村民自治與農村政治發展

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關鍵詞：村民自治民主選舉民主決策民主管理民主監督

民主是政治發展的內容，也是政治發展的目標。村民自治在我國實施近20年來，以基層民主化為制度目標，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為重要內容，是中國現代化進程中第一次持續時間最長、范圍最廣的一項農村基層民主實踐活動。這一制度從根本上影響了村民自治在我國農村的發展態勢，極大的推動了中國農村的政治發展。

一、村委會產生與民主選舉

歷史的長河中，曾有這樣一個鏡頭讓人感動：陜甘寧邊區普選中，農民用向碗里投黃豆的樸素辦法，選舉自己中意的干部。幾十年彈指一揮間，在中國共產黨的領導下，中國的基層民主建設取得前所未有的發展："投豆選舉"早已"鎖"進歷史檔案，即使在農村，農民們也手持選票，走進秘密劃票間，規范、自由地表達自己的意愿。

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定：村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成。村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。

村委會選舉是改革開放以來我國農村基層民主政治建設的重大制度創新。特別是1998年10月黨的十五屆三中全會提出來"全面推進村民自治"的戰略部署以來，全面推進村委會直接選舉就提到了重要的議事日程。1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，該法對村委會的選舉程序和操作步驟做出了具體規定。此外，各地方省級人大常委會也普遍制定了選舉辦法，規范本行政區域的村委會直接選舉。

截至目前為止，全國農村村委會普遍進行了六次換屆選舉，規范化程度逐屆提高，數百萬"村官"，實現了由過去的任命制到直接選舉的轉換。在長期的村民自治的實踐中，人們總結出了一些指導村委會選舉的原則。一是當家作主原則。根據這一原則，村委會成員的任免，應該而且必須由農民說了算，而不能由上級部門隨意指定、委派或撤換。現在《村民委員會組織法》和各省、自治區、直轄市頒布的村民委員會選舉辦法，對村民委員會候選人提名，對村民委員會成員選舉、罷免的規定，都始終貫穿著村民當家作主的原則。二是普遍選舉權原則。社會主義國家人民當家作主的主要標志，是人民普遍享有選舉權和被選舉權。普遍選舉權原則就是指法定選民人人都享有選舉權，而不是少數選民享有選舉權。我國憲法和《選舉法》都規定，凡年滿十八周歲的中華人民共和國公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住年限，除被剝奪政治權利的人之外，都有選舉權和被選舉權。三是平等選舉權原則。所謂平等選舉權原則，是指享有選舉權的選民在行使選舉權上是一律平等地。具體地說，就是每一位選民在同一次選舉中只能投一張選票，每張票的實際效力完全相等。四是直接選舉的原則。村民委員會必須由選民直接投票選舉，而不能由村民代表或戶代表投票選舉，這是由村民委員會的性質和職能決定的。村民委員會是農村基層群眾性自治組織，它主要有自治功能和協助行政功能。因此村委會的選舉產生涉及到每一個村民的切身利益，村委會應該而且只能由選民直接投票選舉產生。這樣保證了選民充分行使自己的選舉權利，選出為廣大選民擁護信賴的"當家人"，真正體現村民自治的本質，真正實行村民自治。五是差額選舉的原則。實行差額選舉，既可以為村民提供更大的選擇余地，保證他們在更多的人才中挑選出最信賴的"當家人"，達到優中選優；又可以為候選人踴躍競爭提供激勵機制創造客觀條件，促進人才脫穎而出。六是公開的原則。是指選舉的每一個環節都必須公開，置于廣大選民的監督之下，這既是廣大選民的強烈要求，也是保證選舉公平、公正的基本條件。根據這一原則，在各地的選舉過程中，除了選民秘密劃票之外，選舉的計劃、過程和結果，都要及時向選民通告或者在選民當面進行。為此，不僅村民選舉委員會成員、選民名單、村委會候選人名單、選舉的時間和地點要公開，而且選舉大會的會場的投票箱的開啟、唱票計票也要公開。這樣就能為選民行使民主監督提供條件，確保選舉工作依法公平公正地進行。

