試論社區公共服務的公共性

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內容摘要：本文的目標在于探討社區公共服務的公共性，文章對社區公共服務和公共性的界定、社區公共服務在哪些方面具體體現了其公共性以及如何更好的體現社區公共服務的公共性都作了簡要的描述和分析。筆者試圖通過探討社區公共服務的公共性，使人們更深入的理解社區公共服務工作，從而在實踐中更好的為該項工作服務，使其達到“三個代表”和科學發展觀的要求。

關鍵詞：社區公共服務、公共性、社區

一、社區公共服務

在探討社區公共服務之前，讓我們首先給“社區公共服務”一個基本的界定。

“社區”一詞來源于拉丁語，原意是“共同的東西”和“親密伙伴的關系”，1887年由德國社會學家滕尼斯首次引入社會學界。我國的“社區”來源于英文的“community”，上世紀20年代剛引入國內被翻譯成“人群”，后來由費孝通等社會學前輩翻譯為“社區”，沿傳至今。關于社區的定義，學術界說法很多，一般認為社區是指由居住在某一地方的人們結成多種社會關系和社會群體，從事多種社會活動所構成的社會區域生活共同體。筆者以為，社區至少應該包含四個要素：一是一定的地域；二是共同生活在這一地域中的一定數量的人口；三是社區中具有一定的資源，能夠基本滿足社區居民生活、教育、交際、交通、娛樂、醫療和運動等多方面的生活需求；四是共同的文化，生活在社區的人們對本社區有很強的認同感和歸屬感。

根據2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，認為“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。”由于我國城市中長期實行的是“單位制度”，城市居民的各種需求一般習慣于靠所在“單位”來解決，而且城市居民區也基本上是按照行政區劃的劃分和單位宿舍區、家屬大院的設置而劃分的。由次可見，理論界比較注重談社區作為一種共同體的建設，而實際工作部門關于社區的界定則側重于其作為一種區域領域的建設。

“公共”的涵義是什么呢？根據《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共，共同”，與“私”相對。《禮記•禮運》曰：“大道之行也，天下為公”就是這種意思。《漢語大辭典》中“公共”意為“公有的”、“公用的”、“公眾的”、“共同的”。總的來說，“公共”的中文語義強調多數人共同、公用或公有。在西方，“公共”起源于古希臘語詞匯，它的來源有兩個：一是起源于古希臘詞匯（pubesormaturity），強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益，同時意味著具備公共精神和意識，是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意思指人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里，公共是指所有成年公民參加政治共同體，謀求解決人們共同面臨的問題，建立一些永久的標準和規則，以求獲取最大之善。因此，從詞源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，強調群體共同的關系。從這個意義上說，社區公共服務是在社區層面的、超出自身利益去理解并考慮他人的利益的、非個體性的、與群體共同生活有關系的服務。

“社區服務”自1984年民政部在“漳州會議”提出以來，社區公共服務實踐已走過了二十多個春秋。2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》明確把“以拓展社區服務為龍頭，不斷豐富社區建設的內容，增加服務的發展項目，促進社區服務網絡化和產業化，努力提高居民生活質量，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要”作為今后五到十年城市社區建設的主要目標之一。這里的社區服務在筆者看來就是社區公共服務，它是在一定社區范圍內，在政府的倡導和扶持下，政府、社會和市場為滿足社區居民和社區范圍內的單位或其他機構提供的多種需求而提供的服務。

什么是社區公共服務的“公共性”？據筆者的理解，有關“公共性”內涵可以從以下幾個方面來理解：第一，從價值層面上看，社區公共服務的“公共性”必須體現政府在指導社區公共服務活動中的公正與正義。第二，從公共權力的運用上看，社區公共服務的“公共性”要體現政府在指導社區公共服務活動中，行使公共權力的合法性。第三，從社區公共服務的運作過程來看，社區公共服務的“公共性”體現為社區公共服務的運作過程的公開性與廣泛參與性。第四，從利益取向層面上看，社區公共服務的“公共性”體現為社區公共利益是社區公共服務的最終目的。第五，從理念表達上看，社區公共服務的“公共性”是一種理性與道德，它支持社會及其公共輿論對其進行廣泛的監督。總之，“公共性”是社區公共服務的最終價值觀，最終目標是維護社區的公共利益。

