城市行政區(qū)劃調(diào)整研究

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摘要：1997年以來(lái),我國(guó)城市地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整變更頻繁,突出表現(xiàn)在“市”建制的設(shè)置上,變化的原因多出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政府主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程加快的需要。文章全面梳理了1997年以來(lái)我國(guó)城市行政區(qū)劃調(diào)整的過程,并分析其所產(chǎn)生的影響。總的來(lái)看,這一時(shí)期城市行政區(qū)劃的調(diào)整對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步,對(duì)城市化進(jìn)程的推進(jìn),對(duì)城市管理，都起到了一定的促進(jìn)作用；但仍然存在一些問題。

關(guān)鍵詞：城市；行政區(qū)劃調(diào)整；變化；影響

Abstract:Since1997,theadministrativedivisionofcitiesinChinaisbeingadjustedfrequently,esp.theurbanizedareas,andthereasonsaremainlyoutofthedemandsofgovernment-leadingurbanizationandthedevelopmentofeconomic..Thisarticlestudiestheprocessofadjustmentofadministrativedivisionsinourcitiessince1997,andanalyzewhatithasaffected.Generallyspeaking,theadjustmentofcityadministrativedivisionhashadgreateffectonthedevelopmentofeconomy,societyandpoliticalcivilizationandontheurbanization.andoncities’administration.Meanwhile,thereexistssomeseriousproblems.

Keyword:cities；adjustmentofadministrativedivision；change；effect

1997年以來(lái)，我國(guó)城市高速發(fā)展，城市化水平提高很快。但城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快對(duì)現(xiàn)行的城市行政區(qū)劃設(shè)置提出了新的任務(wù)和要求，舊有的城市行政區(qū)劃已成為城市進(jìn)一步發(fā)展的約束。因此，有必要對(duì)城市地區(qū)的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，使之能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)城市的發(fā)展。

1關(guān)于城市行政區(qū)劃問題的研究綜述

行政區(qū)劃是國(guó)家權(quán)力的空間或者地域的分割和配置，包括地域范圍、等級(jí)層次及行政中心的劃分等。行政區(qū)劃是國(guó)家結(jié)構(gòu)的一種基本組織形式，是中央政府統(tǒng)治和管理全國(guó)各地的一個(gè)有效手段，是事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)城市地區(qū)的行政區(qū)劃進(jìn)行了頻繁的調(diào)整，以使其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