在當前普遍推行的村委會選舉中，農民表現出了高度的參與熱情。按照國家民政部的不完全統計，各地農民的投票率一般都在80％以上。這表明農民在農村市場化進程中開始具有現代民主觀念和權利意識，他們逐漸以公民的身份投入到村民委員會的選舉之中。

現在在我國廣大農村，村級民主選舉日益規范，村委會選舉的程序和方式不斷完善與更新，民主程度明顯增強。20世紀80年代初，各地在村民委員會的組建過程之中就嘗試進行了村民委員會的選舉，迄今有的地方已經進行了八屆之多。一個明顯的事實是，隨著村民自治及村級選舉的相關法規不斷完善，各地村民自治的組織方式及民主選舉的方式和方法也不斷規范。包括選舉委員會的組成、選民的確認、選票的設計、候選人的提名、差額選舉的標準、會場的布置以及監票和計票等都有相應的標準和規范。比如，公開提名候選人，擺脫了一直以來由主持選舉工作的機構操縱提名的情況；以預選方式決定候選人；允許和安排候選人進行競選活動；形成了較完善的秘密投票方法，包括設立秘密劃票間等。尤其是在各地選舉中創造了不少新的方式，如吉林梨樹的"海選"、四川達川的"公推公選"等都強調選民對候選人直接提名，并組織候選人進行競選演說，由選民現場提問、秘密投票、當場計票并確認候選人，使村民委員會選舉的競爭性和民主性大為增強。這些方式正被越來越多的人們所接受并在越來越多的省市得到推廣。可以說，十多年村級民主選舉過程，不僅是村級民主選舉的范圍不斷擴大的過程，同時也是村級民主從動員選舉到自動參與、從組織提名到自由提名、從等額選舉到差額選舉、從內定人選到自由競選的發展過程。當然對于選舉制度比較完善的國家和地區來說，上述措施并無特別之處，但在缺乏選舉傳統，尤其是對教育文化水平比較落后的農村來說，這些措施卻是極大的創新，需要克服許多不利條件才能建立起來。現在農村的選舉就是因為其民主性而備受稱贊，中國政府在對外宣傳上，也往往援引農村選舉作為中國民主有所發展的佐證。

二、村民會議與民主決策

在我國農村村民自治的實踐中，所謂民主決策就是按照有關法律和法規，在農村設立村民大會或者村民代表會議，由村民會議或者村民代表會議共同研究村中大事和群眾普遍關心的問題，然后依據多數人的意見做出決定。所以民主決策主要是通過村民的會議來實現的。

根據對全國各地的調查，村民會議的具體形式大約有以下幾種：一是全體18周歲以上的村民參加的村民會議，即全體村民會議。這是村民會議的最高形式，也是最完整的形式。二是村民代表會議，它是由村民選舉出一定數量的代表組成的會議。這是由于好多地方召開全體村民會議有實際困難而設立的，在1998年頒布的《村民委員會組織法》中對此有專門規定："人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會。"其職權是討論決定由村民會議授權的事宜，代表村民行使自治權。三是戶代表會議和部分村民會議，主要討論與部分村民有關的事情。此外，有些地方的村民在自治實踐中，還請一些有經驗、有能力的老黨員、老干部、老村民，組成"三老會"或者"黨員議事會"、"村民議事會"等組織，進行民主協商和討論，幫助村委會進行決策和解決難題。

按照《村民委員會組織法》第19條的規定，涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，主要有：（1）鄉統籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用；（2）本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；（3）村集體經濟所得受益的使用；（4）村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；（5）村級經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；（6）村民的承包經營方案；（7）宅基地的使用方案；（8）村民認為應當由村民會議討論的涉及村民利益的其他事項。一般來說，民主決策事項的多少反映著村民民主決策權力的大小。民主決策作為我國農民參與村級社會事務的一個有效渠道，是我國農村基層民主政治建設的必然要求。我國基層民主政治建設的一個重要內容就是進行村民自治，而村民自治的內在精神和涵義就是擴大廣大農民對村級社會事務的參與，讓廣大農民能夠在關系到自己切實利益的問題上有更多、更大的發言權，真正實現農民自己辦自己的事情。

