社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)探究

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摘要:在我國(guó)現(xiàn)有的從屬性勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，無(wú)論是雇主還是勞動(dòng)者都不享有參與管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)權(quán)的權(quán)利，由此帶來(lái)了諸如社保制度的向心力不強(qiáng)、靈活性不足以及獨(dú)立性缺失等問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)的缺失違背了社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與輔助性兩大基本制度原則，并最終侵害了社會(huì)保險(xiǎn)本身所應(yīng)具有的自治性。其背后的原因是受制于制度轉(zhuǎn)型中的政治、經(jīng)濟(jì)以及觀念障礙而不當(dāng)設(shè)置的社會(huì)保險(xiǎn)人所致。參照他國(guó)之經(jīng)驗(yàn)，基于社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性及我國(guó)特有的國(guó)情，應(yīng)當(dāng)以公法社團(tuán)形式構(gòu)建獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)人，從而確保雇主和勞動(dòng)者管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:從屬性勞動(dòng)關(guān)系;社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán);風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);社會(huì)保險(xiǎn)

人在工業(yè)社會(huì)，社會(huì)保險(xiǎn)是一種由國(guó)家強(qiáng)制建立的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與化解機(jī)制。而在從屬性勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)與化解不僅體現(xiàn)在雇主和勞動(dòng)者繳納保費(fèi)的形式上，還體現(xiàn)在其參與整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理運(yùn)營(yíng)上。雇主和勞動(dòng)者參與管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的權(quán)利即社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)，①其是維系社會(huì)保險(xiǎn)獨(dú)立，防止社會(huì)保險(xiǎn)功能異化的重要保障。但長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界對(duì)雇主和勞動(dòng)者在社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中所享有的管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的權(quán)利缺乏足夠的關(guān)注與學(xué)術(shù)探討，對(duì)由此帶來(lái)制度設(shè)計(jì)上所存在的問(wèn)題也缺乏深刻的反思。基于此，本文將指出社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)的缺失違背了社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與輔助原則，并導(dǎo)致了一系列問(wèn)題，繼而通過(guò)探究其背后的成因，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，來(lái)確定雇主和勞動(dòng)者在社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中應(yīng)有的權(quán)利，從而構(gòu)建一套真正體現(xiàn)社會(huì)法原理的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度。

一、問(wèn)題提出:社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)缺失

(一)現(xiàn)狀分析。在現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，無(wú)論雇主還是勞動(dòng)者都不享有直接參與管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的權(quán)利。社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系主要包括社會(huì)保險(xiǎn)征繳法律關(guān)系和社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付關(guān)系。依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社保法》)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等的相關(guān)規(guī)定，雇主作為投保人在社會(huì)保險(xiǎn)征繳法律關(guān)系中主要履行金錢(qián)給付義務(wù)和協(xié)力義務(wù)，前者主要是指繳費(fèi)和代扣代繳社保費(fèi)義務(wù)(《社保法》第60條)，后者主要是指圍繞金錢(qián)給付義務(wù)展開(kāi)的提供社保費(fèi)有關(guān)信息的義務(wù)諸如登記義務(wù)(《社保法》57條)、申報(bào)義務(wù)(《社保法》第60條)以及協(xié)助檢查、調(diào)查的義務(wù)(《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第18條)。在社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付關(guān)系中，雇主則需履行社會(huì)保險(xiǎn)事故的通知義務(wù)、工傷申請(qǐng)認(rèn)定的義務(wù)以及因未履行相應(yīng)的金錢(qián)給付義務(wù)及協(xié)力義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的支付社保待遇的義務(wù)(《社保法》第50條等)。相應(yīng)的，其享有轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)、查詢保險(xiǎn)信息和一定的監(jiān)督權(quán)。而作為被保險(xiǎn)人的勞動(dòng)者則履行諸如繳納社保費(fèi)(《社保法》第4條)以及協(xié)助投保人和保險(xiǎn)人辦理社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)。相應(yīng)的享有諸如享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇(《社保法》第4條)和一定的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)(《社保法》第60、61條)等。由此可見(jiàn)，我國(guó)法律并未規(guī)定雇主和勞動(dòng)者享有社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)。①(二)權(quán)利缺失的后果。從屬性勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)的缺失導(dǎo)致了以下問(wèn)題:首先，制度的向心力不強(qiáng)。我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度是政府主導(dǎo)的自上而下的產(chǎn)物，由于從制度的產(chǎn)生到制度的運(yùn)轉(zhuǎn)都缺乏雇主和勞動(dòng)者的真正參與，導(dǎo)致無(wú)論是作為投保人的雇主還是被保險(xiǎn)人的勞動(dòng)者都對(duì)制度本身缺乏足夠的信任感和認(rèn)同感。其次，制度的靈活性不足。無(wú)論是社保費(fèi)費(fèi)率費(fèi)基的調(diào)整，還是社保待遇的增減都明顯與社會(huì)環(huán)境的變化不協(xié)調(diào)。無(wú)論是之前一直居高不下的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率還是近年來(lái)一再推遲的國(guó)地稅合并下的社保費(fèi)征繳的轉(zhuǎn)移，都足以說(shuō)明現(xiàn)有的政府主導(dǎo)的社保制度缺乏雇主和勞動(dòng)者的有效參與，制度運(yùn)轉(zhuǎn)脫離實(shí)際，不足以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)條件的變化。最后，制度獨(dú)立性缺失。政府主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)管理的社會(huì)保險(xiǎn)制度，直接排斥了雇主和勞動(dòng)者在社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)事務(wù)過(guò)程中的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的缺失，一方面無(wú)法有效監(jiān)督社保基金的運(yùn)營(yíng)，容易導(dǎo)致基金流失，尤其個(gè)人賬戶的空轉(zhuǎn)，另一方面，降低了參保人的自我保障的責(zé)任意識(shí)，雇主欠繳漏繳保費(fèi)的現(xiàn)象以及被保險(xiǎn)人騙保現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)的缺失是對(duì)“社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與輔助性兩大基本制度原則”［1］81的違背，并最終侵害了社會(huì)保險(xiǎn)本身所應(yīng)具有的自治性。