隨著我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的頻繁與行政區(qū)劃研究的日益深入，行政區(qū)劃調(diào)整的研究在國(guó)內(nèi)正引起越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注，尤其是在行政區(qū)劃調(diào)整的理論研究領(lǐng)域，已經(jīng)有不少學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了研究。自1997年以來(lái)，有很多學(xué)者對(duì)中國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整內(nèi)容進(jìn)行了研究。據(jù)粗略的分析，主要可分為行政區(qū)劃調(diào)整的理論研究和行政區(qū)劃調(diào)整的專項(xiàng)研究。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政區(qū)劃的理論研究比較深入，也比較全面。謝元魯（2000）總結(jié)了中國(guó)歷代政區(qū)制度變遷的特點(diǎn)。他認(rèn)為，中國(guó)歷代政區(qū)制度在二千年左右的歷史變遷與發(fā)展中，形成了自己獨(dú)有的特點(diǎn)，即歷代政區(qū)的變遷呈現(xiàn)繼承性與變革性的共存，設(shè)置政區(qū)的等級(jí)和密度受人口、形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)影響很大，縣級(jí)基層政區(qū)較為穩(wěn)定而一、二級(jí)政區(qū)變動(dòng)較為頻繁，邊疆政區(qū)設(shè)置受民族因素強(qiáng)烈影響而出現(xiàn)與內(nèi)地政區(qū)的差異。李剛（2001）從歷史的角度論述了新中國(guó)成立以來(lái)的行政區(qū)劃的變革。汪宇明（2001）對(duì)中國(guó)城市地區(qū)行政區(qū)劃體制的改革進(jìn)行了研究。他首先研究了城市地區(qū)的行政區(qū)劃體制，以及城市地區(qū)的行政區(qū)劃的矛盾，接著指出了城市地區(qū)行政體制改革應(yīng)遵循的原則，以及改革的重點(diǎn)，即創(chuàng)新城市地區(qū)行政區(qū)劃管理的法律制度，協(xié)調(diào)市制與省制、縣制等廣域型政區(qū)的關(guān)系，改革與創(chuàng)新城市地區(qū)行政等級(jí)制度與通名制度，建構(gòu)城市地區(qū)之間的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。戴君良（2001）對(duì)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制進(jìn)行了研究，他主張適當(dāng)劃小省份，逐步撤銷地級(jí)管理層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步向基層自治轉(zhuǎn)變，最終形成省→縣(市)二級(jí)制的地方行政體制。汪宇明（2002）再次對(duì)城市地區(qū)的行政區(qū)劃體制進(jìn)行了研究。他指出，中國(guó)的城市化發(fā)展很快，崛起了大批建制市，但中國(guó)的城市絕大多數(shù)是城鄉(xiāng)合治型的廣域型行政區(qū)，城市建制與行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)型過程中存在一系列矛盾和問題。因此，中國(guó)城市行政區(qū)劃管理體制需要?jiǎng)?chuàng)新，以促進(jìn)中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，全面提高城市化質(zhì)量和水平。陳雄，李植斌（2003）分析了城市化中行政體制改革與行政區(qū)劃調(diào)整的必要性及面臨的問題。他指出，中國(guó)行政體制改革面臨許多問題，其中比較突出的就有城市型政區(qū)的改革與調(diào)整問題。劉君德（2004）對(duì)中國(guó)轉(zhuǎn)型期凸現(xiàn)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象分析，指出必須對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，打破行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束。王英津（2005）分析了市管縣體制的利與弊。市管縣體制實(shí)施了20多年，有其積極的功效，但也有很多消極影響。他認(rèn)為，市管縣體制的未來(lái)改革思路是在縮省的基礎(chǔ)上將其取消，但目前尚不具備取消的條件；將來(lái)可以通過一定的過渡機(jī)制，按照穩(wěn)中求進(jìn)、由點(diǎn)到面等原則逐步加以改革。羅震東（2005）認(rèn)為分權(quán)化改革推動(dòng)了中國(guó)地方行政區(qū)劃的變革，撤縣(市)設(shè)區(qū)與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣成為當(dāng)前中國(guó)行政區(qū)劃實(shí)踐的兩個(gè)主要方向。肖金成（2005）對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃體制改革也進(jìn)行了研究，提出了中國(guó)省，城市以及縣行政區(qū)劃的改革思路。劉君德（2006）指出必須學(xué)習(xí)貫徹十六屆五中全會(huì)精神，推進(jìn)我國(guó)行政區(qū)劃體制改革健康發(fā)展。他認(rèn)為減少層次、合理幅度、規(guī)范功能是我國(guó)政區(qū)改革的總方向；中國(guó)的政區(qū)制度應(yīng)當(dāng)回歸《憲法》確立的省縣主體結(jié)構(gòu)；從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，建立城市政區(qū)新模式；新的城市政區(qū)體系是近期政區(qū)改革的重點(diǎn)。李曉杰（2006）從歷史的角度分析了當(dāng)代行政區(qū)劃層級(jí)與幅員改革的必然性。馬彥琳中國(guó)城市型政區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)是以“城鄉(xiāng)分治”為指導(dǎo)思想，逐步取消“市管縣”體制。而且還需改革設(shè)市模式。

