農(nóng)民身份制度研究論文

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內(nèi)容提要：當(dāng)前農(nóng)民身份制度賦予農(nóng)民的劣等性待遇主要體現(xiàn)在對農(nóng)民遷移和擇業(yè)的控制、稅收負(fù)擔(dān)上的城鄉(xiāng)差別、直接具有“農(nóng)民身份稅”特征的各種收費和攤派、財政分享上的城鄉(xiāng)差別。農(nóng)民身份制度的形成和固化，并非象一些學(xué)者所說的那樣是“必然的”、“必要的”，相反，它是一種脫離現(xiàn)實的、違反客觀規(guī)律的錯誤發(fā)展戰(zhàn)略的政策體現(xiàn)，之所它能延續(xù)至今則是這一制度的既得利益者維護(hù)自身利益的結(jié)果。目前消滅農(nóng)民身份制度、給農(nóng)民以國民待遇是求解“三農(nóng)問題”的根本出路，這一過程必然是沖擊社會中一些強勢利益集團(tuán)既得利益的深刻改革。

關(guān)健詞：農(nóng)民身份制度國民待遇

一、農(nóng)民和農(nóng)民身份制度

幾十年的現(xiàn)實說明，中國農(nóng)民并不能簡單地理解為“中國的農(nóng)業(yè)者”，農(nóng)民，“并不僅僅是一種職業(yè)，而且是一種身份或準(zhǔn)身份，一種生存狀態(tài)，一種小區(qū)乃至社會的組織形式……”(秦暉，1996)，50年代以來，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、體制、戶籍制度、城市就業(yè)制度、社會保障制度、單位制度等一系列制度安排，使中國走上了“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”(陸學(xué)藝，2000年)的路徑，迄今為止，農(nóng)民身份仍不只是職業(yè)標(biāo)志，它有著經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化上的“劣等性”內(nèi)涵。

關(guān)于農(nóng)民身份等級制度，郭書田等列舉了十四項“社會制度上的差別”，包括：戶籍制度、糧食供應(yīng)制度、副食品和燃料供應(yīng)制度、住房制度、生產(chǎn)資料供應(yīng)制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護(hù)制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度(郭書田等，1990)。李佐軍還進(jìn)一步論證了政治、先天地位、參政機會、代言組織方面的城鄉(xiāng)差別(李佐軍，2000年)。凡此種種，農(nóng)民都處于劣等地位(生育制度上農(nóng)民能生二胎的例外，也對農(nóng)民并無好處，還加重了農(nóng)民生存危機)。

盡管改革開放的二十年之中，上列各項制度中有一部分己開始“松動”(如戶籍制度有限地放寬了農(nóng)民進(jìn)城的限制)甚至取消(如糧油供應(yīng)制度徹底壽終正寢)，但農(nóng)民身份的“劣等性”仍很突出，當(dāng)前農(nóng)民身份制度的根本性內(nèi)涵體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）對農(nóng)民遷移和擇業(yè)的控制

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定，一個人出生后，依據(jù)其母戶籍所在地進(jìn)行登記（現(xiàn)改為新生嬰兒可隨父落戶）。在公安部門的嚴(yán)格控制之下，農(nóng)民及其后代獲得城市戶口的可能性極低（高考制度恢復(fù)后，農(nóng)民子弟上大學(xué)是“跳農(nóng)門”的主要途徑），戶籍制度不僅能限制農(nóng)民本人的遷移和擇業(yè)自由，還能使大部分農(nóng)家子弟世代為“農(nóng)”。農(nóng)民身份的“凝固化”和“世襲制”是農(nóng)民身份制度的重要組成部分。同非農(nóng)戶口的城市人相比，農(nóng)民向更“高”的社會層次遷移至少受到以下限制：

⒈農(nóng)民基本上不能成為“國家職工”或“國家干部”，即各黨政機關(guān)、人民團(tuán)體、國有或（城區(qū)）集體企事業(yè)單位排斥農(nóng)民正式就業(yè)，農(nóng)民只有先獲得非農(nóng)戶口才有可能進(jìn)入上述單位。“跳農(nóng)門”往往是廣大農(nóng)民最大的渴望。

⒉針對進(jìn)城務(wù)工或創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，城市設(shè)置了各種“門坎”，如多種證件、多項收費、農(nóng)民子弟進(jìn)城上學(xué)高昂的“借讀費”、農(nóng)民務(wù)工范圍（不少城市竟明文規(guī)定進(jìn)城農(nóng)民只能干城里人不愿干的臟、苦、累、毒的工種）和數(shù)量限制、吸納城鎮(zhèn)下崗職工的單位享受一些優(yōu)惠政策或直接的經(jīng)濟(jì)補償?shù)龋@使本就盡失“天時、地利、人和”的民工進(jìn)城成本更高、競爭條件更惡劣。

