三農問題現(xiàn)狀分析論文

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摘要：本文從分析農村經濟與政策的關系入手，闡述了農村社會發(fā)展與政策之間的高度依賴關系，進而分析“三農”問題所面臨的困境以及現(xiàn)行的主要政策選擇及其潛在的風險，在此基礎上，提出三個方面的政策建議，一是有必要在“三農”內部尋求政策發(fā)力點；二是針對現(xiàn)有政策建立起政策推動機制；三是制定總體政策藍圖，尋求根本解決“三農”問題的長期應對之道。

關鍵詞：三農三農政策農村現(xiàn)代化

一、從GDP增長看農村社會發(fā)展的政策依賴性

中國經濟持續(xù)了二十多年的高速增長，但是，通過對農業(yè)部門的分析我們能發(fā)現(xiàn)，農業(yè)部門始終存在著較總體經濟更加不穩(wěn)定的增長結構，無論農業(yè)部門GDP的總量還是其增長率，都能印證這一點，而增長的時序變化則與相應時期農業(yè)政策的變革力度息息相關。

1982—1986年，中共中央連續(xù)5年了中央1號文件，把每年的首要工作布局均放在了三農領域，通過大膽的謀篇布局，切實解放了農村生產力，使農村的生產關系更加符合生產力發(fā)展的需要，并持續(xù)不斷地進行了深化調整工作。正是這幾年的大動作，使農村發(fā)生了翻天覆地的變化，直接體現(xiàn)在GDP上就是農業(yè)GDP增長率迅速提高，農民人均純收入大幅度提高，城鄉(xiāng)收入差距明顯降低，生活水平顯著改善，一個例證就是20世紀80年代中期曾是農村居民住宅建設的一個高峰，這一時期的政策效果一直持續(xù)到20世紀的80年代末。

20世紀80年代末，農村經濟進入了平臺期，增長幅度逐漸趨緩。自1993年開始，農業(yè)GDP又進入了一個快速上升時期，但是，結合當時的經濟背景來看，主要因素有兩個，一是快速的通貨膨脹引起的名義GDP的大幅提高，二是20世紀90年代中期正處于糧食保護價政策的發(fā)力期。1995—1996年，我國開始全面實施保護價收購政策，由于糧食價格較高，1995年農戶家庭當年從糧食作物獲得純收入比1990年增加了1448元，占同期農民家庭純收入增加值3776元的38.3%，占同期農民家庭全年純收入增加值5635元的25.7%。這說明在保護價政策實施的初期，保護價政策對于農民收入增加的推動作用是十分明顯的。但是隨著其后糧食價格的不斷下滑，農戶家庭糧食作物純收入由1995年的2436元減少到2000年的1499.21元，減少937.34元，糧食作物減少值占種植業(yè)純收入減少值的90.67%。對于家庭經營中非農產業(yè)不發(fā)達，種植業(yè)結構單一的糧食生產農戶來說，糧食價格的不斷下降成為農戶收入水平增加的主要制約因素[2]。由此可以看出，在保護價實施初期，由于政府維持了較高的收購價格，使得這一政策對農民收入增加的推動作用十分明顯。但其后隨著政府不斷下調保護價標準，同樣又成為制約農民收入增長的主要因素。以糧食保護價政策為中心的農村經濟政策與農民收入之間的因果關系十分明確。

1997年以后，農村經濟再次進入平臺期，農民收入增長緩慢，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了連續(xù)多年的負增長。期間，中央雖多次出臺農業(yè)新政，但均未能扭轉發(fā)展乏力的局面。究其原因，可以說一是因為農業(yè)內部缺少內生增長的有效機制，二是龐大的冗余農業(yè)勞動力和二元制的社會結構限制、消耗了農業(yè)自身發(fā)展的有限資源，而同時又缺少外部資源的注入。

2004—2005年，中央連續(xù)出臺了兩個1號文件，直接將農民增收問題作為政策運作的目標。2004年采取“兩減免、三補貼”等更為直接的政策措施，全年中央財政用于“三農”的支出達到創(chuàng)紀錄的2600多億元。2005年中央一號文件著力于努力實現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產、農民持續(xù)增收，直接帶有資金支持的政策占到相當大的比例。堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步把“提高農業(yè)綜合生產力”作為2005年農業(yè)和農村工作的重心。從2004年的政策效果來看，2004年度僅“兩減免”、“三補貼”就使農民直接得到實惠451億元。2004年農民人均純收入2934元，比2003年增加314元，增長12%，扣除物價因素，實際增長6.8%，打破了1997年以來的低速增長局面，糧食總產量達到9390億斤，超過預期的9100億斤，增產9%，實現(xiàn)了糧食增產和農民增收的雙重政策目標[4]。

