村民參與村級治理的問題探討

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【摘要】二十年前，我國在廣大農村發啟了農村治理改革的偉大實踐，試圖探尋農村治理的新路子、新形式，并最終走出了“村民自治”這一農村治理的發展模式，也極大地推動了我國的基層民主建設。成就有目共睹，但問題亦不容忽視，甚至是更值得注意。通過一段時間的實地調研和查閱文獻，我認為，村民自治和基層民主建設并沒有實質性的突破和發展。村民參與冷漠是其瓶頸障礙，但根本問題則在于整體制度安排上的不合理。

【關鍵詞】官民心態半截子民主體制力量失衡大治理

【引言】今年暑假，根據學校的教學安排，我們獲得了一次農村調研的實習機會。此次調研的主題雖只集中在農村，但調研的內容卻包含農村的政治經濟、民風民俗、精神風尚等多個方面，結合自身的所學，我選擇了一個專業性較強但也敏感復雜、調查難度較大的課題，即“村民參與和農村治理”。我們小組的調研地點選在了郫縣安靖鎮喜安村。這是一個比較富裕的村子，地處成都市郊區，經濟發展水平較高，村民參與下的基層民主建設似乎也透射著強勁的活力，這令我們迫不及待的想走進她，解析她。但是對于自己有限的專業水平和有限的調研時間，我覺得要準確地把握一個村子并通過之透析國家范圍上的村民參與和農村治理幾乎是不可能的，所以面對并不詳實精確的調查資料，我甚至相信自己無權妄加評述這一村子、這一課題，但是我依然愿意一試。我想把一周來在村子走訪調查的所見、所聞、所感客觀的描述出來，想通過對個村個案的分析去探求當今我國農村治理的清晰面貌，關注她二十多年來取得的巨大成績，亦關注她現在遇到的困難和存在的不足。為了更好的發現這一課題中的普遍性問題，在結束了喜安村的調研之后，我又乘車三千余里回到了家鄉徐州，在我生活的村子里作了相關課題的走訪調查，試圖通過對不同地區、不同發展水平下的農村治理狀況的比較來更好的評述這一課題。

【正文】在1987年全國人大常委會通過并實施的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的基礎上，1999年我國又新頒布并實施了《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》），為我國在新時期推行村民自治和發展農村基層民主提供了規范的法律性指導。這部關于農村基層民主建設的法律，其條文規定相對全面合理，得到了人們的普遍認可，而且村級管理組織也是在基層黨委和鄉鎮政府的督促指導下按照這一法律規范構建自身組織和開展工作的。所以，談及“村民參與和農村治理”我們有必要從這部《村組法》切入。《村組法》第二條凝練地概括出了當今我國村民自治的四大方式，即民主決策、民主選舉、民主管理和民主監督。聯系到本次調研的題目，我認為，無論是民主選舉、民主決策，還是民主管理、民主監督都可歸為“民主參與”的范疇，村級組織和村民在此基礎上的互動即構成了簡單意義上的“村民參與和農村治理”。所以，無論是先前的資料收集還是現在的報告撰寫，我們都是圍繞這一思想主線展開的。

一、行政村擴大化后的民主決策形式

近些年基于方便基層管理、精簡鄉鎮管理人員和減輕鄉鎮財政負擔等考慮，國家進行了村組撤并和鄉鎮行政區劃調整。村組撤并的結果就是出現了由若干自然村組成的大行政村，大行政村的生成一方面便于了基層的綜合管理，另一方面卻沖擊了農村治理和村民參與中的直接民主制形式，直接表現就是村民大會制的衰微。我家所在村子由原有的11個自然村組成，共分15個組，人口3000多，據我的觀察和了解，除了三年一次的村委換屆選舉外，平日若無特別重大的事件基本不會召開村民大會。我們調研的喜安村算是一個規模較小的村