⒊絕大多數(shù)單位對農(nóng)民工實行同工不同酬的歧視性待遇，且不說各種歷來視為城里人特權(quán)的福利待遇，就是正常的工資標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工也比城市職工低得多。

（二）“正稅”負(fù)擔(dān)上的城鄉(xiāng)差別

這里所說的“正稅”是指國家財政稅務(wù)機關(guān)開征各項稅收，以區(qū)別于非財政稅務(wù)務(wù)機關(guān)開征、但農(nóng)民必須實際承擔(dān)的各項“租稅”。我國農(nóng)業(yè)稅以常年產(chǎn)量為計稅依據(jù)，1961年國務(wù)院將農(nóng)業(yè)稅的全國平均名義稅率下調(diào)為當(dāng)年產(chǎn)量的11％，并提出“增產(chǎn)不增稅”的原則。但在實際執(zhí)行中，自1985年起，這一原則己被突破。據(jù)中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒資料，在85年以前，農(nóng)業(yè)稅稅額基本上是“增產(chǎn)不增稅”，每年穩(wěn)定在20多億到30多億之間，但以后每年都有大幅增加。到1998年，在耕地比1984年凈減少5000萬畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅上升的情況了，農(nóng)業(yè)稅稅額達(dá)176．09億元，14年之間激增近4倍，年均增加28．6％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期國民收入和財政收入的增幅。

另外，從1987年起，還先后開征了作為農(nóng)業(yè)稅組成部分的耕地占用稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、契稅。到1998年“新三稅”合計達(dá)227.7億元，“新三稅”的開征，使農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)增加了一倍多。1998年農(nóng)業(yè)各稅合計398.8億元，這對人均收入極低的農(nóng)民來說，顯然是不輕的。

農(nóng)業(yè)稅稅額增長情況（單位：億元）

年份19781984198519901995199619971998

農(nóng)業(yè)各稅合計28.434.8442.187.9278.1369.5397.5398.5

將農(nóng)業(yè)稅同許多工商稅比較，農(nóng)業(yè)稅也明顯偏高。農(nóng)業(yè)稅制是按常年產(chǎn)量征稅，沒有起征點和免征額，不管農(nóng)產(chǎn)品是流轉(zhuǎn)商品還是自用產(chǎn)品，也不扣除成本或外購中間產(chǎn)品的價格，從性質(zhì)上看，它不屬于產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅、所得稅中的任一稅種，事實上，這是一種專門針對農(nóng)民的很不公平的稅種，綜合權(quán)衡，它比城鎮(zhèn)人口繳納的很多工商稅高得多。如，農(nóng)林特產(chǎn)稅名義加權(quán)稅率為10％左右，而可模擬的工商稅稅率為4—6％；再如增值稅的年起點為銷售額7000—25000元，工薪階層的所得稅免征額折為年收入9600元(每月800元)，按這個標(biāo)淮，絕大數(shù)農(nóng)民都可免稅。

關(guān)于農(nóng)業(yè)稅和其它由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅種，還有對農(nóng)民是非常不利的特殊性。其一、在實際征繳農(nóng)業(yè)稅的過程中無論是按田畝(責(zé)任田也是按人頭分)還是按人頭征收，沒有勞動能力的小孩和喪失勞動能力的老人都是實實在在的納稅人，這與城市退休人員不僅大都無稅收負(fù)擔(dān)，還能領(lǐng)到退休金的待遇真是天壤之別。其二、農(nóng)業(yè)稅征稅對象是農(nóng)產(chǎn)品，實際繳的是現(xiàn)金，這種“所稅非所出”的稅制在農(nóng)產(chǎn)品商品率極低(目前糧食商品率平均為36％)、農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下跌時，“錢重谷輕”，使農(nóng)民的現(xiàn)金收入更大一部分要用于納稅，農(nóng)產(chǎn)品在賤買中又一次被盤剝。其三、農(nóng)村稅收征收上的不規(guī)范是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，如屠宰稅不是按畜頭而是按人頭征收，各級干部為了顯示政績或者直接是為了收到更多的稅款虛報農(nóng)民收入也很普遍，這又加大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

（三）“農(nóng)民身份稅”一“三提”、“五統(tǒng)”及其它負(fù)擔(dān)