二、社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)的法理基礎(chǔ)

社會(huì)保險(xiǎn)本質(zhì)上是包括雇主和從屬性勞動(dòng)者在內(nèi)的被保險(xiǎn)人為組成成員的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)共同體。［1］82②隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)社會(huì)化解風(fēng)險(xiǎn)的家庭機(jī)制等要么被瓦解，要么被大大削弱，而社會(huì)化大生產(chǎn)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引發(fā)的一系列的社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致?tīng)恳话l(fā)而動(dòng)全身的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)急劇增強(qiáng)，如何合理分擔(dān)損失成為整個(gè)社會(huì)所不得不面對(duì)的問(wèn)題。此種情況下，兼具有人身從屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的勞動(dòng)關(guān)系參與主體在這種情況下更是一個(gè)休戚與共的風(fēng)險(xiǎn)共同體。這種風(fēng)險(xiǎn)共同體的產(chǎn)生是并非個(gè)人自主選擇的結(jié)果，而是由具有極強(qiáng)的人身從屬性的勞動(dòng)關(guān)系這一事實(shí)所決定的，是法律對(duì)其身份加以識(shí)別之后確定出來(lái)的。換句話說(shuō)，雇主與勞動(dòng)者作為風(fēng)險(xiǎn)共同體的這種資格從勞動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生的那一刻就已經(jīng)存在，只是隨著人們認(rèn)識(shí)的加深才終于浮出水面，為人們所接受，并最終由法律確認(rèn)而上升為一種法定資格。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)強(qiáng)調(diào)互助性和共濟(jì)性以及利益的整體性，基于勞動(dòng)關(guān)系而產(chǎn)生的雇主和勞動(dòng)者更是具有不可分割的緊密聯(lián)系。立基于分配正義所產(chǎn)生的社會(huì)法，則是通過(guò)相關(guān)主體之間共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)分擔(dān)損失。基于從屬性勞動(dòng)關(guān)系而產(chǎn)生的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系是通過(guò)在勞動(dòng)者和雇主之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)來(lái)進(jìn)行利益的再分配，即風(fēng)險(xiǎn)共同體資格的法定性要求雇主和勞動(dòng)者必須繳納一定的保費(fèi)來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，即繳費(fèi)義務(wù)的法定性。①簡(jiǎn)言之，風(fēng)險(xiǎn)共同體這一事實(shí)決定了成員資格的法定性，繳費(fèi)義務(wù)的法定性是資格法定性在法律中的具體體現(xiàn)之一。此外資格的法定性還體現(xiàn)在參與社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)決策或社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理上。一方面基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，社會(huì)保險(xiǎn)本身具有保險(xiǎn)的屬性，表現(xiàn)在財(cái)務(wù)運(yùn)作上，則強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)獨(dú)立于一般國(guó)庫(kù)預(yù)算，具有自給自足的封閉性特征，國(guó)家不得將保費(fèi)收入挪用于其他非屬該社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)之風(fēng)險(xiǎn)以外的社會(huì)支出［2］;另一方面風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則又稱(chēng)團(tuán)結(jié)原則，強(qiáng)調(diào)共同體存在為保證個(gè)體自由之目的，為了防止共同體目的的落空或異化，必須保證共同體須與其他主體適當(dāng)分離以免被操縱而喪失獨(dú)立性。［1］81同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)的輔助性原則要求個(gè)人應(yīng)當(dāng)為自己的行為負(fù)責(zé)，而個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)化解可以透過(guò)風(fēng)險(xiǎn)共同體本身加以解決，國(guó)家則有義務(wù)保證共同體的獨(dú)立性，并促進(jìn)其自我管理的實(shí)現(xiàn)。［1］82由此決定了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)目的的最佳手段，就是由雇主和被保險(xiǎn)人獨(dú)立地參與社會(huì)保險(xiǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)，并在一定程度上排斥國(guó)家的干涉。總而言之，雇主和從屬性勞動(dòng)者風(fēng)險(xiǎn)共同體的本質(zhì)屬性決定了風(fēng)險(xiǎn)共同體資格的法定性，一方面體現(xiàn)為繳費(fèi)義務(wù)的法定性，另一方面則體現(xiàn)為管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)權(quán)利的法定性。而我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，只有繳費(fèi)義務(wù)的法定性，對(duì)參與管理整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)權(quán)利的法定性絲毫不曾提及。社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)缺失的背后進(jìn)一步則表現(xiàn)為我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)人法律地位的獨(dú)立性不足，缺乏獨(dú)立人事權(quán)、基金財(cái)產(chǎn)控制權(quán)和重大事務(wù)決策權(quán)等一系列權(quán)利。［3］