子，也有村民近2000人，全村召開一次大會不能說沒有困難。不且說組織一次大會的費用有多高，單上千人的集體討論、民主決策的效果就不能叫人樂觀，癥狀很簡單：村干部嫌村民吵吵嚷嚷，不成秩序；村民嫌村干部壓制民意、獨斷專橫。最終在村委和鄉鎮政府的悸慮下，村民大會這一直接民主形式日漸式微。但有意思的是當我們在“基層民主建設和農民村組狀況的研究”的調查問卷中問到“您覺得村民參與村務管理的最好方式是什么”時，幾乎所有的被訪者包括普通村民和村委會干部都選擇了“開全村村民大會”。普通村民這樣回答是出于本能的渴望，村委會干部這樣回答則是基于理性的和理論上的考慮，盡管他們清楚其操作的困難性。

兩千多年前，古希臘時期的雅典城邦尚能較好地實行幾萬人參與決策管理的直接民主，但時至今日我們連幾千幾百人的直接民主都無法實行，其中的原因是值得探索的，這種探索將在下面的文節中步步展開。

既然村民大會這一反映直接民主的民主決策形式在實際操作中存在一定的困難，間接民主決策制便應運而生。這在農村治理中表現為“村民代表會議”和“村黨員代表會議”。“村黨代會”自始有之，我們暫且不議，單說這代替村民大會履行大半民主決策職能的“村民代表會議”。有人說村民代表會議是村民大會異化的產物，它事實上成了村、組干部的會議，沒有代表性，使村民自治逐漸成了少數人的自治。長此以往，村民自治“民主決策”的權力就可能一層一層地慢慢蛻變為少數人決策、個人決策。我認為，這樣的說法決不是危言聳聽，而是完全可能發生的危機預測，甚至在很多時候，很多地方這種決策趨勢的演變正在不知不覺中進行。毫無疑問，村民代表會議制度已經退到了基層民主決策制度的邊緣。那么，如何才能保持并發揮村民代表會議制度（代議制民主形式）的科學性、民主性？我認為關鍵就在于如何能夠保證村民代表會議的代表性。既然談到“代表性”，我們就自然而然地進入了下一個話題——民主選舉。

二、食之無味棄之可惜的基層民主選舉

在公民的政治生活中，選舉權和被選舉權可謂是莫大的政治權利了，正如上文所說，既然實行代表議事制度，那么，民主選舉能否真正的公正合理，選出的村民代表能否最大程度地代表村民的意愿，就顯得尤為重要。為此我們特意走訪了幾位現職的村民代表。其中一位村民代表直言不諱地向我們這樣描述了她這個代表產生的過程：“當時社長（村組長）突然到我家來，建議我當我們社的社員代表，我聽后心里挺高興的，就口頭答應了。幾天后，社里把我還其他幾個人的貼在了社務公開欄上，大伙看了都沒提啥意見，我就當上了這個社員代表”。后來我們向一村組干部說起這種村民代表產生方式，問他怎么不進行社民公推直選，這位村組干部一臉委屈無奈地說，“我們也沒辦法啊，沒有人愿意主動站出來競選，讓戶民一起推選，大伙又誰都不積極，好多天報不上來人選，所以只能村組牽頭，大伙對指定的人選若都沒啥意見就算通過了”。我相信，以上村民代表和村組干部所說的都是實在話，它反映了一個現象，即在農村治理中，村民在參與中表現出了普遍的消極懈怠心理。這種特征在下面這個關于村委換屆選舉的投票事例中將有一個絕妙的展示。這個事例是我從同期在另一個村子搞調研的同學那里聽來的，他是聽當地一位村民描述的，這里為了敘述方便和突出效果，我特意進行了處理，采用一幕話劇的表現形式：

[開場白]時值臘月寒冬，又逢村委換屆選舉，話說這天夜里凌晨3點半，村組長老高捏著選票，懷揣著個投票箱就進了社組。在寒風中，他凍的瑟瑟發抖，髭須上很快就結了一層冰茬。今天晚上他的任務就是在天亮之前完成本組所有村戶的填票投票，明早8點就得開箱唱票。正走著，哎，抬頭到了小伙張三家。