再回過頭來對改革開放二十多年來農業(yè)領域的經濟、社會發(fā)展狀況進行審視，足以看出政策導向式的發(fā)展特征伴隨了農業(yè)經濟的每一個高潮與低谷。比較前后兩個時期的1號文件，以前的重點是調動農民生產積極性、解放農村生產力，可以說是在農村經濟的內部進行的成功變革，這一基于體制自身的變革基本上已在20世紀80年代就已經達到了其效力的極限；而后兩次均把政策目標直接指向了農民增收上。雖然2005年度的中央政策更進一步提出了要加強農業(yè)綜合生產能力建設，實現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產、農民持續(xù)增收，促進農村經濟社會全面發(fā)展的目標，但無論是從政策本身的功能還是從農業(yè)領域的現(xiàn)狀來說，政策性依賴仍是目前農村經濟中最為突出的發(fā)展特征。

二、當前“三農”問題的困境

總的來說，農業(yè)經濟的最大困境還是其持續(xù)發(fā)展的長效機制的不足。僅就2005年與2004年作一個對比，2004年“增收”效果可謂滿意，但從2005年的上半年情況來看，同樣的政策力度若想取得與2004年相似的目標的難度已明顯加大。一方面2004年農產品價格較之2003年有很大的提高，農產品產量達到歷史新高，加之自然災害較少以及減免農業(yè)稅、增加直接補貼等措施均能對農業(yè)的生產生活起到立竿見影的效果。而2005年一季度，農產品價格已有所回落，同時農業(yè)生產資料價格大幅度上揚，而農作物的種植面積和產量卻難以有新的提高。農產品價格的市場制約機制將使農業(yè)產出效益在現(xiàn)有的生產率水平上迅速達到封頂狀態(tài)。長期的發(fā)展軌跡說明，政策成為了解決“三農”問題的惟一有效的依賴，而這一依賴同時又是不可靠的、難以持久的。

當前“三農”的困局可以從以下幾個方面來描述。

1.人口壓力與經濟、社會發(fā)展的不協(xié)調

2003年底，全國農業(yè)人口有9億3千萬人，占全國總人口的72.5％，其中農業(yè)勞動力3億1千萬，占農村勞動力人口的63.8％；農業(yè)從業(yè)人員占社會從業(yè)人員的比例為49.1％，農村非農產業(yè)從業(yè)人員占社會從業(yè)人員的比例為23.8％；而農業(yè)增加值占國內生產總值的比重僅為14.8％，農村消費品零售額占全社會消費品零售額的比重僅為35.0％，城鄉(xiāng)消費水平比為3.4︰1[3]。

據有關方面統(tǒng)計，2002年，我國城鄉(xiāng)收入差距指數(shù)為3.1，大大高于世界大多數(shù)國家小于1.6的水平；如果考慮城鎮(zhèn)居民享受各種福利和補貼的因素，我國這一指數(shù)還會更高一些。2002年，我國城鎮(zhèn)居民的地區(qū)收入差距指數(shù)為2.10，農村居民的收入差距指數(shù)為4.16，而美國、加拿大、意大利和印度同期的地區(qū)收入差距指數(shù)分別為1.58，2.30，2.24和3.26。據世界銀行測算，中國城鄉(xiāng)收入差距和地區(qū)收入差距占全國總體收入差距的份額達到80％以上。

通過以上數(shù)據可以看出，一方面，農業(yè)經濟總量很低，僅占全國經濟總量的14.8％，另一方面，農業(yè)人口卻占到了全國總人口的70％以上，而2004年之前，這14％的農業(yè)經濟總量不但要維持占總人口70％的全部農業(yè)人口自身的生存、發(fā)展的需求，還在很大程度上供養(yǎng)了以地方財政為基礎的數(shù)量巨大的各類財政供養(yǎng)人員。從每百萬美元GDP的財政供養(yǎng)人員比例來看，美國為2.31人／百萬美元GDP，法國為3.46人／百萬美元GDP，日本為1.38人／百萬美元GDP，英國為1.58人／百萬美元GDP，而中國則為39人／百萬美元GDP[5]。既使按全國平均水平來衡量農村人口的人均財政負擔，比例也相當之高。

與此同時，幾乎全部的鄉(xiāng)村建設、教育、衛(wèi)生資源建設等關系生產發(fā)展和勞動力資源再生的各項投入，絕大部分都落在了農業(yè)人口自己身上，換句話說，農業(yè)人口的生老病死花費基本上都依靠其自身的收入，低收入也就意味著低投入。以衛(wèi)生事業(yè)為例，我國衛(wèi)生財政支出約整個財政的2%，而全部投入資源的80%分布在城市，只有20%分布在農村。