二、社區公共服務的“公共性”

盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于社區公共服務還是有一個大致相同的認識。社區公共服務是在政府引導下，利用各方面資源來彌補市場機制所產生的缺陷，以維護社區居民和單位的公共利益。它強調政府對社會、市場的引導，是一種為實現社區的公共利益而開展的各種活動，筆者以為社區公共服務的“公共性”主要體現在以下五個方面：

一是社區公共服務提供主體的公共性。在政府的倡導和扶持下，政府、社會和市場的各種服務組織是社區公共服務提供的主體。不管是政府、社會還是市場服務組織，作為社區公共服務提供的主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現在服務宗旨的公益性和政府權力的指導性，就是市場主體，在提供社區公共服務時，也必須接受政府的指導，為社區公共利益服務。采取多主體提供社區公共服務也正是為了使社區多種需求能得到有效的滿足，最大限度的維護社區公共利益。因此，在政府指導下的社區公共服務，其公共服務主體在提供社區公共服務時，具有很強的公共性。

二是社區公共服務價值觀的公共性。與市場條件下的服務把如何經濟地和富有效率地實現服務目標不同，社區公共服務的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面，要求能滿足不同層次社區居民的需要，特別是要滿足在社會中處于不利地位社區居民的需要。市場中提供的服務建立在個人本位主義和自利性本質之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是，社區公共服務注重在民主政治理念上去實現社區居民的高度參與，使社會更趨公平，謀求社區公共福利，以實現社會的公平與正義。

三是社區公共服務提供手段的公共性。權力是政治社會的基石，是理解一切政治現象的基礎。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認為，國家本質上是同人民大眾相分離的公共權力。社區公共服務是各種服務提供主體在政府公共權力的指導下，為滿足社區居民和社區范圍內的單位或其他機構多種需求而提供的服務。因此，不管是政府、社會主體還是市場主體，它們都離不開政府的指導，也就是說，政府公共權力是社區公共服務的后盾和基礎，公共權力的公共性充分體現了社區公共服務手段的公共性。

四是社區公共服務過程的公共性。社區公共服務主體具有多元性，政府部門已經無法成為唯一的服務的提供者，它必須依靠與民眾、企業、非贏利部門共同治理(Cogovernance)與共同管理(Comanagement)。事實上在社區公共服務中，公民及社會成員都具有相當重要的法律地位，直接或間接地參與社區公共服務的管理，因此社區公共服務體現了社區居民民主參與的基本特點。隨著經濟市場化和政治民主化改革的不斷深化，社區公共服務過程的公共性特征會越來越明顯，社區居民對社區公共服務過程的公開化、大眾化的要求也將越來越強烈。

五是社區公共服務對象及目標的公共性。社區公共服務的客體或對象是社區居民和社區范圍內的單位或其他機構，即為社區公共事業服務，維護社區的公共利益，無疑它們均具有鮮明的公共性。一般而言，社區公共服務與每一個社區居民和社區范圍內的單位或其他機構都有著直接或間接的聯系，其目標就是為了維護社區的公共利益。因此，社區公共服務對象及目標的公共性正是社區公共服務公共性的題中應有之意。

三、如何更好體現社區公共服務的公共性

由于歷史和現實等客觀因素，社區公共服務主要是在社區居委會的指導下進行的。現實中的社區居民委員會是在黨領導下的，在政府指導、支持和幫助下的社區居民實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性自治組織，在社區建設中主要辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業，承擔了拓展社區服務，發展社區衛生，繁榮社區文化，美化社區環境，加強社區治安等職能。也就是說，社區居委會是聯系政府與社區居民的橋梁和紐帶，是社區的主體組織，也是社區公共服務是服務提供主體之一，依法承擔著辦理本居住地區居民的公共事務、協助人民政府和街道辦事處做好與居民利益有關工作的職能。某種程度上說，在實際上它代表政府行使了公共權力為社區居民和社區內的單位提供公共服務。

