城市人本管理和諧寓意

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當下，人本管理是個熱門話題。各行各業都爭先恐后推出人本管理，以示對人的重要性的高度重視。然而，究竟何為人本管理，為什么要實行人本管理，怎樣實行人本管理，卻并不是每一個管理者都心中有數并能真正貫徹執行的。故此，人本管理就極有可能成為裝飾門面的招牌而已。城市人本管理亦復如此。因之，如何轉換管理理念，真正落實城市人本管理，不僅是一個重要的理論問題，也是一個重大的現實問題，值得我們去深入研究和探討。

一、城市管理的人本轉向

從人本的“本”的本意來看，它既有本體、本源、本根之意，也有本質、本真、本綱之意，由此觀之，所謂人本管理就是高度的關心人、重視人、尊重人，以至將其提升到世界之本的地位。當然，這些只是從哲學的角度進行關照的，具體到管理思想發展史而言，人本管理的出現，是伴隨著管理思想的兩次轉變而出現的，即從客體至上的效率哲學到主體至上的行為哲學再到主客體統一的系統哲學的管理思想的轉變而出現的，它標志著管理者被管理者之間新穎關系的誕生。從這種新穎關系來看，人本管理不僅僅是要求管理者把被管理者當作人來看待，也不僅僅限于重視人、關心人、尊重人、依靠人、激發人的熱情；更不局限于做好人的思想工作，調動人的積極性和協調好人際關系；同樣，它也不僅僅就是人力資源的開發，對人力資本的重視和運用……等等。它的新穎之處在于它是對舊的管理關系的顛覆。在這種新穎的關系中，管理者的權力與被管理者的權利被進行重新審視，這就意味著管理者權力的合理性及合法性需要進行重新塑造。當然，這種塑造是需要條件的。就行政管理而言，人本管理的出現是伴隨著權力的人民性的出現而逐漸發展起來的，它標志著管理權力的合理性與合法性已經實現了轉換，即由注重單一的工具合理性或價值合理性向工具合理性與價值合理性的和諧統一轉變，權力的來源由魅力型、傳統型向法理型的轉變。管理的重心由權力本位向權利本位轉變。管理目標由注重效率向注重效益轉變。最終，它是以謀求管理的高效率和高效益為直接目的，以人的身心健康、人與人的平等、人與社會和人與自然的和諧為旨歸，以人的全面自由發展為最終目的。這即是說，在人本管理中，人不僅是實現管理目標的手段，而且是管理的目的所在。管理的一切工作，最終都需落腳到每一個人的全面自由發展和環境的可持續發展上來。“城市管理(UrbanManagement)，又稱城市社會事業管理……城市管理是從市政那兒分離出來的，到目前為止，城市管理與市政在許多方面有重疊部分。城市管理與市政不同的地方是，市政包括城市政治過程、經濟行政、行政組織，……城市管理是指城市中非政治、非經濟的公共社會事務的管理活動。”203由此可見，城市管理屬于城市公共社會事務管理（即公共管理）。雖然城市管理不能等同于行政管理，但是在目前，世界各國政府仍是城市管理的核心主體。就中國而言，更是如此，因為我國公民社會還不發達，因此，絕大部分城市公共社會事務都還由政府各職能部門來承擔。從此意義上說，城市管理仍然屬于行政管理（夏書章教授就認為狹義的公共管理是指政府對社會公共事業的管理（即狹義的行政管理）。57而馬克思也曾指出：城市一出現，就需要有公共的政治機構。30當然，問題的重心并不在于城市管理是否是行政管理，而在于如何實現管理創新，即把城市管理從單一管理主體變成多元管理主體，從注重以事務為主、以政府為本位的管理行政向以人為本的服務行政轉變，這才是貫徹實施好城市人本管理的關鍵。