農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“大頭”還不是稅收，名目繁多的收費給農(nóng)民造成了更大的負(fù)擔(dān)。各種收費中主要是“三提”、“五統(tǒng)”。前者包括村辦集體經(jīng)濟(jì)提留的公積金、公益金和管理費，后者包括鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)、優(yōu)撫、計劃生育、民兵訓(xùn)練和其它等五個方面的開支，過去這部分開支很少，1952年只占農(nóng)業(yè)稅的1/9，而現(xiàn)在由于鄉(xiāng)村兩級機構(gòu)迅速膨脹，這些收費已是農(nóng)業(yè)稅的數(shù)倍。

還有很多制度之外的收費。據(jù)原湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記2000年3月寫給國務(wù)院總理的信，該鄉(xiāng)農(nóng)民“不論是否種田都須繳納人頭費、宅基費、自留地費，喪失勞動能力的老爺爺老奶奶和剛剛出生的嬰兒也一視同仁交幾百元的人頭負(fù)擔(dān)。”(李昌平，2000)

除此之外，依附在農(nóng)民身上的“隱性租稅”也很多，如農(nóng)民想改變身份獲取城鎮(zhèn)戶口往往要繳納數(shù)千元到數(shù)萬元不等的“城市增容費”；農(nóng)民進(jìn)城打工大都只能領(lǐng)到“正式職工”一半左右的工資；還有各種管理部門對進(jìn)城農(nóng)民征收的這費那費，據(jù)湖北省監(jiān)利縣網(wǎng)市鄉(xiāng)初步統(tǒng)計，勞動力轉(zhuǎn)移外出往往要10—20種證件，其中每個證件收費年20—100元之間(黃廣明，2001)；打工者子弟上學(xué)繳納借讀費等等。農(nóng)民身份制度本身包含巨額的“制度租金”，而這些來自農(nóng)民的租金基本上是由非農(nóng)利益集團(tuán)分享。

這些負(fù)擔(dān)非農(nóng)戶口的人大多數(shù)是不用承擔(dān)的，因為這些相當(dāng)一部分是用來養(yǎng)鄉(xiāng)村兩級干部的，而城里的干部都是“國家干部”，由財政開支；有一些開支本身具有公共品的性質(zhì)，如優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練屬國防經(jīng)費，辦學(xué)、計劃生育屬教育和公共衛(wèi)生經(jīng)費，也是由中央和地方財政開支的；一些財政沒有統(tǒng)起來的開支，大都是由單位包辦；至于上述的“隱性租稅”，更是與城市居民無關(guān)。因些，“三提”、“五統(tǒng)”及其它收費和各種“隱性租稅”顯然只是農(nóng)民特有的負(fù)擔(dān)，在這個意義上，這些負(fù)擔(dān)就是“農(nóng)民身份稅”。

（四）財政分享上的城鄉(xiāng)差別

農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)高企的重要原因在于財政投入、福利待遇和其它公共產(chǎn)品的分享上，城鄉(xiāng)差別極其懸殊。“當(dāng)市民以二元社會結(jié)構(gòu)把農(nóng)民排斥于全民范圍之外而獨占國家資源和全民財產(chǎn)后，農(nóng)民在憲法上的雙重身份最終回到單一身份——農(nóng)村集體的所有人。這樣，市民便以國家資源和全民財產(chǎn)為基礎(chǔ)來發(fā)展城市，并且‘獨享’城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和文化成果，國家的財政收入便成了城市居民的財政牧入……；而農(nóng)民只能依靠農(nóng)村集體所有的資源和財產(chǎn)來求生存和發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民發(fā)展就只能由農(nóng)民自己解決。”(程曉農(nóng)，2001)現(xiàn)實很大程度上映證了這一看法。

⒈在財政投入上，投入力度最大的1998年，國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入(包括支持農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)村水利和氣象等部門的事業(yè)費、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)村救濟(jì)及其它)為1154．8億元，，占財政收入的10.07%(1997年為766.4億元和8.3%）；“六五”以來，歷年財政支農(nóng)支出只有農(nóng)業(yè)在國民收入所占比重的1/2--1/3。值得說明的是，這樣一點有限的支農(nóng)投入大都是由相關(guān)的國家行政事業(yè)單位支配的，用著職工人頭費的比重相當(dāng)大，被挪用擠占的也不是一個小數(shù)額，真正落到農(nóng)民和農(nóng)村的比賬面上少得多。