三、社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)缺失的原因

(一)制度障礙:計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下行政管理體制的路徑依賴。現(xiàn)有社保體制的設(shè)計(jì)和構(gòu)造是在國(guó)有企業(yè)改革尤其是勞動(dòng)力體制改革背景下發(fā)展而來(lái)，從一開(kāi)始就是以國(guó)企改革的配套措施推進(jìn)。這種被動(dòng)配套的改革定位和取向，決定了社會(huì)保險(xiǎn)人機(jī)構(gòu)設(shè)置不可避免地帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政體制色彩。從時(shí)間上看，1992年黨的十四大剛剛確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》才確定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的步驟和措施，其中明確要求建立多層次的社會(huì)保障體系，同年頒布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家體改委關(guān)于一九九三年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》中就出現(xiàn)了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，即使稍后頒布的《勞動(dòng)法》也沒(méi)有對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)給出明確定義。“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定式不可能一夜之間轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念也非能夠一蹴而就”，［4］在政府主導(dǎo)的國(guó)企改革中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下舊有的行政管理體制更不可能徹底改變，這就決定了作為國(guó)企改革配套措施的社會(huì)保險(xiǎn)體制中的保險(xiǎn)人設(shè)置帶有先天的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，不可能讓雇主和被保險(xiǎn)人以權(quán)利人主體的身份參與管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。(二)經(jīng)濟(jì)障礙:轉(zhuǎn)軌成本中政府責(zé)任的缺失。“轉(zhuǎn)軌成本是從國(guó)家—單位保障制向國(guó)家—社會(huì)保障制轉(zhuǎn)變，現(xiàn)收現(xiàn)付型財(cái)務(wù)機(jī)制向統(tǒng)賬結(jié)合型財(cái)務(wù)機(jī)制轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果”，［5］但是化解制度轉(zhuǎn)軌成本的配套措施始終未能跟進(jìn)，尤其以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的視同繳費(fèi)現(xiàn)象尤為突出。視同繳費(fèi)的方式雖然保障了部分勞動(dòng)者在制度轉(zhuǎn)軌成本中的權(quán)益，但是依據(jù)現(xiàn)有法律(《社保法》第13條)規(guī)定應(yīng)由政府承擔(dān)的這部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)卻一直遲遲不能到位。一方面由于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇享受的遲延性，另一方面改革開(kāi)放背景下政府“擴(kuò)權(quán)卸責(zé)”的特色導(dǎo)致政府主導(dǎo)的制度改革不可能也不愿意將雇主和勞動(dòng)者所應(yīng)享有的參與社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)決策的權(quán)利法定化。(三)觀念障礙:社會(huì)保險(xiǎn)自治團(tuán)體的認(rèn)識(shí)不足根據(jù)上文的分析，社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與輔助性兩大基本制度原則決定了雇主與從屬性勞動(dòng)者享有參與社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)決策的權(quán)利，并原則上排斥其他主體(主要是國(guó)家)的干涉。但是從我國(guó)現(xiàn)有的實(shí)際情況來(lái)看，一方面政社不分的問(wèn)題一直很?chē)?yán)重，另一方面政府對(duì)社團(tuán)具有天然的排斥性或極強(qiáng)的控制欲，比如我國(guó)工會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等都具有極強(qiáng)的官方或半官方色彩，不可能獲得完全獨(dú)立的發(fā)展，也不允許獲得獨(dú)立的發(fā)展。這一現(xiàn)象的背后是對(duì)政府與市場(chǎng)之外的第三部門(mén)認(rèn)識(shí)偏差導(dǎo)致的。這最終導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)人只能依附于政府發(fā)展，表現(xiàn)為社會(huì)保險(xiǎn)人經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人事權(quán)、基金財(cái)產(chǎn)控制權(quán)和重大事務(wù)決策權(quán)等附屬于各級(jí)政府以及政府編制部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、社會(huì)保險(xiǎn)行政主管等行政部門(mén)。［3］113

四、域外經(jīng)驗(yàn)借鑒世界各國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)人———社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或管理組織(AdministrativeOrganization)