由于全國各地千差萬別，實際情況也各不相同，所以民主決策的形式和具體內容也有所不同。但是一般來說都有以下幾種情況：（1）由全體村民進行集中民主決策。這一般通過召開村民會議來實現，它是一種參與人數最多、規模最大，反映村民利益和愿望最直接而又最權威的一種方式。在這種由本村18周歲以上有選舉權的成年村民組成的會議上，主要是就有關村級民生大計的政治、經濟、文化、日常生活等問題進行民主討論，在盡量汲取大多數人意見的基礎之上，通過民主集中制的原則，使民主決議的內容形成文字表述或者決議，以全體村民遵照執行的方式得以貫徹落實。（2）召開村民代表大會進行民主決策。這種民主決策形式是針對我國廣大農村的實際，為切實保障農民當家作主的權力落到實處，使村中事務能及時得到處理，在實踐中創造的一種村民大會的代議制形式，它在某種程度上彌補了實現村民會議制度可能存在的某些不足和缺陷。它是由村民代表和村委會成員以及村民小組長共同組成，是僅次于村民會議的村民自治組織中的決策性和權利性組織。經村民會議授權，村民代表會議可以討論決定除村民委員會村委會換屆選舉、罷免村委會成員，審訂全村的社會、經濟發展規劃，制定村民自治章程和村規民約以外的事情。村民代表會議是人民群眾創造的，并逐漸成為制度的農村民主政治建設的有效組織形式，它有效地推進了農村民主政治的建設，重建了村級組織的合法性；也為村民參與農村事務的管理提供了可靠的組織形式；還有效合理地配置了農村的各種社會資源，促進了農村兩個文明的建設和發展。同時還有利于增強村民的凝聚力，因為村民代表來自全村各個層次、各個方面，在群眾中有較高威信。他們的工作就是表達民意，維護和實現村民的利益，所以容易得到村民的認同、信任和支持。這樣既理順了群眾的心情，也促進了村干部的工作，密切了干群關系。此外，實行村民代表會議制度以后，村干部的活動在村民代表會議的監督之下，不僅通過民主決策，可以在重大問題上約束村干部的不軌行為，保護村民的根本利益，而且還可以通過帳目公開，財務監督，防止村干部對集體財產和村民利益的侵犯，從而制約了有些村干部的不良行為，這就從制度上制止了干部腐敗的滋生。（3）召開戶代表會議進行民主決策。即一家一戶派一名代表參加的民主決策會議。這種決策形式由于吸收了以家庭為單位的不同利益集團的參加，因此有利于民主決策后決議方案的貫徹執行。這種決策方式還有省時省力、形式活潑、較為人民容易接受的特點，因此在農村十分普遍。它一般適用于布置農業生產任務，討論村中的生產、生活和建設問題。（4）由部分當事人參加的小范圍內的民主決策。這種決策形式一般適用于決策的內容和對象具有片面性，不涉及其他村民的具體事宜，其決策的結果也不具有擴散的效力，一般只對參加會議的部分村民有效，一般也只限于解決一些具體的生產和生活福利方面的事務。

在村民自治的具體實踐中，不僅民主決策的內容是重要的，而且很多情況下決策的形式和程序也影響村民民主權利的發揮。對此，各地也探索出了一些適合本地特色的民主決策程序。例如四川樂山農村實行的"八步法"就是一個典范。他們的決策程序主要包括提出議題、安民告示、召開會議、報告工作、聽取意見、宣布議題、表決通過、組織實施等八個環節。山東日照市東港區濤雒鎮實行的"村務公決制度"也取得了很好的效果。他們把村中大事全交給村民自己決定，并制定了《濤雒鎮村務公決制度》，這項制度規定：凡村集體投資2萬元以上的工副業項目、土地調整、農田水利基本建設項目、公益福利事業、經濟園林更新等重大事務，村"兩委"都要根據會議討論，然后進行民主評議。