⒉中國福利制度本來就是典型的城鎮(zhèn)福利制度和單位福利制度，當(dāng)前全面的社會福利僅僅面向城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民除少數(shù)“五保”戶外，基本上沒有什么制度化的福利待遇。在福利項目支出方面，占全國人口不到25％的城鎮(zhèn)居民占有全國財政性福利支出的95％以上的份額；而占全國人口75％以上的農(nóng)村居民的財政性性福利支出比重不足5％(鄭功成，2000)。同時我國的福利制度以單位為本位實施，沒有單位的農(nóng)民與住房、醫(yī)療、退休金、養(yǎng)老保險、勞動保護(hù)、工傷待遇、休假、日常生活福利、福利設(shè)施、獨生子女補助、免費培訓(xùn)等福利待遇無緣。

⒊由于財政投入向城市集中、農(nóng)村剩余極其微薄且大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村公共品和準(zhǔn)公共品的供給與城市相比更是天壤之別，在道路交通、通訊、供電、教育、文化娛樂、醫(yī)療設(shè)施、消費品選擇等方面，農(nóng)民與市民是無法相比的。當(dāng)然這些方面存在一定差別是不可避免的，問題是有些方面的差別是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了極限，太“離譜”了。表現(xiàn)得最為突出的是城鄉(xiāng)孩子享受義務(wù)教育上的差別待遇。目前，只有城鎮(zhèn)中的中小學(xué)教育是真正的義務(wù)教育，由國家出人、出錢、出物；農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育大體上是“民辦義務(wù)教育”，除公辦教師的工資是由財政支付的以外，其它開支都是由農(nóng)民自己掏錢。根據(jù)《1999年中國人口統(tǒng)計年鑒》推算，1998年，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段適齡人口之比約為3：10，而《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒1999》顯示，1998年全國預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費支出為930億元，農(nóng)村只有400多億元，由此可推算出，城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費支出之比為3.33：1。農(nóng)村有限的義務(wù)教育經(jīng)費大都用于教職工工資、民師補助、離退休人員費用這些“人頭性開支”，用于改善辦學(xué)條件的很少。1998年安徽省合肥市城區(qū)初中生人均非“人頭性”的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出達(dá)359元，而以農(nóng)村為主的長豐、肥東、肥西三縣只有16.1、14.8、7.8元，這一點錢還主要集中用于城關(guān)初中，農(nóng)村初中幾近空白。

有學(xué)者指出，在財政投入、福利待遇和公共品分享上的現(xiàn)行制度，“有可能加劇農(nóng)村公共品供給的危機，最終結(jié)果只能是距我們所追求的使不同地區(qū)和從事不同職業(yè)的公民和法人單位能夠享受相近的公共服務(wù)的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。”(張曉出等，2001)轉(zhuǎn)二、農(nóng)民身份制度產(chǎn)生和固化的“必然性”或“必要性”的思考和爭辯

我國為什么要建立和實施“一國兩策，城鄉(xiāng)分治”的農(nóng)民身份制度?比較有代表性的看法是：這是當(dāng)時二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、“險惡的”地緣政治、趕超型發(fā)展戰(zhàn)略等政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境下“不得已而為之”的(李佐軍等，2000)。一些學(xué)者指出，50年代，我國現(xiàn)代性工業(yè)只占全國經(jīng)濟(jì)總量的10％，而“落后的”、“同古代沒有什么區(qū)別的”農(nóng)業(yè)和手工業(yè)占90％，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常原始，而國際社會中一些資本主義國家對我國進(jìn)行武力封鎖和威脅。在這樣的情況下，決策者從讓“中華民族自立于世界之林”的愿望出發(fā)，選擇了犧牲農(nóng)民利益，進(jìn)行工業(yè)化的原始積累，迅速實現(xiàn)工業(yè)化的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略。與此相適應(yīng)，國家就必須制定一系列針對農(nóng)民和農(nóng)村的政策和措施，一方面限制農(nóng)村人口的外流特別是流入城市，另一方面盡可能地從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村調(diào)用大量的資源以支持城市工業(yè)的發(fā)展。

當(dāng)然，當(dāng)時的決策者選擇這一制度的良好愿望是不必懷疑的，但說這一制度在50年代末是“必然的選擇”——它是最能保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全的制度，筆者是懷疑的；如果說在目前仍是必要的，筆者更不相信。我的基本看法是；農(nóng)民身份制度是在脫離實際的熱情引導(dǎo)下的、違反經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本規(guī)律的錯誤發(fā)展戰(zhàn)略的政策體現(xiàn)；而它能夠長期固化下來，則是這一系列制度的既得和益者維護(hù)自身利益的結(jié)果。