在進(jìn)行行政區(qū)劃理論研究的同時(shí)，也有不少學(xué)者對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整中的專項(xiàng)進(jìn)行研究。有的把其他國(guó)家或地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整的模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)介紹到國(guó)內(nèi)，有的就某一區(qū)域或具體的城市展開研究，有的對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整產(chǎn)生的某方面的影響進(jìn)行研究，出現(xiàn)了不少研究成果。馮春萍（1999）對(duì)倫敦、巴黎、東京三大國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城市行政區(qū)劃組織和管理模式進(jìn)行了詳細(xì)的評(píng)述，希望能為上海城市的規(guī)劃管理提供借鑒。在某個(gè)具體的區(qū)域研究方面，汪宇明，劉君德，戴君良（2000）對(duì)上海大都市區(qū)行政區(qū)劃體制進(jìn)行了研究。他們認(rèn)為，上海是中國(guó)面積最小的直轄市，受政區(qū)空間與行政區(qū)劃體制的制約，發(fā)展面臨一系列的矛盾。解決行政區(qū)劃矛盾的政策性思路一是內(nèi)部改革，充分發(fā)揮現(xiàn)有政區(qū)空間的潛力；二是以上海為中心，建立長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市聯(lián)合政府，在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)范圍內(nèi)解決國(guó)際大都市的政區(qū)空間問題，以便形成上海創(chuàng)建國(guó)際大都市的區(qū)域互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。在行政區(qū)劃調(diào)整產(chǎn)生的影響方面，趙紅紅等（2002）對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整后的城市濱水區(qū)開發(fā)進(jìn)行了分析。劉君德，陳占彪（2003）對(duì)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的行政區(qū)劃體制進(jìn)行了詳細(xì)的分析，認(rèn)為目前的行政區(qū)劃格局造成了長(zhǎng)三角的區(qū)域分割和行政壁壘，打破行政區(qū)域?qū)﹂L(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)一體化的嚴(yán)重制約和束縛是十分必要和急迫的。因此要科學(xué)合理地劃分行政區(qū)，提出了長(zhǎng)三角地區(qū)行政區(qū)劃的模式。周婕，鄧飛（2004）分析了行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)大城市邊緣地帶發(fā)展的影響，魏立華，閻小培（2004）詳細(xì)地研究了珠江三角洲地區(qū)城市化過程中城市規(guī)劃和行政區(qū)劃的關(guān)系，謝滌湘等（2004）則研究了“撤縣(市)設(shè)區(qū)”的行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)提高城市競(jìng)爭(zhēng)力的影響。范今朝（2004）對(duì)1979年以來(lái)浙江省的行政區(qū)劃調(diào)整變更進(jìn)行了梳理，總結(jié)出了浙江行政區(qū)劃調(diào)整的原因及所產(chǎn)生的作用，并對(duì)中國(guó)未來(lái)的行政區(qū)劃走向進(jìn)行分析，提出了一些改革的政策建議。施鎮(zhèn)平（2005）對(duì)解放以來(lái)的上海行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行了梳理，分析了行政區(qū)劃調(diào)整后上海城鄉(xiāng)關(guān)系的變動(dòng)，陳忠祥，李莉（2005）研究了行政區(qū)劃變動(dòng)對(duì)寧夏中北部城市群結(jié)構(gòu)變化的影響。龔敏，洪木妹（2006）對(duì)廈門與漳州兩地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行了分析，提出縮小這兩地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差距的一種有效方式就是靠政府力量推動(dòng)行政區(qū)劃調(diào)整完成廈漳合并，促進(jìn)中心城市的建設(shè)發(fā)展。呂憲軍，王梅（2006）分析了南京市的行政區(qū)劃調(diào)整特別是行政級(jí)別調(diào)整對(duì)城市擴(kuò)張?jiān)斐傻挠绊憽ｊ愥摚?006）認(rèn)為行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的影響，他以四川地級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整為例分析了這種影響。操世元（2006）研究了長(zhǎng)三角地區(qū)一體化過程中存在的行政壁壘。他指出，要打破行政壁壘，必須注意弱化行政區(qū)劃觀念，建立共同的市場(chǎng)規(guī)則，克服不同地區(qū)政策和體制的落差，挖掘地域共同的文化資源。

21997年以來(lái)我國(guó)城市行政區(qū)劃調(diào)整狀況

行政區(qū)劃是國(guó)家行政管理制度的空間安排，是國(guó)家權(quán)益的地方配置。行政區(qū)劃調(diào)整變更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下6類[21]：建制變更；行政區(qū)域界線變更；行政機(jī)關(guān)駐地遷移；隸屬關(guān)系變更；行政等級(jí)變更；更名和命名。在實(shí)際工作中，一個(gè)地方一次行政區(qū)劃變更，可能只涉及上述6類中的一項(xiàng)，也可能涉及幾項(xiàng)。