由此可見，在我國農村基層民主政治建設中，以村民大會或者村民代表會議等會議作為村民民主決策的物質載體，作為我國農村村民民主"參政"、"議政"的一種行之有效的組織形式，已經在村民自治的生動實踐中越來越顯示出重要地位。

三、建章立制與民主管理

在各項村務中，最經常、最大量的是管理工作。在傳統的村務管理體制中，管理權和決策權、監督權基本上是一致的，黨支部可說是集三權于一身。實行村民自治以后，不僅黨支部和村民委員會的職責分開了，而且管理權與決策權、監督權之間也有了初步明確的劃分。這種管理再也不是原來意義上的管理，而是同民主選舉和民主決策一樣，由全體村民共同參與，實行民主管理。在"四個民主"中，民主管理是貫穿始終、連接各個環節的，是村民自治的重要內容。

民主管理就是指村民依照一定的法規制度參與村級事務的管理，它是農村民主政治建設的重點。村民自治中的民主管理，主要體現在以下兩個方面：一是通過村民會議或者村民代表會議，讓村民就村內事務發表意見直接參與管理；二是依據黨的方針政策和國家法律法規，結合本地實際，制定村規民約或者村民自治章程，讓村民和村干部自我約束、自我教育、自我管理。其中，村民會議或村民代表大會是農民進行民主管理，行使民主權利的重要形式，是民主管理的主要物質載體；而村規民約、村民自治章程則是民主管理活動的制度遵循，是民主管理活動和過程的外化形態。

一般來看，國有國法，家有家規，村也有自己的村規。一個村就是一個小社會，村民在日常生活中經常會遇到一些國家法律、政策沒有涉及、沒有具體規定的事情。這時就需要建章立制，實行制度管理。在現在農村的村民自治過程中，主要包括以下幾種類型的村級規約：

一是村民自治章程，有的地方也叫村自治章程、依法自治章程等，有的甚至稱村務規范化管理規定。它是最高層級的村級規約，村民稱為"村級小憲法"，它具有完備、規范、原則等特征。是其它村級規約制定的基礎。，村民自治章程包括一下一些內容：（1）村級組織方面的規定。如村民會議和村民代表會議的組成、職權和會議制度以及他們的具體產生辦法、職責和工作制度；村民委員會的工作機構；村民小組的劃分和村民小組的產生辦法；村干部的行為規范；村民委員會同鄉鎮人民政府、村黨支部和集體經濟組織的關系等。（2）村民權利和義務方面的規定。如村民的選舉權、被選舉權、對村民委員會進行監督和批評的權利以及建議權；村民應當履行的義務和責任等。（3）農村社會事務和精神文明建設方面的規定。如社會風俗、社會治安、家庭關系、鄰里關系、計劃生育等。（4）村務公開的內容和方法。如公開的事項、公開的時間等。（5）農村經濟管理方面的規定。如農村土地管理、承包方案的確定、提留及統籌的提取和使用、民主理財、對村辦企業的管理等。

二是村規民約，個別地方也叫村民公約、村民行為規范等。這是比村民自治章程低一個層次的管理制度，它對全村的各項管理制度進行更為詳盡具體的規定。村規民約是隨著村民委員會的建立而出現的一種群眾自治的行為規范，是村民委員會組織村民進行民主自治的章程，是廣大農民群眾民主意愿的體現。它是在黨的十一屆三中全會以后，隨著村民委員會的建立，在繼承以前農村各種公約的基礎之上發展為今天的村規民約。它具有以下幾個特征：（1）群眾性。是指村規民約由本村村民自己提出條文，自己討論制定，由此集中體現了本村村民的利益和愿望，當然也只對本地區的村民有約束力，這個特征使它與法律嚴格區分開來。（2）合法性。這是從村規民約的內容而言，對此《村民委員會組織法》第16條明確規定："村規民約的內容不得與憲法、法律和法規相抵觸。"（3）針對性。這是指在內容合法的基礎之上，要緊密聯系本居住地區的實際有針對性地制定。因為社會情況十分復雜，各地由于經濟狀況、文化程度和地理環境的不同，所要解決的側重點也不同，因此村規民約的內容不能千篇一律。這是村規民約的生命力之所在。（4）通俗性。這是指村規民約要根據本居住地區的風俗習慣、文化傳統，分別采用農民群眾容易接受的表達方式，如"十要、十不要"、"十提倡、十反對"、"三字經"等。