（一）農(nóng)民身份制度無助于經(jīng)濟(jì)增長和國家安全，相反還帶來了停滯和糧食危機等一系列問題

1、歷史給了我們十分深刻的教訓(xùn)，忽視農(nóng)民利益，挫傷農(nóng)民的積極性直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯，威脅我們這個人口大國的糧食安全。

搞建設(shè)離不開經(jīng)濟(jì)主體—包括占當(dāng)時人口90％以上的農(nóng)民的積極性，而在現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平下，離開物質(zhì)利益來談積極性是一種烏托幫式的意識，這一點現(xiàn)在應(yīng)該是一個基本的共識。改革開放以前的事實是：犧牲農(nóng)民利益，過度地轉(zhuǎn)移農(nóng)民和農(nóng)村的剩余，又把農(nóng)民局限在生活條件同城市存大巨大落差的農(nóng)村，只允許農(nóng)民從事比較利益極低的農(nóng)業(yè)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期徘徊，“八億農(nóng)民搞飯吃，飯還不夠吃。”甚至多次出現(xiàn)全國性的和地區(qū)性的。農(nóng)業(yè)不穩(wěn)，糧食安全長期缺乏保障，這種情況下來談經(jīng)濟(jì)發(fā)展，來談國家安全，應(yīng)該是底氣不足的。

2、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村剩余的過度轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間正常交換關(guān)系的中斷，使整個國家經(jīng)濟(jì)循環(huán)的路子越走越窄。

在農(nóng)業(yè)和工業(yè)、鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系上，過度從前者向后者轉(zhuǎn)移剩余，甚至在沒有剩余的情況下，把前者“簡單再生產(chǎn)的份額”也轉(zhuǎn)移走，能夠確保后者的超常發(fā)展嗎?趕超型戰(zhàn)略實際上就是基于這種認(rèn)識。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識是站不住腳的，這恰恰是西方學(xué)者所說的“合成推理的詳謬”的一種。在這里不存在“農(nóng)業(yè)減一即為工業(yè)加一”的算術(shù)法則，很明顯，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的剩余甚至簡單再生產(chǎn)的部分用超經(jīng)濟(jì)的手段轉(zhuǎn)走了，農(nóng)業(yè)創(chuàng)造剩余的能力就越來越不足，極端的情況下，整個農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)會出現(xiàn)萎縮(這一點過去和現(xiàn)在都在反復(fù)驗證，目前的“三農(nóng)”問題又到非常嚴(yán)峻的時候)，這一方面使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可供工業(yè)和城市征集的份額越來越少，另一方面也使工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的交換關(guān)系難以為繼。總而言之，無度的超經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移會使農(nóng)村乃至整個經(jīng)濟(jì)“蛋糕”越做越小。就是在現(xiàn)在，許多人也認(rèn)識到，有效需求不足的根本性原因之一在于農(nóng)民的收入太少，在于農(nóng)村市場太狹小。事實是我們選擇的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略最終得到的只是“欲速則不達(dá)”的響應(yīng)。

3、農(nóng)村勞動力沒有與農(nóng)村剩余同步轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村人地關(guān)系高度緊張。

以控制農(nóng)民及其子弟自由遷移和擇業(yè)為重要使命的農(nóng)民身份制度，使農(nóng)民在大量交出自己的剩余時，沒有能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村勞動力與積累的同向流動，極大地強此了中國人地關(guān)系緊張程度，它使得世界上40％的農(nóng)民來侍候世界上7%的土地，這不僅意味著勞動力的巨大浪費，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期停滯，還使得農(nóng)民為了求生存不得不向土地過度索取，生態(tài)危機與這一制度的關(guān)聯(lián)性不難在現(xiàn)實中找到證明。

4、新中國農(nóng)民身份控制的放松程度與農(nóng)村和整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，事實上對農(nóng)民控制越緊、索取越多，整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展越困難。