大致呈現(xiàn)以下特點(diǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)通常由半自治的機(jī)構(gòu)或基金負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)與管理。這些機(jī)構(gòu)通常受一個(gè)政府部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督，但在其他方面基本上是自治的，由包括勞動(dòng)者、雇主和政府代表的三方委員會(huì)組成。也有一些是由勞動(dòng)者和雇主代表或勞動(dòng)者和政府代表組成。如果保險(xiǎn)針對(duì)不同的職業(yè)、工薪階層和有薪雇員或自營(yíng)職業(yè)者單獨(dú)組織，則每個(gè)險(xiǎn)種通常都有單獨(dú)的機(jī)構(gòu)或基金負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)。在其他情況下，對(duì)福利的管理則由相關(guān)政府部門(mén)直接負(fù)責(zé)。［6］具體分為以下兩種①:以德國(guó)、奧地利為代表的自治模式。德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)屬于實(shí)行自治管理的公法人主體，一方面獨(dú)立于政府之外，接受政府監(jiān)督，另一方面則由雇主和被保險(xiǎn)人選舉的代表一起負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的管理運(yùn)行。［7］奧地利聯(lián)邦憲法規(guī)定了社會(huì)保障“自治”的行政管理形式，以確保人民有效參與管理。［8］在聯(lián)邦勞動(dòng)、社會(huì)事務(wù)和消費(fèi)者保護(hù)部以及聯(lián)邦財(cái)政部的監(jiān)督下，由自治養(yǎng)老機(jī)構(gòu)組成的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)，該聯(lián)合會(huì)由被保險(xiǎn)人和雇主的當(dāng)選代表組成;醫(yī)療保險(xiǎn)則由被保險(xiǎn)人和雇主選舉組成的九個(gè)區(qū)和五個(gè)職業(yè)病基金負(fù)責(zé)保費(fèi)征繳和相關(guān)待遇的給付。［6］以美、日為代表的政府直接管理模式。美國(guó)的老年、遺屬和殘障保險(xiǎn)由社會(huì)保障管理局負(fù)責(zé)，通過(guò)地區(qū)項(xiàng)目中心、地區(qū)辦事處和分支機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)。［6］社會(huì)保障管理局是政府行政部門(mén)的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)驗(yàn)證申請(qǐng)人身份，發(fā)放社會(huì)保障號(hào)碼;審核、建立及維護(hù)申請(qǐng)人收入記錄;按時(shí)發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)待遇;核實(shí)證據(jù)，裁決爭(zhēng)議等。［9］日本的國(guó)民年金和厚生年金歸厚生勞動(dòng)省直接管理，共濟(jì)年金由不同的基金會(huì)管理［10］;厚生勞動(dòng)省健康保險(xiǎn)局負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)民健康保險(xiǎn)和雇員健康保險(xiǎn)，地區(qū)衛(wèi)生福利局和各道府縣監(jiān)督地方保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)狀況。國(guó)家健康保險(xiǎn)由市政當(dāng)局負(fù)責(zé)保費(fèi)征收，并與各道府縣共同管理運(yùn)行，雇員健康保險(xiǎn)由健康保險(xiǎn)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)和保費(fèi)征收，老年人健康和醫(yī)療保健則由市政當(dāng)局負(fù)責(zé)保費(fèi)征收，并與縣級(jí)老年人醫(yī)療保健計(jì)劃區(qū)域聯(lián)合會(huì)共同管理運(yùn)營(yíng)。工傷和失業(yè)保險(xiǎn)則由厚生勞動(dòng)省勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)管理，具體由道府縣勞動(dòng)局和地方勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)檢查辦公室負(fù)責(zé)保費(fèi)的征繳。