農業(yè)社會幾乎自始至終都沒有離開自給自足的經濟模式，而建國后幾十年的“抽農補工”政策以及“兩種戶籍”造成的農業(yè)人口的大量積淀，演變成今天似乎回天乏力的局面，幾乎任何異乎尋常的大舉措在根深蒂固的“三農”問題面前都像是花拳繡腿，人口壓力與當前農村經濟的現(xiàn)狀之間存在著強大的離心力量，農村的經濟、社會發(fā)展中已經凝結了層次復雜的各種矛盾。

由于農業(yè)經濟先天的脆弱性以及其長期以來薄弱的基礎，農業(yè)經濟在社會經濟發(fā)展中的地位越來越低，在市場化進程中幾乎沒有任何主動權、話語權，而農業(yè)經濟和農村社會一直都在低產出、高負擔的惡性環(huán)境中艱難地發(fā)展，在這其中，人口的壓力又處于一個絕對中心的位置。

2.社會資源壓力與內在發(fā)展動力的不足

在人口壓力不斷增大的條件下，農村社會的自然資源供應總量也已接近其潛在的最大值，在現(xiàn)有條件下，農村社會賴以發(fā)展的自然資源基礎已出現(xiàn)瓶頸效應。從最基本的耕地資源和水資源來看，形勢均不容樂觀[6]。而在社會再發(fā)展資源（如金融資源、人力資源、科技資源及社會保障等）方面，同樣面臨根本性的制約因素。

從表1中可以看出，多年以來，年末實有耕地面積的絕對數(shù)量都是減少的，其中生態(tài)退耕所占比例最大。在以后的幾十年里，一方面，要還對自然的“過度索取”之債，大力進行環(huán)境保護和水土保持工作，另一方面，城鎮(zhèn)化建設也將有新的發(fā)展高峰，伴隨著城鎮(zhèn)化加速，相應的建設用地比重也會提高，這些都必然以犧牲耕地為代價，耕地形勢將更為嚴峻。

表11998—2003年中國耕地面積變化[7]單位：千公頃

年末實有年內新增年內減少年內凈減

年份地區(qū)耕地面積耕地面積耕地面積建設占用災毀耕地生態(tài)退耕農業(yè)結構調整耕地面積

1998129,642.1309.4570.4176.2159.5164.670.1261.0

1999129,205.5405.1841.7205.3134.7394.6107.1436.6

2000128,243.1603.71,566.0163.361.7762.8578.2962.4

2001127,615.8265.9893.3163.730.6590.7108.3627.3

2002125,929.6341.22,027.4196.556.41,425.5349.01686.2

2003123,392.2343.52,880.9229.150.42,237.3364.12,537.4

在人力資源方面，表2列出了2003年農戶家庭人口與勞動力的統(tǒng)計情況，同樣能看到，對三農發(fā)展最具有長遠價值的人力資源面臨著極為嚴峻的局面。“三農”內部人力資源的積累與再生機制已經大大落后于經濟發(fā)展所需，人力、科技資源的積累能力受到了嚴重的削弱和阻礙。

表22003年農戶家庭人口與勞動力情況[8]（每個農村居民戶）

指標名稱單位全國東部中部西部

被調查戶數(shù)戶20283687673546053

家庭常住人口人4.083.953.914.41

農村人口人3.843.683.734.16

家庭勞動力人2.502.482.452.59

其中：農村勞動力人2.382.332.352.49

在農村勞動力中：

1.文盲、半文盲人0.310.300.300.34

2.小學文化程度人0.860.790.920.87

3.初中文化程度人1.051.051.001.11

4.高中文化程度人0.160.180.140.16

在農村勞動力中：

有專業(yè)技術職稱人數(shù)人0.110.110.090.13

受過職業(yè)教育和培訓人數(shù)人0.170.170.140.19

在家庭勞動力中：

1.從事農業(yè)家庭經營勞動力人1.381.101.461.59

2.從事非農業(yè)家庭經營勞動力人0.250.280.210.25

………………

全家勞動力外出從業(yè)時間天205195204216

全家外出從業(yè)勞動力數(shù)人0.870.780.890.96

………………

注：…表示省略了部分內容。

從表2數(shù)據可以看出，初中以上文化程度的農村勞動力中有71.9%在外出務工，而專職從事農業(yè)經營的家庭勞動力只占55.2%。以北京市為例，2004年全市286.5萬外來農民工中，96.9%的人年齡在15歲至49歲之間。受教育程度為初中及以上的人數(shù)為240.9萬人，占全市農民工的比重為84.1%，其中初中文化程度的占69.7%。在全部農民工中男女比例相差較大，男性199.9萬人，女性86.6萬人[9]。可見，農村中最富有生產力的青壯年勞動力都在為城市的發(fā)展服務，在未來的幾十年里，這一趨勢會更為明顯。這也就意味著，在城市經濟迅速發(fā)展的同時，農村經濟已經釜底抽薪，所投入的單位人力資本價值日趨降低。