村規民約作為一種新的行為規范，它在整個社會規范結構中具有不可替代的地位和作用。它既不同于黨的政策和國家法令，也不同于社會道德和風俗習慣。它是農村村民在基層社會生活領域開展自治活動的章程，是發展農村物質文明建設的保證，也是農村精神文明建設的一種形式。需要說明的是，有的地方將村民自治章程與村規民約合而為一，制定出一個既原則又具體、既有政策條款又有獎罰措施的統一的綜合性的管理制度。

三是各類專項規約，包括村務公開制度、財務管理制度、干部廉潔制度、村民檔案管理制度、村民代表會議議事規則、計劃生育公約、村委會及下屬各委員會的工作職責等等，這些是與村民自治章程、村規民約并行不悖的有關各種專門組織、專項事務的工作規章，現在幾乎在每個村都有這類專項規定。

四是臨時性的制度規定，如選舉方案、村民代表選舉辦法等。

總之，村規民約和自治章程等村級規約的制定和執行，使我國社會主義新農村在村民自治活動中有了新的制度依靠，使農村農民進行民主管理變得具體而又可能，大大增強了村內的團結，促進了社會主義農村的穩定和繁榮，使我國農村走上了一條可持續發展的健康之路。

四、村務公開與民主監督

村民自治中的民主監督就是指村民群眾依照黨和國家的方針、政策、法律、法規以及村民自治章程、村規民約，運用多種監督形式，對村民自治的各項工作，特別是對決策以及決策執行過程進行監督，以及對村民委員會及其成員的工作情況進行監察、督促的過程。它在整個村民自治中，起著一個整合、糾錯和保護的作用。其目的是為了保證村民自治健康發展，促進農村兩個文明建設。

依照我國村民自治的現行體制，從民主監督的對象和內容來看，我國農村村民的民主監督主要有三種形式：一是通過定期召開村民會議或者村民代表會議，聽取和審議村民委員會的工作報告，對村委會的工作進行評價和監督。二是制定群眾評議干部和村務制度，通過包括村民會議和村民代表會議等各種形式，對村委會干部的工作能力、工作業績、工作作風和其他行為以及村級事務進行全面的評議。三是通過建立健全村務公開制度，推行民主監督的經常化。

在村民自治實踐活動中，民主監督的形式多種多樣。但經實踐證明，村務公開無疑是最有效的而且是最重要的形式。村務公開是村民委員會把涉及村民利益和村民普遍關注的事項定期及時向村民公布，自覺接受村民的監督。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，"村民委員會實行村務公開制度"。"村民委員會應當及時公布下列事項，其中涉及財務的事項至少每六個月公布一次，接受村民的監督：（1）本法第十九條規定的由村民會議討論決定的事項及其實施情況；（2）國家計劃生育政策的落實情況；（3）救災救濟款物的發放情況；（4）水電費的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關心的其他事項。"同時還規定了"村委會應當保證公布內容的真實性，并接受村民的查詢"。如果"村委會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。"

為了鞏固農村職權，保持農村的穩定，促進農村經濟發展，我國絕大多數地方都先后實施了村務公開的制度。其中較早進行村務公開探索的是河北的嵩城縣和山東的萊西市。后來，為了在全國范圍內推行和完善村務公開制度，1997年民政部下發了《關于進一步建立健全村務公開制度，深化農村村民自治工作的通知》。民政部的這一通知對村務公開在全國范圍內的推行和村務公開的制度化建設有著里程碑的意義。