［6］與德國(guó)、奧地利的自治模式相比，美、日的政府直接管理模式并沒(méi)有完全體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與輔助性兩大基本制度原則，至于背后的成因固然與兩國(guó)的社保制度發(fā)展進(jìn)程、制度模式、傳統(tǒng)文化等因素密切相關(guān)，［11］與整個(gè)民族生活的歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等因素相關(guān)，［9］但本文認(rèn)為其中一個(gè)重要的不容忽視的因素則是與該國(guó)的勞資關(guān)系有關(guān)。美國(guó)工會(huì)力量遠(yuǎn)不如德國(guó)等歐洲國(guó)家那樣發(fā)展壯大，對(duì)工會(huì)的根深蒂固的反對(duì)植根于美國(guó)的管理者的理念和許多企業(yè)文化中，［12］44在很長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，美國(guó)雇主都強(qiáng)烈反對(duì)工會(huì)代表權(quán)并力圖阻止工會(huì)代表權(quán)選舉。［12］172反觀德國(guó)，盡管勞資之間也存在沖突，但是縱觀其工會(huì)發(fā)展的歷史，早在魏瑪共和國(guó)時(shí)期，雇主協(xié)會(huì)已經(jīng)完全承認(rèn)了工會(huì)的地位，并且在維護(hù)勞動(dòng)者利益方面，呈現(xiàn)工會(huì)與企業(yè)委員會(huì)二元格局同時(shí)并存的局面，成為產(chǎn)業(yè)民主的典范。德國(guó)強(qiáng)大的工會(huì)組織以及良好的勞資關(guān)系決定了二者能夠在很大程度上通過(guò)相互合作自主解決和處理相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，而美國(guó)工會(huì)力量的弱小以及相對(duì)糟糕的勞資關(guān)系導(dǎo)致政府的介入甚至主導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)的管理與運(yùn)營(yíng)成為可能。上述兩種模式各有利弊，在政府的監(jiān)督下，自治模式一方面由于直接保障了雇主和被保險(xiǎn)人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，較好地增強(qiáng)和提升了參保人對(duì)社保制度的理解和認(rèn)同，喚醒了自我保障的責(zé)任感，［13］促進(jìn)了整個(gè)社保制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面既保證了政府在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度中的國(guó)家責(zé)任，又避免了因政府承擔(dān)過(guò)多公共事務(wù)而出現(xiàn)的效率低下以及制度異化等不良現(xiàn)象的發(fā)生。不過(guò)，這種模式要求較高的政治社會(huì)條件，而且容易強(qiáng)化行業(yè)和地區(qū)之間社會(huì)保障的差異，不利于政府意圖的貫徹實(shí)施和公平保障的實(shí)現(xiàn)。［14］政府直接管理模式固然可以在一定程度上保障政策的公平性和統(tǒng)一性，但是由政府直接參與社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理會(huì)在很大程度上有損社會(huì)保險(xiǎn)制度的獨(dú)立性，一旦社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題或政府本身運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題容易引發(fā)連鎖反應(yīng)，必將減損參保人對(duì)社保制度的認(rèn)同感和信服，造成大的社會(huì)隱患。此外，由政府直接運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)也存在諸如效率低下與成本不可控等問(wèn)題。不過(guò)，雖然美、日的政府直接管理模式?jīng)]有規(guī)定雇主和勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)，但其完善的法律制度、強(qiáng)烈的公民意識(shí)和強(qiáng)大的媒體監(jiān)督等都在很大程度上維系了社會(huì)保險(xiǎn)功能，從而保障了參保人等的利益。以上模式雖有區(qū)別，但“從功能主義的視角來(lái)看，各國(guó)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)展的方向日趨統(tǒng)一，即逐漸從公務(wù)員型的人事和工資體制中擺脫出來(lái)，按照法人治理模式，將人事權(quán)逐步獨(dú)立，經(jīng)辦費(fèi)用按照一定的比例從基金中提取，并在政府的適當(dāng)干預(yù)下獨(dú)立承擔(dān)運(yùn)營(yíng)基金盈虧的責(zé)任”［11］。