從另一個角度來看，農村家庭勞動力的負擔比是1.54，從事農業(yè)家庭經營的勞動力占農村人口的比例是35.9%，按現(xiàn)有的從事農業(yè)經營的勞動力數(shù)量并把1.54的人口負擔比計算進去，農村戶均人口應為2.12，與現(xiàn)有的3.84相比，即使按現(xiàn)狀計算，農村人口中完全屬于冗余的人口比例也達到了44.8%，而這些人口的生存與發(fā)展并不能得到多少基于社會的外部給養(yǎng)。

在相當長的時期內，對人力資本起著決定性作用的教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障等基礎性資源的缺失仍將限制農業(yè)人口的發(fā)展，即使農村人力資本的產出能夠有很大突破，農村經濟的弱質性也將阻礙其自身的受益能力，內在發(fā)展動力的缺失是三農問題的根本性障礙，任何投入都會像雨水一樣迅速滲漏，發(fā)展資源的不足與發(fā)展動力的缺失將形成三農問題中一個長期的且互為因果的根本性矛盾。三、當前主要的政策選擇和潛在的風險

1.城市化和小城鎮(zhèn)建設

中國的城市化和小城鎮(zhèn)建設是在工業(yè)化深入發(fā)展與農村社會發(fā)展極度緩慢的矛盾下開始的，其目的是實現(xiàn)農村的現(xiàn)代化。而其理論基礎來自兩個方面，一是劉易斯在《勞動力無限供給下的經濟發(fā)展》中提出的發(fā)展中國家農業(yè)人口轉移模式，也稱為“劉易斯—費—托尼斯人口流動模型”[10]；另一個就是托達羅模型[11]。前者立足于通過城市工業(yè)化帶動勞動力轉移，而后者更為關注發(fā)展中國家中城市的高失業(yè)率對勞動力轉移的阻礙而提出勞動力的就地轉移途徑。從中國的政策實踐來看，在工業(yè)化初期，中國失去了工業(yè)化帶動的城市化過程中勞動力自然轉移的大好機會，而在針對農業(yè)人口轉移目標提出的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的實施過程中，同樣有諸多嚴重的失誤。一是改革開放以前，我國實行了嚴格的城鄉(xiāng)分離制度，造成了城市化進程極為緩慢；二是改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起時，國家號召農民“離土不離鄉(xiāng)”，喪失了城市擴容的大好機會；三是在20世紀90年代中期，我們沒有在大中城市擴容上做文章，而是大力發(fā)展農村小城鎮(zhèn)，結果上不了規(guī)模檔次的農村小集鎮(zhèn)遍地開花，不僅浪費了大量土地資源，也發(fā)揮不了城市應有的產業(yè)功能和吸納勞動力的能力[12]。

目前，我們面臨著城市化吸納能力不足和小城鎮(zhèn)發(fā)展乏力的雙重壓力，如果把今后勞動力轉移的重點放在現(xiàn)有的大中城市，那么將面臨相當程度的困難。一是現(xiàn)有政策環(huán)境能否允許農村勞動力在平等的條件下實現(xiàn)永久性的轉變，成為無差別的城市產業(yè)工人？從目前的情況來看，勞動力向大城市流動的意義僅限于短期務工帶來的收入增長，國民待遇和永久性居留還是可望而不可及的事。二是城市工業(yè)化已發(fā)展到中高級階段，隨著資本的深化，城市工業(yè)化吸納勞動力的黃金時期已經過去，依靠城市化發(fā)展的轉移是遠遠不夠的。而小城鎮(zhèn)建設的困境表現(xiàn)在巨大的資金缺口與小城鎮(zhèn)建成后發(fā)展?jié)摿Φ牡拖律稀?/p>

從當前和今后的政策取向上看，我國的農村現(xiàn)代化和人口工業(yè)化的政策重點會放在小城鎮(zhèn)建設上，主要依靠增量化的小城鎮(zhèn)建設來實現(xiàn)農業(yè)人口的轉移，但從現(xiàn)狀來看，這一政策成就很大，政策執(zhí)行的偏差也很大。