在我國村民自治的具體實踐中，廣大村民遵循使用方便、節儉的原則，在村務公開中堅持把固定公開與靈活公開結合起來，把文字公開與口頭公開結合起來，創造了多種多樣的村務公開形式。其中，村務公開主要以"一欄、一卡、一會"的形式表現出來。"一欄"是指村民委員會和村民小組在村中最醒目的位置設置固定公開欄，公開欄設綜合欄、專項欄兩種。專項公開欄適用于財政收支、計劃生育、電費收繳等項內容，其他內容可在綜合欄中公開。"一卡"是指明白卡，主要用于夏糧征購、統籌提留、勞動積累工等涉及村民切身利益的事項，填發明白卡，每戶一卡。"一會"是指通過村民代表會議將村中的興辦公益事業、企業項目的上馬和村干部責任目標等事項向村民公布。此外，隨著現代科技的發展，有的地方還通過下發公開文、公開表的方式公開村務，有的還用廣播特別是電視等媒體進行村務公開。通過這些形式，廣大農民成了村民自治的真正主體，村民自治獲得真正落實，農村社區有了行之有效的管理模式，從而從根本上擺脫了無組織和無序狀態。

村務公開制度的建立和運行，鞏固了村委會換屆選舉成果，深化了村民示范活動，有效地推行了民主治村的全國落實。第一，村務公開滿足了廣大村民參政議政的愿望，增強了村民當家作主的主人翁精神，改善了干群關系，化解了矛盾，消除了農民群眾對村干部的疑慮。實行村務公開制度以后，農村基層干部的工作透明度增大了，農民群眾對村干部工作的理解增強了，支持更大了。用村民和村干部的話說："村務公開亮了村干部的箱底，兜了集體的家底，明了百姓的心底。"真可謂"給群眾一個明白，還干部一個清白"。達到村民對村委會成員放心，村民委員會成員舒心，干群之間連心的效果。第二，村務公開特別是財務公開，有力地推動了農村基層干部的廉潔，改善了村干部的工作作風。財務公開是村務公開的一個重點，在實行財務公開的過程中，許多地區推行了"民議、村審、鄉管、縣查"的運行機制，徹底改變了以前農村財務混亂的狀況。使農村財務走上了規范化的道路。農村財務公開給基層廉政建設奠定了基礎，增強了村干部的廉潔自律意識，不僅村干部難以多吃多占，也有效地遏制了縣鄉干部到村里吃拿要的行為。第三，村務公開增強了村民的相互監督和自我約束，減少了村民之間、村民和村干部之間的誤會與摩擦，促進了農村社會穩定和兩個文明的建設。近20年村民自治的實踐證明，村民自治的確是解決農村問題的金鑰匙，而村務公開更是村干部解決工作難題的法寶。比如號稱"天下第一難"的計劃生育工作，由于實行村務公開，干部也好，村民也好，每家的婚姻狀況和生育指標都張榜公布，這樣，自覺自愿按規章制度辦事的人多了，無理取鬧的少了。此外，村務公開還推動了鄉鎮和縣級部門的政務、警務等方面的公開。村務公開取得了廣泛的社會效益，尤其是在推進廉政建設、改善干群方面，村務公開發揮的作用比制定幾十個文件和宣傳教育更大。它從制度上消除了腐敗產生的根源，使腐敗分子無機可乘，因而直接影響和推動了上級部門的廉政勤政建設，也推動了政府由統治型向服務型的轉化，加快了民主政治的建設。公務員之家版權所有

袁金輝（1972-），男，漢族，重慶巫溪人，法學博士，國家行政學院教師，主要從事農村政治學、農村社會學的研究。

村里制定的各種規章制度是開展農村規范化管理的前提，這些規章制度涉及多個層次和方面，既有綜合性的，也有單項制度，為方便起見，文中統一稱為"村級規約"。