五、確立社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)的前提與建議

(一)確立社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)之前提———構(gòu)建獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)人。1．社會(huì)保險(xiǎn)人獨(dú)立的必要性。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我們?nèi)嫔罨母锏目偰繕?biāo)，但是與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，作為發(fā)展中國(guó)家的我們面臨的不僅是現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)，還有后現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。現(xiàn)代化要求一方面通過(guò)民主化進(jìn)程推進(jìn)現(xiàn)代化政府組織的成立，另一方面則是通過(guò)市場(chǎng)化進(jìn)程促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)組織的發(fā)育和成長(zhǎng)。但我國(guó)政企不分、政社不分的傳統(tǒng)體制阻礙了我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程，導(dǎo)致以上任何一方面的現(xiàn)代化進(jìn)程大大延緩。與此同時(shí)，政府和市場(chǎng)的“二次失靈”①［15］139現(xiàn)象在我國(guó)也開(kāi)始顯現(xiàn)，進(jìn)而促進(jìn)了在政府與市場(chǎng)之外出現(xiàn)了諸如工會(huì)、消協(xié)以及環(huán)保組織等以提供互益或公益為代表的第三部門(mén)即非政府或非營(yíng)利部門(mén)的產(chǎn)生與發(fā)展。現(xiàn)有的國(guó)情決定了我們第一部門(mén)和第二部門(mén)的發(fā)展需要借力第三部門(mén)的發(fā)展才能真正完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，即通過(guò)第三部門(mén)的發(fā)展，促進(jìn)公民自治意識(shí)的產(chǎn)生與發(fā)育并進(jìn)而與第一、二部門(mén)形成有效互補(bǔ)。［15］149推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)人的獨(dú)立設(shè)置，一方面是社會(huì)保險(xiǎn)法理的體現(xiàn)，另一方面也是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的特殊要求，并進(jìn)而有效促進(jìn)雇主和被保險(xiǎn)人公民自治意識(shí)的產(chǎn)生，從而真正推動(dòng)政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)自治化三位一體的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。②社會(huì)保險(xiǎn)人作為第三部門(mén)是非政府組織，不是反政府組織和反對(duì)黨，后者與政府之間可能有合作或者對(duì)抗的問(wèn)題，繼而會(huì)產(chǎn)生雙贏或者零和的結(jié)果。作為第三部門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)人至少在邏輯上與政府之間不存在上述問(wèn)題。［16］2．社會(huì)保險(xiǎn)人獨(dú)立的可行性。(1)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金提供了經(jīng)濟(jì)契機(jī)2017年底國(guó)務(wù)院印發(fā)的《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》的具體部署，旨在通過(guò)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本來(lái)彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口。2019年7月10日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的工作，將全面推開(kāi)。將有35家中央企業(yè)實(shí)施劃轉(zhuǎn)，總計(jì)58家央企涉及6600億元資產(chǎn)將劃轉(zhuǎn)社保。［17］該資金的劃轉(zhuǎn)一方面固然是在社保降費(fèi)和老齡化問(wèn)題不斷加重的背景下，著眼于保證未來(lái)各地養(yǎng)老金的足額發(fā)放，但另一方面實(shí)際是在暗補(bǔ)1997年改革時(shí)所欠下的歷史舊賬和制度轉(zhuǎn)軌成本。隨著國(guó)有資本劃撥逐步到位，歷史欠賬的還清有助于排除保險(xiǎn)人獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)障礙。③(2)國(guó)家機(jī)構(gòu)深化改革提供了制度契機(jī)十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，一方面提出了推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系;另一方面提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力。