老高：（對著張三家大門敲喊）張三，張三……今天晚上村委換屆選舉，快都出來填選票。（一聲喊引起全村的狗狂吼亂吠）

張三：（從二樓臥室打開一扇窗戶，探出頭來）誰啊，大半夜的敲什么敲？哦，原來是高社長啊，您啥事？

老高：快叫你家人起床，出來填選票，今天晚上村委換屆選舉！

張三：這天怪凍人的，候選人都有誰呀，您就在下面念吧，我聽好了就答應一聲。

老高：（覺得這樣也省事）那好，你聽清了啊。劉￥￥，李＄＄

張三：啊，好，我就同意你開頭念的兩個。

老高：那我就幫你勾上了啊。你爸你媽你媳婦呢？

張三：（笑嘻嘻）他（她）們也都是這個意見。

（老高一邊勾劃一邊念叨著“劉￥￥，李＄＄，四票”，說著向下一家走去。張三也打了個寒噤，猛縮回被窩里。）

張三媳婦：三兒，剛才老高都念了誰呀，你選的誰家？

張三：嗨，剛才風那么大，村子里的狗又亂叫個不停，我也沒聽清誰是誰，就隨口同意了他念的兩個。

（小兩口相嗤一笑，熄燈謝幕）

不知你讀后感覺如何，啼笑皆非大致如此吧。不過，我們千萬不能責怨村民們對待選舉的“不恭”。幾千年來，我國人民尤其是被束縛在土地上的廣大農民，在封建王權的威嚇下早已不知“權利”為何物，骨子里充滿了對官僚的畏懼和不信任。新中國成立后，勞苦大眾雖然翻身作了主人，但新的政治體制并未完全消除民眾對政府的疑慮，這其中自然有人們根深蒂固的保守觀念，另一方面也說明了我國的政治體制和基層民主還不足以讓人們心悅誠服。就拿基層民主選舉來說，在我們的走訪調查中很多村民都作出了這樣的表達：

“差額選舉不假，我們投的票也不假，但是我們就是不滿意選票上候選人的產生辦法，他們不是我們集體討論推選的，也不是通過我們初選產生的，都是上面（上級，一般為鄉鎮政府——筆者注）事先圈定好的，都圈定好了再讓我們選，怎么選也跑不出他們的人……”。

看來村民真正信服的是實實在在民主，而不是這種“半截子”民主。既然村民代表、村委干部的民主選舉都打了折扣，那么，根據“由誰產生對誰負責”的原理，民主決策的質量、代表民眾的程度自然也跟著打了折。

回到家，在訪談村里的一位老村長時，我把這種“半民主”的村委選舉說給他聽，這位老干部聽后，干脆的回答讓我吃了一驚，他說，“是，都是這樣。在選舉之前，鎮里早就考察好了人選范圍，到時直接圈定投票就行了，如果都按村民的意思，任由村民推選那還不全亂套了……”。

聽了官、民雙方的“辯護陳詞”，基層民主選舉在農村治理中出現的問題就基本清晰了。我的定案是：基層民主建設之所以難有大的突破，根結在于官、民之間的相互猜疑和不信任：民眾不相信政府會真的放下既得利益，也不滿意其帶有“施舍性質”的民主，所以，對待民主和權利，他們或戲噱不恭，或漠不關心。政府在這個問題上也心存疑慮，在發展民主問題上顧忌太多，總表現的妞妞捏捏放不開，得不到民眾的認可。如此交互循環，政府和民眾之間便形成了互不信任、互不支持的心態。所以，當下民主建設的瓶頸并不在于一些人宣揚的民智未開、素質低劣，而在于官民之間的這層隔閡。要打破這種隔閡心態，我認為政府應該主動些、大方些和更靈活些，至于最緊要的地方在哪里，我們會在后面探討總結。