二、以人為本是城市管理發展的必然

城市人本管理的出現，并不是突如其來的，而是有著深刻的歷史淵源和現實緣由的。首先，從城市的起源來看，城市是人類社會發展到一定階段的產物。城市作為一個客觀實體存在，已有5000多年的歷史。從城市這個詞的起源來看，城市起初是分離的。城和市最初是兩個不同的概念。城是一種防御設施，是奴隸制國家為了軍事防御而建造的，它四周圍以城墻，扼守交通要沖。《墨子·七患》中說，“城者所以自守也”，“城郭溝池以為固，筑城以衛君，造郭以守民”。而市則指商品交換的固定場所。我國古代有“日中為市，致天下之民，聚天下之貨，交易而退，各得其所”（《周易·系辭》）之說。這說明最初的市是在一定地域內固定的、集中商品交易場所。它是人類歷史上第二次社會大分工（手工業、商業從農業中分離出來）的產物。城與市結合起來既反映出了城市的起源，又反映出城市的兩種最古老的功能——衛君守民和商品交換。可見，城市從它建立的那一天起，就寄寓著淡淡的人本情懷。

隨著城市的發展，城市的數量不斷增多，城市的規模不斷擴大，城市的人口不斷增加，城市的功能也越來越豐富。城市已發展成為集政治、經濟、文化、科技、教育、娛樂、金融、貿易、旅游、信息、服務等功能于一體的人類活動中心。城市的發展與發達程度，已成為一個國家現代化程度的重要標志。然而，不管城市如何發展，人始終是城市的創造者，城市也始終是人為了滿足自身的需要而建造的。沒有人的存在，沒有人對于自身居住環境的需要，也就無法論及城市的產生。因此，城市從本質上說，“是人類為了滿足自身生存和發展需要而創造的人工環境。城市物化環境的背后是人類社會的存在，而人類的需要又是人創造城市的動力之源”3。可見，城市終究不過是人類需要的產物。離開了人類的需要，城市也就失去了它存在的價值，而且很快就會衰敗。在歷史上，這種例子是不少見的。至此，我們認為，只有人才是城市的主體，城市是為人的生存、自由和發展而存在的。當然，是為多數人存在還是為少數人存在，則不僅反映出一個社會的文明程度和民主程度，也決定了城市管理能否真正實行人本管理。這表明，城市的屬人性并不意味著城市管理天然就是人本管理，歷史的事實是：在奴隸社會和封建社會，城市管理只是奴隸主階級和地主階級奴役人民的手段。只有到了資本主義社會，城市人本管理才作為理念第一次被提了出來。但是在資本主義社會，管理只是有錢人與有權人的游戲，對于廣大民眾而言，他們無權無錢，因而是極少有機會參與到城市管理的事務中來的，就此而言，城市人本管理只不過是資本家及其代言人裝點門面的一出“好”戲而已。是不可能真正實現的。只有到了人民當家作主的社會主義社會，城市人本管理才有可能變成現實。