然而，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定，居委會是基層群眾性自治組織。它本質上屬于社會，是社會性的政治組織。但是，作為一個組織，它在地位和功能上超越了社會，成為代表社會、溝通政府與社會的組織。對政府而言，它是政府與社會的“中介體”，一旦政府與其聯接，它就成為政府調控社會的重要“末梢”；對于社會而言，它是社會的自治組織，維護社會公益，提供公共服務，表達公眾利益。居委會的存在空間決定了居委會實際的地位及其承擔實際功能，在很大程度上決定于政府與社會這兩個力量對其的作用和影響。

因此，要體現社區公共服務的公共性，還原其基層群眾性自治組織的原貌，必須剝離社區居委會承擔的行政職能，理順街道和社區的關系，明確劃分街道和社區職能，建立社區準入制度。屬于政府及有關部門自身應完成的行政性任務，不得硬性攤派到社區；確定社區協助政府工作的事項要列入財政預算，形成固定的社區事業經費，建立社區公共服務社，承辦街道或各委辦局交辦的工作；政府及有關部門臨時交辦的事項，可采取“費隨事轉”的辦法，交由社區公共服務社解決。這樣既有利于發揮社區居民委員會在黨領導下的，在政府指導、支持和幫助下的社區居民實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性自治組織的作用，又有利于體現社區公共服務的公共性。

如何發揮社區公共服務社在提供社區公共服務方面的作用，更好的體現社區公共服務的公共性呢？具體來說，就是要積極制定政策，在社區公共服務社的引導下，推動社會力量興辦社區公共服務事業，參與社區建設，形成多元主體、多種形式參與社區公共服務的局面。不斷創新社區服務機制，注重經濟效益與社會效益的結合，注重在社區公共服務社的指導下，積極提供政府主導的福利性服務，明確公益性服務項目，加快開發經營性服務，在社區范圍內形成政府、社會和市場共同提供社區公共服務的局面。具體而言，社區公共服務社可以從以下途徑來提供社區公共服務：

1、實行項目承包管理。對原由街道集中管理使用的環衛、綠化、市政等方面專項經費，在社區公共服務社的指導下，作為向市場招標項目的專項經費，由市場更有效的提供社區公共服務。

2、整合社區資源。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，綜合運用行政、經濟、法律手段，加快社會資源整合的步伐。對于適于市場化，并且群眾普遍可以接受的社區服務，放手鼓勵社會力量參與經營。對于非營利性的公益性服務，按照自主自愿、互惠互利的原則，政府創造政策條件，社區公共服務社積極組織，引導和推動機關、部隊、團體、學校和醫院等企事業單位開放設施、主動承接。

3、推進社區服務業的發展。家政服務、綜合修理等行業是居民需求量大，容易吸收就業，而又微利的社區服務行業，加大社區公共服務業政策支持，制定扶持措施，促進其專業化、產業化發展。社區公共服務社應組織實施，并對實施過程加以監督，對實施結果進行檢查，真正體現社區公共服務的公共性。

4、充分發揮政府職能部門的作用。社區公共服務社應根據《行政許可法》規定，積極發揮政府部門的引導作用，對有執法權的職能部門，積極推動其開發公共服務項目，提供公共服務。同時要發揮政府職能部門的專業優勢，對社區公共服務加強監管，提高服務的科學化、專業化水平。

5、創新社區服務手段。社區公共服務社應積極發揮社區公共服務信息網絡系統優勢，不斷健全服務網絡，完善社區公共服務功能，構建社區公共服務新體系，推進社區公共服務向社會化、市場化、網絡化方向發展。

參考文獻：

《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》

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