三、差強人意的基層民主管理

既謂“民主管理”，那么在村務管理中就應該充分吸收村民的參與。參與決策，參與選舉，參與監督等，但是在前面的探討中我們已經發現，農村治理中的民主決策和民主選舉實行的并不理想，那么是否可以斷定基層民主管理也沒什么好講的了？通過兩次的走訪調查，我改變了這種看法，因為我有了新的發現和感悟：作為最基層的治理單位，農村治理較其他行政單位具有得天獨厚的優勢，這個優勢就是農村治理過程無形中包含著“情理”與“法理”的緊密交融。情理生于鄰里家族之情，法理源于法律法規和組織管理原則。“兩理”的相互交融使村務管理顯現的張弛有度，百姓信服。村民支持，工作好開展了，干群間的互動自然就加強了，雖然停留在較初級的村民參與形式，但對長遠的基層民主建設卻是絕對必要的。對于“兩理”互融在農村民主管理中顯現出的優勢和特色，我們可以通過一則走訪實例進行說明分析：

老張原系喜安村五組組民，年輕時出門，常年在一國有工程單位工作，之后不久便把自己的農村戶口轉到了工作單位所在的城市戶口。2003年老張退休，回到老家（喜安村），住在從父親那里繼承來的一座屋院里，戶口亦申請調回本地，但為本地城市戶口。去年（2006年）喜安村五組開始進行農戶院落改造，規定按戶口凡喜安村五組組民均按人頭分得村里沿街的鋪面住宅，原住宅被拆除由村鎮里統一規劃使用。現在，老張住在五組，其房屋院落亦屬合法財產，其父親生前也是地道的喜安村五組組民，其本人也從小在村中長大，但只由于現在本村戶口而產生了兩個不大不小的問題：一，老張是否應該享有同其他組民一樣的院落改造的賠償待遇。二，如果不能，拆除其房屋的賠償又該如何確定。為此，村里召開了村民代表會議，村民代表們雖與老張是鄰里關系，又都有多年的交情，但考慮到老張非本村戶口，而為本地城市戶口，不符合對“農村戶口”村民院落改造的政策規定，在聽取了其他村民的意見后，村民會議最后決定老張不能享有與其他組民同樣的較高的賠償待遇，但其他的賠償方案一定要盡可能滿足老張的要求。對于這樣的決定老張本人表示理解，在具體的賠償方案上村組干部和村委會干部多次到老張家進行磋商討論，雖然存在一定的分歧，并耽誤了整體改造規劃進程，但村委卻從來沒有使用過過激措施。相比于城區改造中頭破血流的“釘子戶”，老張顯然幸運的多。

從這一事例中我們可以分析出兩點：

1、作為代表村民的村民代表是在情理與法理交融中開展工作的，這樣的工作方式和結果也大多能夠獲得當事人和其他村民的認可。

2、村委干部在解決問題的方式上表現出了相當的人性化和民主性，暴力行政、專制管理行為衰于“兩理”交融的基層治理單位。

基層民主管理有這樣的先天優勢，在發展上自然取得了不小的進步，但同時我們也應該清楚地認識到這種管理中的民主性、合理性僅僅存在于一般的村務管理中，而在關乎政府利益，關乎官員利益的情況下，所謂的“民主管理”就黯然失色了。在喜安村一社走訪時，那里的一些社民向我們痛訴了附近幾座化工廠污染河流，污染地下飲用水的事件。社民說，他們吃的水煮開后放一會會澄出黃褐色的沉淀，已嚴重威脅到了他們的生命健康。對于此事，我們先不說這幾座設備簡陋污染嚴重的化工廠當初是通過怎樣的決策方式和程序批準建立的，單說這里的社民多次向社里村里鎮里反映而無人理會和解決，就足以說明在一些“大是大非”的問題上，一般的村民是決然插不上手腳的。如在GDP面前，在政績面前以及在很多情況下，民主管理的底料都被抖落的不成樣子了。諸如此類的村委或鄉鎮政府侵犯村民的合法權益，或當村民發現了干部不正當甚至違法的行政行為時，又當何以自處？是拿起法律武器，還是訴諸“青天包拯”？其最終效果又能如何？請看下回——力不均衡下的民主監督。