以農(nóng)民的流動和負(fù)擔(dān)作為農(nóng)民身份控制程度的標(biāo)志，我們不難發(fā)現(xiàn)這一結(jié)淪。改革開放以前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期停滯與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村收入過多的超經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移及農(nóng)民身份的強力控制(不得進(jìn)城，不得轉(zhuǎn)業(yè)甚至不得兼業(yè))有著直接的關(guān)系。改革開放以后經(jīng)濟(jì)增長率的維持，很大程度上得益于對農(nóng)民身份制度的削弱——改革開放之初，農(nóng)民身份控制相對削弱，農(nóng)民積極性提高，農(nóng)業(yè)收益和農(nóng)民兼業(yè)收益普遍提高，而非農(nóng)利益集團(tuán)利益調(diào)整的要求的“聲音”還不是太強，體現(xiàn)非農(nóng)集團(tuán)利益的政策調(diào)整也相對“滯后”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)能保持穩(wěn)定，剩余能較多地留存不來，給農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供了物質(zhì)條件，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個短短的黃金時期，城市經(jīng)濟(jì)和市民階層也相得益彰(至少，市民們發(fā)現(xiàn)農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)是空前豐富了)，這是農(nóng)民身份控制和“農(nóng)民身份稅”相對減輕的好處；而當(dāng)前在“正稅”和“農(nóng)民身份稅”大幅膨脹(這是農(nóng)民身份制度的一種強化)，農(nóng)業(yè)收益極低甚至為負(fù)的情況下，農(nóng)民進(jìn)城打工、在鄉(xiāng)轉(zhuǎn)業(yè)和兼業(yè)的收入使農(nóng)民不至于大范圍破產(chǎn)，勉強維系著城鄉(xiāng)之間的交換關(guān)系不至完全中斷。“農(nóng)民用一百畝地的純收入養(yǎng)活著一個國家干部，自己卻外出打工謀生”(李昌平，2000)在一定程度上反映了當(dāng)前的現(xiàn)實。

（二）農(nóng)民身份制度的固化恰是這一制度的既得利益集團(tuán)維護(hù)自身利益的結(jié)果。

1、農(nóng)民身份制度也體現(xiàn)了市民身份的特權(quán)，因而市民階層對可能沖擊其特權(quán)地位的農(nóng)民身份制度變革會警惕、不滿和抵觸，所以農(nóng)民身份制度只對某些利益集團(tuán)是“必要的”。

如果說農(nóng)民身份制度的確立是一種戰(zhàn)略失誤，那么，這一制度給經(jīng)濟(jì)效率和社會公平造成長期損害的過程中，它能夠被固化和延續(xù)下來，則只能用利益原因而不是思想認(rèn)識原因解釋——農(nóng)民身份制度由于符合社會強勢集團(tuán)的利益要求，它被利用了、固化了。

從本文上述的農(nóng)民身份制度的內(nèi)容可以看出，非農(nóng)利益集團(tuán)享受到的種種特權(quán)將農(nóng)民排斥在外，因而非農(nóng)身份者擁有一種相對特權(quán)，農(nóng)民與非農(nóng)民之間在實際收入、實際生活水平、發(fā)展機會上存在巨大差距。如果取消控制農(nóng)民身份的一系列制度，一是使利益分配的現(xiàn)實格局會做出極大的調(diào)整，最直接的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)居民負(fù)擔(dān)和財政分享會趨向均等化，市民階層會產(chǎn)生其既得利益直接“受損”認(rèn)識；二是大量的農(nóng)民向城市流入并且能取得市民身份，分享特權(quán)的階層規(guī)模會“失控”，一塊“蛋糕”當(dāng)然是參與分配的人越少，人均分到的份額越大；三是農(nóng)村勞動力大量流入城市加劇就業(yè)競爭，威脅市民的“飯碗”，壓低市民的收入。因此取消農(nóng)民身份制度最直接的后果就是對市民特權(quán)的沖擊，市民集團(tuán)當(dāng)然會警惕、不滿和抵制。

2、農(nóng)民表達(dá)利益的“聲音”遠(yuǎn)不及其它社會集團(tuán)強，這自然向社會發(fā)出了農(nóng)民利益可以被忽視的暗示。

農(nóng)民不能較充分地表達(dá)自身利益要求，原因主要有：其一、農(nóng)民自身文化素質(zhì)有限，生活環(huán)境偏僻，使農(nóng)民表達(dá)自身利益的能力受到極大的局限，一個不爭的事實是，在各種媒體上，反映農(nóng)民利益訴求的極少，而充斥媒體的到是干部、知識分子和其它市民階層的聲音。其二、如果是農(nóng)民身份，就不能擔(dān)任國家干部，因而農(nóng)民被排斥出直接制定政策的圈子，而人口最多的農(nóng)民參加人大、政協(xié)的比例極低，農(nóng)民參政議政的能力和條件都不及市民階層。其三、直接管理農(nóng)民的是與農(nóng)民利益取向大為不同的縣鄉(xiāng)干部，他們的非農(nóng)身份，使他們在農(nóng)民利益問題上沒有切膚之痛。其四、即使是農(nóng)民出身，只要“跳出了農(nóng)門”，就成為了農(nóng)民身份制度的受益者，就有了新的利益取向，這樣，農(nóng)村精英分子通過招工、招干、高考等渠道大量流失，使農(nóng)民利益的代言人更少。第五，其它各行各業(yè)有工會，農(nóng)民沒有農(nóng)會或農(nóng)協(xié)組織，農(nóng)民表達(dá)正常利益要求的組織也沒有建立起來。