我國建制鎮(zhèn)已由1978年的2176個增加到目前的2萬多個，平均每3萬農村人口擁有一個建制鎮(zhèn)，吸納農村勞動力約1億人。中部地區(qū)小城鎮(zhèn)也在這一進程中得到快速發(fā)展，正處在加速發(fā)展階段，農村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精簡與合并更為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供了新的機遇。但是，在小城鎮(zhèn)建設過程中已暴露出諸多的矛盾與困境，一是遍地開花、盲目發(fā)展造成資源浪費，發(fā)展動力不足。目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有6000～7000人，集鎮(zhèn)1700多人。小城鎮(zhèn)建設遍地開花、規(guī)模偏小，不僅浪費土地資源，而且影響產業(yè)集聚和產業(yè)競爭力，也使小城鎮(zhèn)基礎設施落后，缺乏相應的水、電、路和環(huán)衛(wèi)等配套設施，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發(fā)育不足，限制了小城鎮(zhèn)功能的提高和對勞動力的吸納[13]。二是缺少與當?shù)叵噙m應的、能夠真正滿足就業(yè)和發(fā)展需要的產業(yè)鏈，相當一部分小城鎮(zhèn)僅實現(xiàn)了自然分工條件下的三產，并沒有真正有效的、基于社會化大生產和市場機制的產業(yè)基礎。沒有形成資源、產業(yè)、市場的互動，缺少持續(xù)成長的條件。三是小城鎮(zhèn)管理體制落后。戶籍管理制度雖有所放開，但在取得戶口的條件、就業(yè)、子女入學教育等方面仍存在一些歧視性政策。在城鎮(zhèn)土地制度方面，中部地區(qū)小城鎮(zhèn)主要采取土地使用權出讓制度，城鎮(zhèn)化的“門檻”較高。在社會保障制度方面，中部地區(qū)小城鎮(zhèn)在最低生活、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障制度方面仍然將進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農民排除在社會保障享受對象之外。這些都妨礙了農村勞動力在城鄉(xiāng)之間的自由流動。

2.勞動力大流通、大轉移

勞動力大流通、大轉移將是中國在未來幾十年里最壯觀的一種社會景象，其主要特征就是農村人口向城市的轉移和農業(yè)人口向其他產業(yè)的轉移。從過程上看，這種政策還遠談不上主動規(guī)劃、積極引導，在更大程度上還僅僅體現(xiàn)為打破舊的體制約束后的自發(fā)狀態(tài)而已。據勞動部門2000年對2.4萬多外出人員的調查，由勞動部門組織和用人企業(yè)招聘外出的僅占15.1％，由親戚朋友介紹外出的占52％，靠自己碰運氣外出的占28.5％，屬于其他情況外出的占4％[14]。這種自發(fā)的流動往往使外出農民缺乏信息指導，不知道去哪里，也不知道干什么好。在這一時期，農業(yè)人口流動的一大特征就是無序和盲目。

在政策實踐中，我們還沒有很好地在人口流動與人口轉移之間做更充分的分析，并建立起能夠促進人口轉移的穩(wěn)定的長效機制，在理論分析中往往又把暫時性的流動就業(yè)與真正的人口轉移等同起來。同時，我們的城市化與小城鎮(zhèn)化均沒有建立起能夠適應就業(yè)與人口轉移所需要的宏觀政策環(huán)境，對涉及就業(yè)與人口轉移的諸多因素及其障礙缺少政策預期和規(guī)劃。針對這種形勢，我們有必要在城市化和小城鎮(zhèn)化兩個主要的政策取向上做出更為深入的分析。

從城市來看，勞動力向城市的大轉移將是未來幾十年內的影響最廣泛的一種資源流動，但這種流動的長期效應會對城市帶來什么樣的影響？是否會出現(xiàn)所謂的“拉美效應”？

20世紀60～70年代，一些拉美國家的人均GDP剛跨過1000美元關口，他們?yōu)橥苿咏洕焖倨痫w，普遍實施了減少農民戰(zhàn)略，把大量農民轉移到城市，把耕地留給少數(shù)農戶。這樣做確實促進了農業(yè)產業(yè)化經營，拉美也一舉成為世界上農業(yè)競爭力最強的地區(qū)之一。但是，當大量“無土地、無保障、無固定崗位、無一技之長”的農民成為新市民后，政府為承擔他們的養(yǎng)老、衛(wèi)生、社會保障等費用精疲力竭，城市兩極分化嚴重，社會矛盾激化，經濟發(fā)展停滯不前，這就是常提及的“拉美陷阱”。

中國當前有些情形和“拉美陷阱”出現(xiàn)前有類似的地方，而我們的“三農”問題遠比拉美國家當時的情況復雜得多。中國的農民數(shù)量巨大，而中國的城市化進程、工業(yè)化進程并沒有對人口轉移形成足夠的拉力，同時，城里還有大量下崗職工。如果我們不對城市自身的功能和農業(yè)人口進城的目標做出足夠充分的應對之策，要么“拉美陷阱”的風險會急劇增大，要么農村勞動力轉移的目標將被大大延滯。目前，農村勞動力向城市流動的價值還僅僅體現(xiàn)在增加收入上，而勞動力流動的真正意義在于農業(yè)勞動力能夠自知自覺地實現(xiàn)轉移、定居，能夠溶入一體化的工業(yè)社會，顯然這一目的并沒有達到。