四、力不均衡下的民主監督

說到民主監督，說到民眾監督政府，我心中總有一種莫名的別扭：我不明白民眾到底能拿什么監督政府——拿自己的滿腔熱情，還是拿自己的前途命運？這就好像一個糊涂的上帝讓一群赤手空拳又沒有任何法力的信徒守護印尼海岸，告訴他們要警戒海嘯，當海嘯發生時，務必不能讓海水上岸，務必不能讓海水把海灘搞的一團糟。顯然這上帝是站著說話不腰疼，對于這群信徒們來說，海嘯發生之時便是他們天堂朝圣之日，除非他們足夠聰明，知道上帝說的是鬼話，提早溜之大吉。反觀我們現在所說的“民主監督”又何嘗不是如此：讓民眾監督政府是多么的“不和諧”。

這是因為當民與官發生糾紛時，雙方力量的失衡是非常明顯的，不信請看下面的排比遭遇：當你的合法權益遭到行政機關的侵害時，你向上級部門申訴——官官相護，你請求法院主持公正——蛇鼠一窩，你又去搬運憲法——憲法頂個球，你坐地嚎哭——哭瞎也白搭，你抱頭撞墻——撞死算活該（撞毀了人家的墻死了也要賠），你哀嘆自己的命苦——命苦也不能怨政府。這種排比描述雖然“苛厲惡毒”，但我想沒有人會懷疑它的真實存在性。“千百年來只有‘官管民’沒有‘民管官’”、“槍打出頭鳥，霜打露頭青”，現存體制的不完善導致的官民博弈中力量的嚴重不平衡，使得人們依然保守著“弱者求存”的“順服法則”，試問，順民的天下會有真正的民主自由嗎。發生在整個國家層面上的政治體制的滯后性成了培育民眾的民主法制觀念的根本障礙，當然也成為了基層民主建設的不能掙脫的絆腳繩。上文中民眾參與的冷漠，對民主的不恭和不屑的現象就不難解釋了。這也是我在“民主選舉”一節中提到的官民隔閡心態產生的一個重要原因，也是我認為的要打破這種隔閡的一個重要的途徑。在這個過程中我還是那句話：政府應該主動些、大方些和更靈活些。

以上是我們從理論分析和大體制層面對民主參與和民主監督的說明，其實在基層民主建設中，關于村民參與的“民主監督”也拘囿于這種“力不均衡”的矛盾。也正是這一狀況讓村民參與的態度和民主監督的效果不能叫人樂觀。在走訪中當我們向幾個正在喝茶聊天的村民談到“平時是否關心和主動監督村社干部的行政行為，當發現他們的做法不對或違法時，你們會不會站出來提出意見或向有關部門反映”時，一位中年壯漢擺著手說，“還監督他們呢，種自家的地，賺自己的錢就行了，不要去管當官的事，自家有吃有喝就行唄。多管閑事多說話，得罪了哪個當官的，他們有辦法修理你，誰會去自討苦吃”。這是這位村民的習慣性思維，即“民不可與官斗”，卻也最真實直接地反映了當下農村治理中村民消極的參與心態。在失衡的體制力量的博弈中，弱者的合法權益竟成了多余的，民主監督竟成了“多管閑事”，這種客觀存在或許還不是最悲哀是，最悲哀的是村民在主觀意識中承認并屈服了這種不平等的生存待遇。我們又向這位村民追問，“若是真得罪了哪個當官的，他們又什么辦法整治你？”這位村民掰著手指如數家珍地說著，“土地集體出租的收益分紅上、房院改造的賠償上、一些土地的使用功能上等都可以給你穿小鞋嘛”。原來村民還有這些把柄掌握在村鎮政府手里。“以土地的集體所有為基礎的鄉村，能否實行健全的民主自治，恐怕是一個嚴肅的理論問題。自治主體只能是享有自主的財產權的個人和家庭，如果一個人的財產權受到集體的控制，不能自由地安排自己的經濟生活，何來自治？”①