要求正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。黨政群所屬的事業(yè)單位和社會(huì)組織都是國(guó)家治理體系中的一個(gè)最基本的單元，只有把包括其在內(nèi)的國(guó)家治理體系基本單元的工作能力都提高起來(lái)，國(guó)家治理體系才能形成總體效應(yīng)，取得總體效果。［18］而加快健全符合現(xiàn)代化國(guó)家治理體系和治理能力的社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系，首先需要解決的就是其獨(dú)立性缺失或行政化色彩過(guò)濃的問(wèn)題。(二)確立社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)的具體建議。1．構(gòu)建獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)體制。一方面依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第13條，完善制度轉(zhuǎn)軌成本化解機(jī)制，明確政府承擔(dān)歷史欠賬的主要責(zé)任，合理劃分中央與地方責(zé)任承擔(dān)比例，①通過(guò)加快部分國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)和部分國(guó)有土地收益劃轉(zhuǎn)等方式盡快補(bǔ)足歷史欠賬，［19］解決歷史遺留問(wèn)題;另一方面基于政府財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)的二元分立，明確社會(huì)保險(xiǎn)的精算平衡原則與政府的制度擔(dān)保責(zé)任，根據(jù)具體的制度設(shè)計(jì)，完善政府補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)的預(yù)算及救濟(jì)程序，以保證社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的獨(dú)立安全運(yùn)轉(zhuǎn)。［20］2．培育獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)人的公法人地位。在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的背景下，以政事分開(kāi)、管辦分離為核心的政府體制改革和事業(yè)單位改革的主要目標(biāo)就是將政府從公共物品和公共服務(wù)的壟斷管理者變成競(jìng)爭(zhēng)生產(chǎn)的組織者。［21］93當(dāng)下，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)人法人地位的獨(dú)立，切實(shí)保障參保人的利益以及對(duì)制度的參與感和認(rèn)同感，基于社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和輔助性原則所要求的自治性，應(yīng)借鑒公法人制度改造現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)地位，采取公法上的公法人社團(tuán)形式。一方面，在內(nèi)部章程中明確規(guī)定雇主和勞動(dòng)者享有諸如選舉權(quán)和被選舉權(quán)、參與決策權(quán)、知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理的權(quán)利;另一方面在組織設(shè)計(jì)方面，以雇主和被保險(xiǎn)人(主要由工會(huì)代表被保險(xiǎn)人)組成成員大會(huì)為最高決策機(jī)關(guān)，相關(guān)的重大決定由全體成員大會(huì)或由其選舉出來(lái)的代表機(jī)關(guān)決定，同時(shí)設(shè)立理事會(huì)作為一般決議與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收與管理以及社會(huì)保險(xiǎn)待遇的發(fā)放等目前由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的日常的管理職責(zé)。［21］87

六、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)保險(xiǎn)本質(zhì)上是包括雇主和從屬性勞動(dòng)者在內(nèi)的被保險(xiǎn)人為組成成員的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)共同體。當(dāng)下，基于社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和輔助性原則所要求的自治性，為維系社會(huì)保險(xiǎn)制度的獨(dú)立，防止社會(huì)保險(xiǎn)功能的異化，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，借鑒公法人制度改造現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)地位，培育獨(dú)立的公法人社團(tuán)形式的社會(huì)保險(xiǎn)人，從而保障雇主和勞動(dòng)者作為風(fēng)險(xiǎn)共同體所應(yīng)該享有的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)既是社會(huì)保險(xiǎn)本身理論的要求，也是現(xiàn)階段建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)要求。

作者:劉國(guó)良 單位:武漢大學(xué)法學(xué)院