其次，城市管理能否實行人本管理取決于城市管理者的權力來源。這就是說，權力是否屬于人民決定了城市管理者能否真正實行人本管理。資本主義社會也聲稱權力屬于人民。但我們知道，在資本主義社會，權力在本質上源于錢，而不是源于人民，權力總是被掌握在少數有錢人及其代言人的手中。因此，權力屬于人民只不過是一個騙人的幌子而已。我國是一個社會主義國家，我國憲法規定：國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方人民代表大會。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。國家行使行政權的國家機關是國務院和地方各級人民政府。1999年憲法修正案又明確規定我國實行依法治國、建設社會主義法治國家。憲法的這種規定，標志著我國權力的合法性已從魅力型、傳統型向法理型轉變。這即是說，人民的權力通過法律的形式授予政府，政府依法進行管理。可見，城市管理的實質就是城市管理者為它的委托人即為人民而管理。正是由于人民權力對于城市管理權的源生性，使得城市管理者在城市管理中所做的一切都必須以人民的權利為依歸。舍此，管理者的管理權就失去其合理性與合法性。雖然，到現在為止，我們還做不到全體人民直接參與管理城市的各種事務，并且在實際管理中，廣大人民群眾也常常是處于被管理者的地位。但是，既然我們憲法已確認了國家的一切權力屬人民，那么就必然決定了城市管理者手中的管理權只能是為了人民的利益服務的。這一點是任何一位城市管理者都必須清楚的，只有這樣，城市管理者在進行城市管理時，才能做到一切為了人民。也只有這樣，在進行管理時，才會做到“動之以情，曉之以理，齊之以法”，文明管理。由于人民群眾不僅是管理者權力的源泉而且也是他們的衣食父母，因而在城市管理過程中，對于那些違章占道、擺攤、亂倒垃圾、亂排污水等少數違章者（人民也是有缺點和錯誤的），城市管理者要從思想上使他們認清他們的所作所為的危害性，以便自覺地做到以后不再重犯；對屢犯者，也要用制度進行管理，做到讓他們受罰也罰得心服口服，而不是一身的怨氣。更為重要的是，要從人民群眾的切身利益上去設身處地地為他們著想。人民總是由一個個個人組成的，他們在社會中分為不同的階層和階級，他們中總是存在著各種各樣的弱勢群體，特別是那些下崗職工、殘疾人員，文化水平較低，家庭經濟困難，社會關系單一，謀生技能較弱。作為城市管理者，最重要的是要想方設法為他們排憂解難，而不是簡單粗暴地對待他們，或者一罰了事，而是要本著人民權力為人民的原則，認真細致地做好服務工作。總之，只要這些做法是以人民群眾的利益為依歸的，都會最終取得人民群眾的信任和理解而能把問題妥善地解決的。人民不是“刁民”，人民是城市管理者的服務對象。只有明白這一點，才會切實做到總書記所說的“三個為民”，即“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。而這，又怎么檢驗呢？答案很簡單，那就是：人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應。唯有如此，才能使城市管理者化管理為服務，才能發展好、維護好人民群眾的利益，才能做到人民的權力為人民，也才能真正實現城市人本管理。

再次，執政黨的性質也在很大程度上決定了城市人本管理能否真正實行。現代政治，絕大多數都是政黨政治。與世界其它國家的執政黨相比，惟有中國共產黨把全心全意為人民服務定為自己的宗旨。立黨為公，執政為民，是中國共產黨永遠不變的誓言。“人民是我們國家的主人，是決定我國前途和命運的根本力量。黨的全部任務和責任，就是為人民謀利益，團結和帶領人民群眾為實現自己的根本利益而奮斗，在任何時候任何情況下，黨的一切工作和方針政策，都要以是否符合最廣大人民群眾的利益為最高衡量標準”2，這就為城市管理定下了人本的基調。黨的十六屆三中全會又明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。這表明，人本管理已成為中國共產黨的一項重要的戰略決策。在我國，城市管理主要是黨領導下的人民政府的具體職能部門所行使的職責，它理應把黨為人民服務的宗旨貫徹落實到城市管理工作中去。因此，在管理過程中，首先應該樹立平等意識和服務意識，即在人格上，管理者與被管理者人格是平等的；管理者沒有絲毫的特權，相反，手中的權力是為被管理者服務的。其次，應樹立法治意識，即手中的權力是由法律規定和賦予的，不能超出法律之外。再次，應該有高度的效率和效益意識。因為城市管理工作的好壞，與城市管理效率的高低是有著密切聯系的。只有提高城市管理的效率，消耗最低的成本為人民群眾做出最好的服務時，才算實現管理的高效益，可見，管理上的高效益其實就等于減輕了人民的負擔和資源的壓力。更為重要的是，“‘以盡可能少的消耗獲取盡可能多的產出’的催化劑和推動力，從本質上說，就是人類通過學習和實踐所獲得的智力的進化和因智力進化驅使的對物質資源利用效率的提高。在生存空間有限、資源稀缺和人口迅速膨脹的今天，為滿足民眾日益增長的物質和文化的需要，經濟增長和社會發展賴以持續的基礎就是人類自身智力的進化以及控制資源配置效率的能力提高在內的整體素質更為全面的發展和完善”126。如此看來，人本管理的實行不僅是中國共產黨戰略決策的落實，也是通向節約型社會、和諧社會以及實現人的全面自由發展的必由之路。最后，在利益問題上，應做到始終代表最廣大人民的根本利益。這就決定了城市管理者的一切工作是為了廣大市民營造一個工作、學習、生活的良好環境而不是為己謀私利的。也只有這樣，才會無愧于黨全心全意為人民服務的宗旨。