談到“民主監督”，我們又不能不考察一下“村務公開制度”。近些年在發展基層民主建設中，村務公開制度成了一個亮點，它不僅是農村治理在形式上的一大進步，也在很大程度上激發了村民參與村務的積極性。在喜安村調研時我們注意到不僅村委會有村務公開欄，其下分的六個社組也各有自己的社務公開欄，村務每季度公開一次，社務每半年公布一次，都主要集中于財務收支情況。當我們了解村民對村社務欄的態度時，很多村民都說他們很關心，每次村社務一公開，人們路過時都會去看，也看的懂，因為上面一事一款，收支條理很明晰。一般沒有什么問題，沒條收支帳目都經過了村社理財小組的審核。

難道村務公開制度果如以上所說的那般美好？當然不然。原因是，第一，村務收支的每一條帳目雖然都要經過村社理財小組的審核報批，那么誰來監督理財小組？是廣大村民嗎？理論上是，但實際上做不到。因為理財小組成員的產生并沒有做到完全的公推直選，而多帶有選拔指派的性質，在一些情況下難保他們不會屈服于村委和村黨委。第二，在財務公開上，如果沒有問題便罷，若真有問題并被村民們發現又該如何？我想村民的反應不外乎兩種，或忍氣吞聲假裝沒見，或忍無可忍振臂一呼。這些與農村治理中正確的引導村民參與是兩端不入啊。所以我認為，在體制力量失衡，民主選舉、民主決策不到位的狀態下，民主管理和民主監督是很難進行的，被稱為“村民參與民主監督的重要途徑的村務公開制度充其量是給予村民知情的權利，而且是只能看不能說，民主監督的效果完全不能表現出來。

五、最后的幾點總結和思考

（一）農村管理體制的改革是隨著農村經濟體制的改革而產生和發展的，因此，基層民主建設也往往是隨著基層經濟建設的展開而進行的。農村治理的過程也往往表現為農村經濟的活動過程。在這種特征下，基層民主建設在東部地區表現地較西部地區活躍、靠近城鎮的區域較遠離城鎮的地區活躍。而這種活躍也僅僅拘囿于經濟活動的狹隘范疇內，涉及政治民主真正精神的，諸如民主選舉、決策、監督、管理等并沒有實質性的突破。

（二）村民參與冷漠是當下農村治理和基層民主化建設中表露出的主要問題，也是制約其進一步發展的最大路障，要消除民眾對政府的疑懼，培養其虔誠的民主心理，激發其誠摯的參與熱情，就要在體制力量上給民眾以支持，讓民眾有敢于政府叫板的底氣。具體地說，現在最有力的和最可能的就是盡早實現司法獨立，基于正義的司法救濟是革除當下村民參與冷漠的良藥。“現實生活中大量沖突顯示，在法治力量供給不足的情況下，民主力量的成長將帶來政治生活的失序乃至社會生活的混亂。缺少健全的法制和高效法治，群眾對于民主政治發展將難以樹立穩定預期，容易產生不應有的疑惑，甚至會因此而對民主政治發展缺乏信心”。②

（三）農村治理不能僅局限于基層農村，而應該把之放到整個國家體制的大治理中去考量，而且我認為：大治理不能完善，小治理就無從談起。水無源，木無本，二十年的農村治理改革，再走上二十年也終將是死路一條。

【參考文獻】

①秋風·賄選是因為尋租空間很大·南方周末·2007.7.19/E30自由談

②趙樹凱·基層民主呼喚法制提速·南方周末·2007.8.23/E31大參考