截至1996年12月底，中國(guó)的行政區(qū)域劃分為：第一級(jí)：31個(gè)省級(jí)單位――3直轄市、23省、5自治區(qū)；第二級(jí)：335個(gè)地級(jí)單位――218地級(jí)市、79地區(qū),30自治州、8盟；第三級(jí)：2858個(gè)縣級(jí)單位――717市轄區(qū)、445縣級(jí)市、1522縣、118自治縣、49旗、3自治旗、3特區(qū)、1林區(qū)[29]。1997年以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整比較頻繁，這主要是為了適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。總體來(lái)看，我國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整雖然頻繁，但是省級(jí)行政區(qū)劃相對(duì)穩(wěn)定。1997年，設(shè)立了重慶直轄市，撤銷了原重慶市，這是我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的一個(gè)較大變動(dòng)。1997年，我國(guó)收回了香港，建立了香港特別行政區(qū)；1999年又收回了澳門，建立了澳門特別行政區(qū)。1999年以后，我國(guó)省級(jí)政區(qū)就包括4個(gè)直轄市，23個(gè)省，5個(gè)自治區(qū)，2個(gè)特別行政區(qū)。本文主要談?wù)摰氖浅鞘行姓^(qū)劃調(diào)整，因此，省級(jí)政區(qū)之中，除了4個(gè)直轄市之外，其余將省略不談。

1997年至今短短10余年的時(shí)間，我國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁，前述6類情形均有涉及，但突出表現(xiàn)在城市化地區(qū)和“市”建制的設(shè)置上，尤以建制變更最為突出，影響也最大，故下面的分析主要以此展開。建制變更各級(jí)政區(qū)均普遍出現(xiàn)，包括地市級(jí)、縣(市、區(qū))級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級(jí)等。現(xiàn)將縣級(jí)以上政區(qū)調(diào)整狀況列表說(shuō)明如下。

表11997以來(lái)我國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃調(diào)整情況（單位：個(gè)）

Tab.1Adjustmentofdivisionofadministrativeareasinchina

since1997(above“county”lovel)

地級(jí)縣級(jí)

地級(jí)市地區(qū)自治州盟合計(jì)市轄區(qū)縣級(jí)市縣自治縣旗自治旗特區(qū)林區(qū)合計(jì)

1996218793083357174451522118493312858

1997222723083327274421520117493312862

1998227663083317374371516117493312863

1999236583073317494271510117493212858

2000259373073337874001503116493212861

2001265323053328083931489116493212861

2002275223053328303811478116493212860

2003282183033338453741470117493212861

2004283173033338523741464117493212862

2005283173033338523741464117493212862

2006

*資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)，1997－2006年整理。

從上表可以看出，我國(guó)1997年以來(lái)的城市行政區(qū)劃調(diào)整，大體上經(jīng)歷了這樣幾個(gè)階段(這里的階段劃分只具有相對(duì)意義，即該階段占主導(dǎo)地位的政區(qū)調(diào)整模式，但并非僅局限于該時(shí)段；此前此后都仍有該類政區(qū)設(shè)置方式出現(xiàn))。