三、彰顯人本管理，引導城市和諧

城市管理如何實現人本管理？首先，必須走法治與德治相結合之路。當前，我國憲法已經規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法制國家”。依法治國基本方略的確定，為依法治市明確了方向。行政管理“從本質上講，是一種法律管理。這種法律管理包括兩個方面的內容，一方面，國家行政工作要以法管理，用法律手段去管理相對人及行政事務。另一方面，國家行政要依法管理，不實行法律管理，行政管理就無法進行，也無法存在”31-32，因此，在城市管理中，首先應是依法管理、依法治市。我國是一個有著二千多年封建歷史的國家，“人治”觀念根深蒂固。人治，本質上就是專制，人民的利益從根本上說是不在統治者的考慮之內的。現在，“人治”這種封建流毒還依然存在，輕“法治”，重“人治”，長官意志較濃，有法不依，執法不嚴，違法不究等現象還比較突出，各種人為干擾因素還比較大。究其原因，這許多都是與領導者和主管部門法治意識不強，違法操作造成的，而其實質，則是領導和主管行政部門的自身利益在做祟。社會主義的建立，就是為了消除這種只顧私利而不顧人民大眾的利益的做法。同時，這也是與“三個代表”中代表最廣大人民的根本利益相違背的。因此，必須切實走到依法治市的法治軌道上來。法治，從其根本上說就是：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律，又應該本身是制訂得良好法律”192。在我國，法律是體現人民的根本意志和利益的，它是實現人民當家作主的根本保證。因此，在城市管理中，只有走法治之路，才能更好地維護好和發展好最廣大人民的利益，才能更好地規范城市管理中權力的運行，將權力置于法律之下。也只有這樣，才能最大限度地減少城市管理中的腐敗現象，使城市管理更加文明。當然，光靠法治也是不行的，因為法律重在治“標”，是一種事后的“懲”治。德治，則強調思想道德的防范作用，它重事前的說服與勸導，是一種“治本”的方式。我國有著重視道德教育的光榮傳統，把依法治國方略與以德治國思想結合起來，不僅能充分發揮我們的特長，而且，可以彌補我國缺少法治傳統的不足，做到兩手抓，兩手都要硬，從而最大限度地維護好人民群眾的根本利益，真正做到以人為本。

