采用零基預算、績效預算等編制方法，以保證預算的質量。經常性費用中屬定員定額部分能夠確定的支出和項目預算支出，主要采用零基法，同時確定支出項目要有明細表和確定依據。項目預算支出實行績效預算，應有科學合理的指標評價體系，確保有限的預算資金用在最有價值的項目和用途上。（4）對現行預算支出科目進行調整。為適應部門預算的改革，還應把按部門分類和按功能分類結合起來，對預算支出科目進行相應的調整。部門分類主要明確資金管理責任者，功能分類主要反映政府支出的經濟性質，明確支出如何使用。可以考慮采用下列設置方式：一級預算支出科目按部門設置，二級預算支出科目按支出性質設置，再根據實際工作的需要設置三級預算支出科目。這樣可以清晰地反映出預算支出在各個部門的分布，便于財政部門對預算執行情況進行宏觀調控和監督檢查，更加有效地貫徹實施財政政策。