在小城鎮(zhèn)建設方面，上面已分析了所面臨的多種困境，而這些困境正是限制就業(yè)增長和勞動力轉移的主要原因，在如何推進小城鎮(zhèn)建設這一事關全局的政策層面上，同樣面臨著如何破局的難題。

四、解決三農問題的路徑選擇

從上面的分析能看出，當今“三農”問題呈現(xiàn)出以下幾個方面的特點：一是政策依賴性強，“三農”自身缺少自我發(fā)展的內部動力和調節(jié)機制，而政策卻大都具有短期效應，難以保證長期目標的實現(xiàn)；二是政策的著力點大都放在了緩解“三農”問題的外部矛盾上，城鎮(zhèn)化和勞動力轉移政策將是我們長期依賴的主要政策，但還缺少完整的套路，相關政策目標并沒有得到充分的制度化保證；三是缺少立足于根本解決“三農”問題的長期的、而又可自我調整和實現(xiàn)的政策藍圖。

到目前為止，我們雖有明確的實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的遠景目標，但近、中、遠期的目標分別是什么？各個時期的具體衡量指標是什么？以及實現(xiàn)分期目標的政策路線是什么？恐怕目前還無法給出滿意的答案。這表明，針對“三農”問題的宏觀框架并沒有建立，也就談不上政策的互動與策應了。拿小城鎮(zhèn)建設來說，在過去的幾年中，小城鎮(zhèn)建設如火如荼，但實效如何衡量？在總量上如何評價這一政策的中期效果？在局部上又如何認定小城鎮(zhèn)建設的成功與否？在局部的規(guī)劃和建設過程中，如何認定規(guī)劃的科學性和建設的合理性？又如何評價小城鎮(zhèn)建設與建設目標相一致的程度？這些都是政策實現(xiàn)中的現(xiàn)實問題。

根據這些分析，本文提出以下幾個方面的政策取向，希望能提供一些有益的參考。

1.要持久深入地分析“三農”內部的根本性矛盾，力求找出“三農”內部的政策發(fā)力點

無論我們轉移多少農業(yè)剩余勞動力，給予農業(yè)部門多少補貼，都不能代替農村自身的發(fā)展，都無法因此而自動實現(xiàn)農村社會的現(xiàn)代化。而在相當長的一段時期內，農村內部仍將滯留以億計的農業(yè)人口，在我國人口達到高峰16億時，即使農業(yè)人口比例降到50％以下，屆時仍將有7～8億農業(yè)人口。很顯然，農村社會不能坐等現(xiàn)代化，必須有更多的符合各地區(qū)實際的農村各產業(yè)政策的推動和革新，才能從根本上實現(xiàn)農村社會的現(xiàn)代化。

當前的現(xiàn)狀是，農業(yè)處于高度分散的經營狀態(tài)，產出效率已達到一種峰值狀態(tài)，很難再出現(xiàn)任何大的突破；不發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村型第二、第三產業(yè)如果沒有結構性調整和體制突破，同樣也面臨發(fā)展乏力的困境；這些都與農村現(xiàn)代化所要求的產業(yè)化經營之間有著巨大的差距。而幾乎任何改變土地分散經營現(xiàn)狀的政策構思都會面臨一個無法回避的問題，那就是土地產權制度如何調整才能有效，同時又能滿足依賴土地生存的龐大農業(yè)人口休養(yǎng)生息的需要？鄉(xiāng)村經濟制度的變革與人的生存保障不是兩個問題，而是同一問題的正反兩面。

農村經濟具有先天的分散性，與城市經濟的發(fā)展條件、發(fā)展機制大不相同，無論何種制度都不能使之實現(xiàn)與城市經濟一樣的發(fā)展速度和效率。基礎薄弱，積累緩慢，投入動機不足將長期制約農村經濟的發(fā)展，如果我們還像發(fā)展城市一樣來發(fā)展農村，把市場看成是萬能之手，把經濟發(fā)展放到至高的位置，那么經濟規(guī)律自身的不同步性將給農村社會帶來更多的傷害，將長期占據總人口一半以上的農業(yè)人口也必將長期承受經濟不平等發(fā)展的后果。