其次，擴大城市管理中廣大人民群眾的民主參與度，使“人本”回到“本人”，這既是實現城市人本管理最重要的基礎，也是城市人本管理的內在要求，更是權力向其主人——人民回歸的表現。如果說“任何一種解放都是把人的世界和人的關系還給人自身”[9]443的話，那么，從終極意義上說，任何城市管理都是把管理城市公共社會事務的權力還給市民，任何人本管理都是把人的管理還給人自身。從唯物史觀來看，國家是從社會中產生出來的，即“在經濟發展到一定階段必然使社會分割為階級時，國家就由于這部分分裂而成為必要了”[10]170。國家權力向社會的回歸，正說明“社會把國家權力重新收回”、“變成社會本身的生命力”[11]95。當然，在現階段，這種理想還不可能實現。但是，既然城市管理是公共管理（雖然也是行政管理，并且管理主體是政府），那么城市管理的主體也就應該是多元的。即城市管理主體由政府單一主體向政府、市民、社會中介組織等多元主體轉變。這種轉變意味著城市管理權力向公民社會的逐漸回歸，因而也勢必要求精簡政府機構、轉變政府管理城市社會公共事業的職能，將其中的政府管不了、管不好的事情交給社會中介組織，逐漸使城市社會公共事業市場化和社會化。而城市管理社會化的結果又會使市民的管理能力得到鍛煉和提高而最終促成公民社會的成熟。當這種共同管理達到一種和諧狀態時，就意味著城市管理逐漸走向了善治。從善治的本質上看，“善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府但更離不開公民。從某個小范圍的社群來看，可以沒有政府統治，卻不能沒有公共管理。善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政而不會有善治。所以，善治的基礎與其說是有政府或國家，還不如說有公民或民間社會。從這個意義上說，公民社會是善治的現實基礎，沒有一個健全的公民社會就不可能有真正的善治。”[12]195而且，走群眾路線、依靠廣大群眾，歷來是我們黨的優良傳統。人民群眾作為城市的主人不僅是城市的管理對象，更是城市管理的積極參與者。他們依法有權參與城市管理決策、實施、監督的全過程。從現實上看，以人為本的城市管理的任何一項活動都離不開人民群眾的積極參與。首先，人民群眾作為城市的主人和城市生活的主體，他們依法有權參與城市的管理。而只有這樣，才能真正體現主體的權利。其次，人民群眾的充分參與是保障其利益實現的有效途徑。人民群眾是城市管理最直接的利害者，把城市建設管理好，其根本目的是改善人民群眾工作、學習、生活環境，提高人民群眾的工作、學習生活質量。人民群眾作為城市管理的“用戶”，是檢驗城市管理是否以人為本的最終評判者，必然對其“產品”的質量最為關心，在這一“產品”的生產過程中，他們就會自動地進行質量把關，嚴格要求。再次，人民群眾的積極的參與是城市管理民主化科學化的必然要求。現代城市是一個大系統，涉及到多部門、多學科。現代城市管理包括許多方面的內容，我國頒布的《城市容貌標準》中規定的城市管理包含四個方面九項內容，即市政設施管理、園林綠化管理、城市道路、建筑物、公共設施，園林綠化、環境衛生、廣告設置、各類標志、貿易市場、公共場所等。這說明城市管理內容的構成是多要素的統一。僅以市政設施管理中的城市規劃的為例，它涉及到技術、行政、經濟、社會等多個學科、多部門、多主體的認可和協作，即使僅就規劃技術而言，也涵蓋了規劃理論，工程技術，空間美學等內容，任何規劃師竭盡畢生精力，也不可能成為規劃全才、通才，就專業和社會角色局限，編制規劃的規劃師團體也無法客觀獨立地處理好影響規劃的方方面面的復雜因素。因此，應吸收多學科專家、多層次、多部門人士參與規劃，為規劃獻計獻策，集思廣益，這一方面可以避免規劃脫離實際而造成的判斷失誤，使規劃結果更為科學與合理。

再次，加強廣大市民的自我管理是城市人本管理的核心。如果說城市人本管理是城市管理權力向人民群眾回歸的話，那么，自覺實行自我管理就是城市人本管理對人民群眾的必然要求。自我管理的本質特征是個人的自我管理。自我管理是指廣大人民群眾對自己本身，對自己的思想、心理和行為表現進行的管理，所謂全面發展的人就是能夠有效管理自我的人。在這種情況下，廣大人民群眾就理所當然成為自我管理的主體，而廣大市民在實行自我管理時，其自我本身又成為自我管理的客體。這種管理及其管理中的角色轉換是以往管理中不被重視或沒有的。但在人本管理中，這種自我管理是必不可少的，也是極為重要的。缺了自我管理這一環，就等于放棄了讓廣大市民主動地配合和參與到人本管理中的機會，就容易重蹈以往管理中管理對象消極地接受管理，管理主體一廂情愿地進行管理的覆轍。人本管理的宗旨就是要激發廣大市民的主動性、積極性和創造性和參與性，自我管理就是這樣一種有效地體現人本管理宗旨的管理環節和手段。廣大市民通過自我管理，可以主動而積極地參與到城市人本管理的一切工作中去，既可在工作中發揮其聰明才智和創造性，也可以在管理中鍛煉其管理的能力。更為重要的是，當這種管理成為他們的生活與工作的一部分時，就能使他們各方面的能力都能得到有效的鍛煉，久而久之，就可逐漸導向全面自由的發展。當然，要廣大市民做到自我管理，首先要喚醒他們的主體意識和自我意識，使他們能對自己本身、自己的思想和行為有一個客觀的清醒認識，并能以城市管理的規范要求相對照，在自我評價和自我反省的基礎上，調整或修正自己的行為方式。

總之，城市人本管理是一項復雜的系統工程，要實行好，就必須做到法治與德治相結合；并切實轉換管理理念，化管理為服務，實現管理者與廣大民眾的良性互動。只有這樣，才能促進城市的和諧發展，才能實現城市人本管理。