2.1建制變更調(diào)整階段（1997－2003年）

這一階段，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速發(fā)展、城市化迅速推進(jìn)的時(shí)期，而這是與行政區(qū)劃及其管理體制的調(diào)整密切相關(guān)的。因此，這一階段也是我國(guó)地級(jí)市建制增加最多，同時(shí)也是地區(qū)數(shù)量和縣級(jí)市、縣數(shù)量減少最多的時(shí)期。這一階段，主要是通過同時(shí)撤銷一個(gè)地區(qū)（盟）和一個(gè)縣級(jí)市（或者縣、自治縣）來(lái)設(shè)立一個(gè)地級(jí)市。僅1997年，就撤銷了7個(gè)地區(qū)和7個(gè)縣級(jí)市（縣、自治縣），建立了7個(gè)新的地級(jí)市。如山東省撤銷聊城地區(qū)和縣級(jí)聊城市，設(shè)立地級(jí)聊城市；河南省撤銷商丘地區(qū)和縣級(jí)商丘市、商丘縣，設(shè)立地級(jí)商丘市；湖南省撤銷懷化地區(qū)和縣級(jí)懷化市，設(shè)立地級(jí)懷化市；廣西壯族自治區(qū)撤銷玉林地區(qū)和縣級(jí)玉林市，設(shè)立地級(jí)玉林市；撤銷賀縣，設(shè)立賀州市；貴州省撤銷遵義地區(qū)和縣級(jí)遵義市，設(shè)立地級(jí)遵義市；云南省撤銷曲靖地區(qū)和縣級(jí)曲靖市，設(shè)立地級(jí)曲靖市、撤銷玉溪地區(qū)和縣級(jí)玉溪市，設(shè)立地級(jí)玉溪市。此后每年，建制的變更調(diào)整更加頻繁，每年都有一些的新的地級(jí)市建立。1996年底，我國(guó)共有地級(jí)市218個(gè)，到了2003年底，共有地級(jí)市282個(gè)。7年我國(guó)新增了64個(gè)地級(jí)市，平均每年增加9個(gè)。1997年至2003年期間，每年增長(zhǎng)的地級(jí)市數(shù)量都比前一年要多。如，1997年，我國(guó)增加了4個(gè)地級(jí)市，1998年增加了5個(gè)，1999年增加了9個(gè)，2000年更是增加了23個(gè)，為新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)地級(jí)市建制數(shù)量增加最多的一年。2000年后，地級(jí)市增長(zhǎng)的趨勢(shì)有所減緩，但數(shù)量仍有很大增長(zhǎng)。2001年我國(guó)增加了6個(gè)地級(jí)市，2002年增加了10個(gè)，2003年增加了7個(gè)。

在這一階段，主要的設(shè)市模式是撤銷地區(qū)和縣級(jí)市（縣、自治縣）來(lái)設(shè)立地級(jí)市。因此地級(jí)市數(shù)量增加了，地區(qū)、縣級(jí)市（縣、自治縣）的數(shù)量都相應(yīng)地減少。1996年底，我國(guó)共有地區(qū)79個(gè)，到2003年底，共有地區(qū)18個(gè)，共減少了61個(gè)，平均每年減少9個(gè)；1996年底，我國(guó)共有縣級(jí)市445個(gè)，到2003年底減到了374個(gè)，共減少了71個(gè)，平均每年減少10個(gè)；同時(shí)，我國(guó)縣的數(shù)量也有很大的減少，從1522個(gè)減少到2003年底的1470個(gè)，共減少了52個(gè)，平均每年減少7個(gè)。

地級(jí)市多為一個(gè)地區(qū)的中心城市、中等規(guī)模的城市，地級(jí)市下可設(shè)立市轄區(qū)。1997年至2003年，我國(guó)增加了64個(gè)地級(jí)市，因此，市轄區(qū)數(shù)量也有很大的增加，既有由原來(lái)的縣級(jí)市的行政區(qū)域改設(shè)為市轄區(qū)，也有由縣級(jí)市改設(shè)成一個(gè)或幾個(gè)市轄區(qū)，還有由縣撤銷了改為市轄區(qū)等。1996年底，我國(guó)有市轄區(qū)717個(gè)，2003年底就增加到了845個(gè)，共增加了128個(gè)，平均每年增加18個(gè)。同時(shí)，我國(guó)縣的數(shù)量由1996年底的1552個(gè)減少到了2003年底的1470個(gè)，共減少了82個(gè)，平均每年減少14個(gè)。這些被撤銷的縣大多被建成了市轄區(qū)（也有一些縣升級(jí)為縣級(jí)市）。例如，1997年以后，上海撤縣建區(qū)的步伐不斷加快。1997年，撤消金山縣，與原石化地區(qū)合并成立新的金山區(qū)；1998年，松江縣撤縣建區(qū)；1999年，青浦縣撤縣建區(qū)；2001年，南匯、奉賢兩縣同時(shí)撤縣建區(qū)等。另外，在大量設(shè)立市轄區(qū)的同時(shí)，我國(guó)也有一些市轄區(qū)被合并，如，2000年上海市合并了黃浦區(qū)和南市區(qū)，成立了新的黃浦區(qū)；也有一些市轄區(qū)被撤銷，如2003年福建省撤銷廈門市鼓浪嶼區(qū)和開元區(qū)，將其行政區(qū)域劃歸廈門市思明區(qū)管轄等。