正因為如此，農(nóng)民利益很難得到較好保護(hù)，不利于農(nóng)民的政策頻頻出臺。農(nóng)民在八十年代之初的改革中得到的好處很多又得而復(fù)失了。八十年代中期始，政府運用財政資金提高城市職工工資，增加市民的財政補貼；在放開價格的旗號下，國有企業(yè)(特別是農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品收購等企業(yè))利用壟斷地位，向農(nóng)民貴賣賤買，“價格雙軌制”中，無權(quán)無勢的農(nóng)民更是被“官倒”狠敲了一把，農(nóng)產(chǎn)品價格改革的好處被拿走了；緊接著，在務(wù)農(nóng)的比較收益降低、農(nóng)民同市民收入差距又不斷擴大的過程中，縣、鄉(xiāng)、村三級干部人數(shù)十年問激增兩三倍，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的合法、不合法的政策不斷出臺。進(jìn)入九十年代，對農(nóng)民施惠的政策越來越少見，而讓市民生活“錦上添花”的措施接連不斷，如給“吃皇糧者”不斷加薪，都市建設(shè)也不借血本。

值得一提的是，在種種不利于農(nóng)民的政策出臺時，不少學(xué)者們總是不斷叫好。筆者記得，在八十年代后期就有人說，推動農(nóng)村發(fā)展的一級火箭——政策已經(jīng)“燒”完了，現(xiàn)在只能靠“科學(xué)”這第二節(jié)火箭了，這種說法顯然是以農(nóng)民身份制度合理、農(nóng)民該受劣等待遇為前題。給“吃皇糧”的人加薪，也有人說這是給農(nóng)民間接加薪——農(nóng)民可以從農(nóng)產(chǎn)品需求上升中得到好處，為什么不直接給農(nóng)民財政補助，來給“吃皇糧”的間接加薪呢?對農(nóng)民進(jìn)城，一些學(xué)者的恐懼不亞于普通市民，他們會歷訴農(nóng)民進(jìn)城導(dǎo)致市民失業(yè)、擴散農(nóng)村貧困、城市治安惡化、城市衛(wèi)生受影響、城市窗口形象受損等罪狀，在政策研究圈子里，農(nóng)民利益的代言人也是太少了三、要不要給農(nóng)民以國民待遇?如何給農(nóng)民以國民待遇?

（一）要不要給農(nóng)民以國民待遇?

我們對八十年代初農(nóng)村改革的成功總是津津樂道，實際這種成功算不上什么奇跡，是農(nóng)民身份的有限解放取得的結(jié)果，換一句話說，這就像是我們先捆住了農(nóng)民的手腳，再放松一點之后的效果，是對政策失誤不徹底的校正的結(jié)果。農(nóng)民身份制度的變革遠(yuǎn)未到位，政策這一級“火箭”遠(yuǎn)未燒完。

⒈現(xiàn)存的農(nóng)民身份制度對我國的經(jīng)濟(jì)和社會生活的發(fā)展并沒有起到促進(jìn)作用，相反現(xiàn)在發(fā)展中的諸多問題都同農(nóng)民身份制度有關(guān)，這以點本文煎面己作了論述。

⒉現(xiàn)代文明和市場經(jīng)濟(jì)不可能永遠(yuǎn)容允僅僅因為身份不同而受不平等待遇的制度(種姓制)，不能容允在戶籍、遷移和擇業(yè)、超經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、財政分享等方面把人們分成“命中注定”的兩種身份等級的做法(秦暉，1994)。何況國家憲法也賦予了任何一個公民在上述方面的平等權(quán)利。

⒊從社會穩(wěn)定來看，農(nóng)民是否能長期承受這一系列歧視性待遇?“農(nóng)民長期被剝奪得太厲害了，他們的反抗往往是突發(fā)的，非理性的”(溫鐵軍，2001)的論斷可能失之武斷；但是，要說現(xiàn)在農(nóng)民沒有一定程度的抱怨情緒甚至行動，則是一種“駝鳥政策”。地方干部向農(nóng)民收錢收糧常常激化成局部矛盾，一些地方甚至要動用專政力量來對付農(nóng)民；農(nóng)民的另一種表達(dá)不滿的方式是逃避，由于土地負(fù)擔(dān)化，使農(nóng)民大量逃離農(nóng)村，田地大量拋荒，湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)2000年春全鄉(xiāng)有40000人，其中勞力18000人，外出25000人，其中勞力15000人(李昌平，2000)。而在流動過程中飽受歧視的農(nóng)民其心理失衡的可能性也是一種潛在危險。“把農(nóng)民禁錮在土地上會導(dǎo)致停滯；而使農(nóng)民帶著賤民的身份離開土地會造成不安；倘若被視為賤民的農(nóng)民離開土地后又找不到合適的歸宿，哪就會釀成危險。”(秦暉，1994)