本文提出的建議是，在“三農”問題上，一切政策效力的原點都應立足于人的保障和發(fā)展。解決“三農”問題首先應該在以下三個方面取得進展：

（1）解除一切可以解除的農業(yè)和農民的經濟負擔，讓農村收益完全投入于農村，讓農民收益完全自用。減少甚至完全取消農戶對地方財政的供養(yǎng)，地方財政不足可通過國家財政轉移、非農部門稅收和地方政府精簡三個方面來解決。讓農戶具有從毛收入開始的自主支配權，在政策的引導下，最大程度地激發(fā)其投資生產經營的動機。

（2）長期堅持以資源投入（如資金、科技）為主的政策性支持，投入力度應依據實際發(fā)展的需要進行調整，不能被簡單的增長比例所限制。應在鄉(xiāng)村義務教育、職業(yè)教育、再發(fā)展教育方面進行大的投入，建立起人力資本培育體系，實現(xiàn)基礎教育的平等；應在鄉(xiāng)村衛(wèi)生和醫(yī)療保障上進行更大的投入，建立起保障農村人口的生存尊嚴和發(fā)展的基本條件；應在鄉(xiāng)村基礎建設上投入更多的資源，保障公共設施的進步；應加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃和研究，使有限的投入實現(xiàn)最大的收益；應加強農業(yè)科技和農村生產生活質量方面的研究，給“三農”注入科學技術的生產力。

（3）鄉(xiāng)村政治制度應該有更大的突破，使之與可能的經濟制度的變革相適應。經濟發(fā)展有其自身的規(guī)律，一旦形成就有自動反饋和調整的能力，而政治制度卻容易形成官僚化機制，并具有自我固化的特質。為擴大鄉(xiāng)村民主和自治能力，我國已普遍實行了村級直選，希望能夠提高人民的民主參與水平和發(fā)展的積極性，但這還遠遠不夠。且不說村級直選的實效如何，在農村現(xiàn)代化的遠景目標下，這一制度對提高鄉(xiāng)村經濟的集約化、一體化并不能起到實質性作用，對緩解鄉(xiāng)村制度矛盾、釋放生產力的作用只是杯水車薪，可以說僅具有象征意義。應考慮實現(xiàn)鄉(xiāng)級直選甚至縣級直選，給農民以調動經濟資源的主動權和實質性的話語權，反向策動基層政權更好地為地方服務，為農戶發(fā)展服務，而不是為上級服務，為經濟指標服務。

農村社會首要的問題是發(fā)展，而發(fā)展與公平密切相關。公平意味著發(fā)展機會的均等，并有權避免貧困，發(fā)展應該取決于個體的努力、偏好和能動性，而不是其家庭背景、社會地位、民族或性別。公平意味著市場中和市場外的各種制度不會因個人貧富的差異而有所不同，意味著每個人都有獲得均等的公共服務和基礎設施的權利。可以說，在農村不能只就發(fā)展談發(fā)展，還應該看發(fā)展的條件和環(huán)境是否具備[15]。經濟自主、政治語權、公平合理的公共服務是農村社會發(fā)展的最基本的前提。

2.加強政策的科學規(guī)劃能力，推進政策效力的評價體系，建立起嚴密而有效的政策推動機制

從歷史軌跡上看，我們針對三農問題的對策往往是綱領性的，雖有提綱契領的目標，但又屢屢存在綱舉而目不能全張的難題，具體到政策實施層面往往有鞭長莫及之憾。以小城鎮(zhèn)建設為例，在宏觀性政策指導之下，千軍萬馬各自為戰(zhàn)，由于忽視了資源、環(huán)境、社會與人的發(fā)展之間的協(xié)調，從而出現(xiàn)諸多不合理的現(xiàn)象：經濟發(fā)展、社會發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展相脫節(jié)，小城鎮(zhèn)規(guī)劃成為領導體現(xiàn)政績的工具，不切實際地盲目擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，用地布局不合理，不講科學地追求高標準，產業(yè)發(fā)展不佳、就業(yè)不暢，等等，這些正是政策規(guī)劃的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控過程脫節(jié)的表現(xiàn)。政策缺少自我預期和控制，主動糾偏能力不強，從而出現(xiàn)能量巨大的鐘擺效應，當負面能量積聚過多時，才會重新向中心目標回歸。