另外，也有一些城市撤區(qū)設(shè)縣，如1997年江西省撤銷萍鄉(xiāng)市上栗區(qū)，設(shè)立上栗縣；1998年湖北省撤銷荊州市江陵區(qū)，設(shè)立江陵縣等。還有一些縣升級(jí)為縣級(jí)市，如1997年安徽省撤銷了寧國(guó)縣，設(shè)立縣級(jí)寧國(guó)市；湖北省撤銷了漢川縣，設(shè)立縣級(jí)漢川市等。也有撤銷地級(jí)市設(shè)立市轄區(qū)的情況，如1998年云南省撤銷地級(jí)東川市，設(shè)立昆明市東川區(qū)等。

2.2城市部分行政區(qū)劃調(diào)整階段（2004－2006年）

1997年至2003年，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整主要表現(xiàn)為建制變更，這是我國(guó)行政區(qū)劃比較大的調(diào)整。2004年以后，我國(guó)行政區(qū)劃沒有大的調(diào)整，縣級(jí)以上行政區(qū)劃基本穩(wěn)定，行政建制數(shù)量、類別基本沒有變動(dòng)，只是調(diào)整一些城市的部分行政區(qū)劃。這一階段，前述六項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整類型都有涉及，但主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)駐地遷移、隸屬關(guān)系變更、更名和命名，其余三類情況較少。這一階段，我國(guó)只新增了一個(gè)地級(jí)市。2004年，甘肅省撤銷了隴南地區(qū)和隴南縣，設(shè)立了地級(jí)隴南市。同年我國(guó)增加了7個(gè)市轄區(qū)，其余的行政區(qū)域數(shù)量基本沒有變動(dòng)。2005年我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整更少，成為1978年以來(lái)縣級(jí)以上行政建制數(shù)量、類別唯一沒有變更、調(diào)整的一年[30]。這一時(shí)期我國(guó)的行政區(qū)劃已基本上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，因此不會(huì)再進(jìn)行大的調(diào)整。

3．十年來(lái)城市行政區(qū)劃調(diào)整的影響分析

近十年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展取得了巨大的成就。總的來(lái)看，我國(guó)近20年來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的迅速發(fā)展，城市化的迅速推進(jìn)，是與行政區(qū)劃的調(diào)整改革分不開的。城市行政區(qū)劃的調(diào)整有著深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展顯示出了巨大的促進(jìn)作用，但其中仍然存在一些問題。