（二）如何給農(nóng)民以國民持遇

解決中國農(nóng)民問題的根本出路還在于取消針對農(nóng)民的種種帶有歧視性的身份制度，給農(nóng)民以國民待遇。盡管這可能是漫長的過程，但一個健康的社會要不遺余力地去縮短這個過程。

農(nóng)民的國民待遇，可以概括為遷移自由+擇業(yè)自由+平等的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)+平等的財政分享。把這些變?yōu)楝F(xiàn)實，我們要做的不僅是思想解放問題，而是要真正進(jìn)行利益調(diào)整的革命。

⒈盡快取消戶籍制度。農(nóng)業(yè)戶口是一種“賤民”身份的標(biāo)志，取消了戶籍，一系列針對農(nóng)民的制度將無法落腳生根。

⒉給農(nóng)民以選擇不當(dāng)農(nóng)民的自主權(quán)。把農(nóng)民限制在土地上，在當(dāng)前本己過時，因為農(nóng)民大量進(jìn)城打工、創(chuàng)業(yè)是不可逆轉(zhuǎn)的。現(xiàn)在應(yīng)該面對現(xiàn)實，承認(rèn)農(nóng)民作為公民自由遷移和擇業(yè)的權(quán)利，離開土地進(jìn)入其它產(chǎn)業(yè)者將不再是農(nóng)民，務(wù)農(nóng)者也要取得市民的權(quán)利—特別是在擇業(yè)上不再有身份限制，過去的農(nóng)民也可以在就業(yè)競爭中擔(dān)任政府公職。

⒊在承認(rèn)包括農(nóng)民在內(nèi)的所有公民自由遷移、自由擇業(yè)的權(quán)利的同時，現(xiàn)存的利益分配格局必將受到前所未有的沖擊，并在利益機制的作用下逼著我們?nèi)デ蠼廪r(nóng)村的難題。很明顯，在沒有農(nóng)民身份制度的前題下，你再要對務(wù)農(nóng)者實行過去一樣的剝奪，農(nóng)民可以以逃離來對待，這樣自然會逼出農(nóng)村的種種問題的根本性解決，如基層政權(quán)問題、機構(gòu)臃腫問題、農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題、土地負(fù)擔(dān)化問題、農(nóng)業(yè)生態(tài)問題等，其根源就在于把農(nóng)民管死了，農(nóng)民被固定在土地上接受種種不合理的待遇；而農(nóng)民取得了自由身份，農(nóng)村基層政權(quán)和農(nóng)村干部的行為將發(fā)生變化，農(nóng)村基層之間將會產(chǎn)生爭奪農(nóng)民的競爭——哪里提供的條件最優(yōu)越、哪里的土地負(fù)擔(dān)最輕、哪里的干部最能為農(nóng)民服務(wù)，哪里就最能吸引職業(yè)農(nóng)民。

⒋與其它社會成員擁有同樣身份的職業(yè)農(nóng)民理應(yīng)同其它社會成員一樣承擔(dān)稅負(fù)，城鄉(xiāng)稅制要統(tǒng)一，工農(nóng)之間的稅負(fù)要趨于一致。我們應(yīng)盡快仿效世界上絕大數(shù)國愛的做法，取消農(nóng)業(yè)各稅。

⒌在農(nóng)村實行公共財政。國防、科教文衛(wèi)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公益事業(yè)、社會保障等方面的公共品或準(zhǔn)公共品支出，各級財政都應(yīng)納入自己的預(yù)算，不應(yīng)在農(nóng)村再行攤派。農(nóng)村現(xiàn)有的各種收費和攤派，如“三提”、“五統(tǒng)”的內(nèi)容都是公共品，如優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練屬國防經(jīng)費，應(yīng)按照城市做法，由中央財政開支；九年義務(wù)教育、計劃生育等應(yīng)由地方財政開支。各個納稅人，不分職業(yè)和地域應(yīng)獲得平等的公共品待遇。

⒍改造現(xiàn)有福利制度，實行標(biāo)準(zhǔn)的、統(tǒng)一的社會福利制度，并向農(nóng)村開放。

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