就小城鎮(zhèn)建設來說，這是國家為解決農村現(xiàn)代化而做出的一項重要政策規(guī)劃，也是一項復雜的經濟、社會系統(tǒng)工程。小城鎮(zhèn)建設需要政府、企業(yè)、社會等各個方面的協(xié)調聯(lián)動和統(tǒng)籌兼顧。就這一政策來說，我們應該爭取把這一緩解“三農”壓力的重點政策做深做透，充分發(fā)揮其政策效力，同時還應確保政策的嚴肅性，做好政策的實施和評估工作，減少政策扭曲現(xiàn)象。比如在以下幾個方面完善小城鎮(zhèn)發(fā)展政策：一是如何實現(xiàn)科學規(guī)劃，如何在實踐中依托資源稟賦條件，結合小城鎮(zhèn)的功能定位進行統(tǒng)籌規(guī)劃，形成既與中心城市銜接配套，又與周邊村鎮(zhèn)相呼應的綜合效益高、整體功能強的城鎮(zhèn)網絡；二是如何確立并發(fā)展主導產業(yè)，發(fā)展市場潛力大、輻射功能強的小城鎮(zhèn)來帶動相關產業(yè)特別是第三產業(yè)的發(fā)展，從而提供更多的就業(yè)機會和社會保障，提高小城鎮(zhèn)對人口聚集的吸引力；三是如何盡早破除城鄉(xiāng)壁壘，把城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村真正緊密地聯(lián)系起來，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調發(fā)展，促進城鄉(xiāng)生產要素的合理流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會、經濟資源在更大范圍、更高層次上的優(yōu)化配置；四是如何形成多元化的投入機制。小城鎮(zhèn)建設需要大量的資金投入來進行基礎設施和公用事業(yè)建設，在政府投入不足的情況下，如何運用市場機制，廣辟資金渠道，建立多元化的投融資體制；五是如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，免除農業(yè)人口轉移的后顧之憂；等等。

所以，加強對已實施和將實施政策的科學規(guī)劃，推進政策效力的評價體系，建立起嚴密而有效的政策推動機制是極為重要的，在資源投入相對有限的情況下，提高政策的運用水平是提高經濟和社會運行效率的重要保證。

3.從宏觀的視角尋求建立根本解決“三農”問題的總體政策藍圖

從長期和最終的目標來看，針對“三農”問題，必須有整體化的解決路線，因為“三農”必將在某個時候走到一個可以稱之為終點的地方，在那個地方，“三農”問題基本上可以等同于其他社會問題而不再會是威脅社會安全與發(fā)展的障礙。如果那就是最終的改革目標，那么，我們應該盡早地在目標與現(xiàn)狀之間建立起一套完整而可能實現(xiàn)的路線圖，在這一路線圖中，要從和諧社會的本質要求上針對“三農”問題和“三農”社會在經濟制度、政治制度、社會文化制度等各方面進行全面的剖析，去發(fā)現(xiàn)和實現(xiàn)解決“三農”問題的應對之道，逐步建立起以根本解決“三農”問題為目標的政策藍圖。雖然這一過程異常艱難，但必須有個開始，只有這樣，才有可能在將來的某一天徹底解決“三農”、“四農”甚至“五農”問題。

為建立這一政策藍圖，必須以政策研究為先導，針對實踐發(fā)展狀況，做出政策應對，并逐步建立面向長期目標乃至終極目標的政策框架。

在前期可以借鑒國家“十一五”規(guī)劃的經驗，保證“三農”政策的科學性、完善性和持續(xù)發(fā)展的能力。“三農”政策藍圖應分解為多級、多類別的政策規(guī)劃，在級別上應由國家規(guī)劃、省級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃組成，全部三級規(guī)劃均列入“三農”政策藍圖的總體規(guī)劃。上級規(guī)劃要能指導、容納下一級規(guī)劃，充分發(fā)揮上一級規(guī)劃的導向、制約、調控功能，在給予下一級規(guī)劃自主權的同時，要有足夠的控制能力把下一級規(guī)劃納入到上級規(guī)劃可控制的目標范圍之內。在對象和功能上，應由總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃組成，全部分類規(guī)劃均列入“三農”政策藍圖的總體規(guī)劃。各專項規(guī)劃要服從于總體規(guī)劃，各專項規(guī)劃之間要有協(xié)調和制約機制，不能有功能重疊或沖突，區(qū)域規(guī)劃也同樣如此。由此構成二維的政策規(guī)劃體系，同時，通過政策規(guī)劃的研究和推進機制，以及評估和監(jiān)控機制，建立起三維的“三農”政策藍圖的實施體系。

在科學規(guī)劃的基礎上，還應開展中期評估和監(jiān)控，通過各項政策的中期評估提高政策的調整能力，實現(xiàn)政策自身的滾動發(fā)展。對政策和規(guī)劃的實施效果適時進行評估，是市場經濟國家和一些國際組織的普遍做法。每2年或3年進行一次中期評估，總結實施情況，查找存在的問題，并對后幾年的實施提出建議是非常有必要的。通過評估，可以發(fā)現(xiàn)政策實施中存在的各種問題，屬于方向性的偏差要從政策制定者的角度進行修正，屬于執(zhí)行中的偏差要從實施控制的角度進行調整。政策評估、政策監(jiān)控與政策執(zhí)行機構應分開來，保證評估的客觀性和監(jiān)控的效力

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