3.1促進(jìn)了城市化的發(fā)展

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，但我國(guó)的政治體制仍沒有進(jìn)行有效的改革。由于我國(guó)政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，因此必須對(duì)我國(guó)的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，有著許多不同的發(fā)展動(dòng)機(jī)，但相對(duì)而言，城市型政區(qū)的改革更多源于經(jīng)濟(jì)層面的發(fā)展動(dòng)機(jī)。就推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，“城市”越來(lái)越扮演著比單純的企業(yè)組織或其他級(jí)別的政府更為積極的“領(lǐng)頭雁”角色。城市政府通過提供產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、招商引資、提供城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理服務(wù)等一系列“產(chǎn)品”，使“城市經(jīng)濟(jì)”正成為一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)騰飛的主要形態(tài)。因此，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整改革的重點(diǎn)在城市型政區(qū)(地級(jí)市、縣級(jí)市、鎮(zhèn)和市轄區(qū))。為了順應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展的需要，在不同階段，采用多種方式，嘗試?yán)眄槼鞘行驼^(qū)的管理體制，以保證和推動(dòng)城市化進(jìn)程。如先后采取地、市合并，市(地級(jí)市)領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級(jí)市)的體制來(lái)加強(qiáng)和發(fā)揮區(qū)域中心城市的作用；適應(yīng)大都市發(fā)展的需要而調(diào)整和增加市轄區(qū)的建制；撤并鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建鎮(zhèn)、設(shè)立街道等以促進(jìn)小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展等。綜觀1997年以來(lái)我國(guó)發(fā)生的行政區(qū)劃調(diào)整案例，除了1997年經(jīng)八屆全國(guó)人大五次會(huì)議批準(zhǔn)，重慶市升格為我國(guó)第四大直轄市外，一般都是縣改市、縣改區(qū)或大中城市轄區(qū)內(nèi)的區(qū)劃調(diào)整，表現(xiàn)為明顯的城市化趨勢(shì)。而近年來(lái)上海市、杭州市和廣州市的區(qū)劃調(diào)整，更顯示出國(guó)際化大都市或區(qū)域都市化的趨向，這大大促進(jìn)了我國(guó)城市化的發(fā)展。這可以從1997年以來(lái)我國(guó)城市化的發(fā)展水平迅速提高來(lái)證實(shí)（表2）。

表21997年以來(lái)我國(guó)城市化發(fā)展水平

Tab.2ThelevelofurbanizationofChinasince1997

年份1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年2005年

城鎮(zhèn)人口/萬(wàn)37304394494160843748459064806450212523765428356212

城市化率/％30.4831.9133.3534.7836.2237.6639.0940.5341.7642.99

*資料來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2006。

*這里的城市化率采用城鎮(zhèn)人口與全國(guó)總?cè)丝诘谋戎怠?/p>

從表2可以看出，2006年較之1996年我國(guó)的城市化水平提高了10多個(gè)百分點(diǎn)，其中，又恰恰在1997—2003年建制變更調(diào)整（撤地區(qū)和縣級(jí)市或縣改地級(jí)市）階段，城市化水平提高最快（將近10個(gè)百分點(diǎn)），充分說(shuō)明了兩者的互動(dòng)。

3.2促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合發(fā)展

行政區(qū)劃調(diào)整是城市發(fā)展到一定階段后的客觀需要，也是政府主動(dòng)運(yùn)用以拓展自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間的戰(zhàn)略手段。如上海是中國(guó)面積最小的直轄市，受政區(qū)空間與行政區(qū)劃體制的制約，發(fā)展面臨一系列的矛盾[15]。要解決這些矛盾，就需要對(duì)其進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，拓展其發(fā)展空間。因此，上海市于1997年撤消金山縣，與原石化地區(qū)合并成立新的金山區(qū)；1998年，松江縣撤縣建區(qū)；1999年，青浦縣撤縣建區(qū)；2001年，南匯、奉賢兩縣同時(shí)撤縣建區(qū)；從2000年開始，上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的工作也全面展開。經(jīng)過行政區(qū)劃調(diào)整，上海市的面積有顯著擴(kuò)大，1996年底，上海市的建成區(qū)面積為412.27平方公里，征用土地面積97.2平方公里；到了2005年底，建成區(qū)面積為819.9平方公里，征用土地面積為97.2平方公里，總面積增加了472.93平方公里，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間有了很大的拓展，使上海進(jìn)一步向國(guó)際大都市戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)。

行政區(qū)劃調(diào)整也是城市政府為轄區(qū)內(nèi)各地區(qū)和部門重新定位經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能的有效途徑。促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合發(fā)展，需要政府統(tǒng)籌配置轄區(qū)內(nèi)的各種資源，最大幅度提高資源的使用效率。其中最基礎(chǔ)的手段就是對(duì)轄區(qū)內(nèi)政府部門各自的地理邊界重新劃定，為資源的優(yōu)化組合和高效利用突破空間的限制。如2005年廣州市將東山區(qū)并入越秀區(qū)，實(shí)行強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，大幅提高新越秀區(qū)作為大廣州的商貿(mào)中心的職能和地位，而對(duì)原先兩區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源的重新整合，有利于提升新越秀區(qū)的社會(huì)吸引力。再如對(duì)原先單純性的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)域分別設(shè)立南沙區(qū)、蘿崗區(qū)，就是為該地區(qū)增加提供社會(huì)服務(wù)和公共管理，實(shí)現(xiàn)單純經(jīng)濟(jì)區(qū)域向綜合行政區(qū)域的轉(zhuǎn)型。

3.3提高了城市管理效率，降低城市行政成本

行政區(qū)劃調(diào)整是城市政府降低管理成本的重要舉措。過去，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式下設(shè)置的多層級(jí)政府部門，“麻雀雖小，五臟俱全”，機(jī)構(gòu)與職能重疊、人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重。1997年以來(lái)，我國(guó)撤銷了很多縣級(jí)市（縣）設(shè)成市轄區(qū)，直接對(duì)市轄區(qū)進(jìn)行管理。這減少了城市的行政層級(jí)，也減少了城市的行政機(jī)構(gòu)和行政人員，從而就提高了城市的管理效率。政府機(jī)構(gòu)和行政人員越精簡(jiǎn)，行政效率就越高，管理成本就越低，反之亦然。近年來(lái)我國(guó)一些城市撤縣設(shè)區(qū)、以及對(duì)市區(qū)的合并，如2000年上海市黃浦區(qū)和南市區(qū)的合并、2004年南寧市部分城區(qū)的撤并和2005年廣州市東山和芳村兩區(qū)的撤并等，都將成為政府提高管理效率，降低行政成本的力舉。而現(xiàn)代交通、通信、網(wǎng)絡(luò)與電子行政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迅速推進(jìn)，為政府管理創(chuàng)造了便利的條件，這也將大大降低政府的行政成本。

從1997年以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，城市化水平的迅速提升和政治文明的進(jìn)步等方面來(lái)看，總體說(shuō)來(lái)，城市行政區(qū)劃這一上層建筑的調(diào)整是適應(yīng)了城市發(fā)展的實(shí)踐的，成就也是主要的，從行政區(qū)劃上解決了束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制問題，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是促進(jìn)了中心城市的發(fā)展。但是，近幾年來(lái)城市行政區(qū)劃中也存在一些問題，在今后的行政區(qū)劃調(diào)整中應(yīng)該引起進(jìn)一步重視。如有的地方行政區(qū)劃調(diào)整的整體規(guī)劃工作做得不夠好，有的調(diào)整事項(xiàng)基本是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，沒有從長(zhǎng)遠(yuǎn)、從全局上去考慮某項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整。市轄區(qū)調(diào)整沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，不利于精減市轄區(qū)范圍，也不利于科學(xué)合理地設(shè)置市轄區(qū)。在大城市行政區(qū)劃調(diào)整中還存在個(gè)別地方追求機(jī)構(gòu)升格、干部升級(jí)的問題，還有少數(shù)大中城市把調(diào)整行政區(qū)劃作為解決市縣矛盾或大市與小市矛盾的主要措施甚至唯一措施[31]。在今后的行政區(qū)劃調(diào)整中，應(yīng)該高度重視這些問題并盡量解決，不斷地在實(shí)踐中摸索新的模式，進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立一個(gè)能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展的需要的行政區(qū)劃體制，來(lái)促進(jìn)城市地區(qū)的發(fā)展。

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26呂憲軍，王梅.行政區(qū)劃調(diào)整與城市擴(kuò)張研究――以南京市為例.現(xiàn)代城市研究，2006(1)：67-72.

27陳釗.地級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響—以四川省為例.經(jīng)濟(jì)地理，2006(3)：418-421.

28操世元.長(zhǎng)三角一體化過程中的行政壁壘.湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(10)：85-89.

29中華人民共和國(guó)民政部.中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(1997).北京：中國(guó)地圖出版社，1997.

30民政部《二○○五年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》.

31戴均良.城鄉(xiāng)大轉(zhuǎn)型時(shí)期的思考.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2006(1):324-325.