合理行政與政府能力建設探究

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理性的制度安排和合理的政府行政是構建和諧社會的重大現實課題。在新的歷史條件下，合理行政對政府能力提出了極高的要求。政府能力日益成為國家間、區域間、城市間的競爭實力的重要組成部分。在推進依法行政的歷史進程中，如何在現有法律的框架下合理行使自由裁量權，這是宜昌市政府能力建設無法回避的現實課題。

一、大力推進合理行政是新的歷史時期構建和諧宜昌的現實需要

（一）大力推進合理行政是實施依法行政的重要保障。迄今為止，依法行政已經成為人們熟知的政府戰略。然而，從依法行政的實效來看，“法律機械主義”與“法律虛無主義”傾向仍然存在，一個重要的原因是政府對如何依法行政準備不足、能力不強。也就是說，合理行政的能力不強，而沒有合理行政，依法行政也就失去了保障，因為依法行政最難把握的就是自由裁量權的合理行使。由于法律調整社會關系的滯后性以及地方情況的差異性，法律框架下自由裁量權的大量存在是現代行政的基本特點。對行政自由裁量權的控制主要有行政合法性原則和行政合理性原則兩種。行政合法性原則主要審查行政自由裁量權行使是否合法，如行政自由裁量權的行使是否超越了法定的幅度范圍等等，這是必要的，但僅此是不夠的。而行政合理性原則主要審查在法定幅度范圍之內行使行政自由裁量權是否行使得合理適當，如是否違反法定的原意或出于不正當的動機，是否將相關因素納入考慮，自由裁量權的行使是否符合自然公平公正的要求等等。由此可見，推進依法行政不僅要堅持合法性原則，更要堅持合理性原則。相比之下，行政合理性原則對行政自由裁量權的行使提出了更高的要求。因此，國務院《全面推進依法行政實施綱要》專門將合理行政列為依法行政的基本要求之一，以防止因行政不合理妨礙行政法治。但是長期以來，我們似乎只知道要依法行政，而對合理行政認識不足，而問題又恰恰出現在這里，對此我們應當高度警覺。

（二）大力推進合理行政是貫徹落實科學發展觀的現實需要。相當一部分同志簡單化地理解所謂“依法行政”就是依據業已制定的法律和政策來行政。然而，一旦我們在操作法律或政策的時候碰到“法律盲區”怎么辦？碰到“法律沖突”怎么辦？碰到法律模糊不可操作又怎么辦？我們到底應當依據什么標準來行使自由裁量權？要不要根據制定法律或政策的初衷來解釋法律或政策？合理行政應當倡導什么樣的行政理念？是以人為本還是以物為本？是違背現代行政理念機械地“摳”法律的字眼，還是考慮行政成本注重綜合行政效能？等等。在切實貫徹科學發展觀的背景下，法律或政策操作者們要正確把握依法行政的精髓，既要嚴格執法，又要防止“法律機械主義”傾向；要深刻認識到合理性原則的“理”應該是立法精神、法律原則、制定政策的初衷以及公共政策善良風俗和以人為本的行政理念；要大力倡導合理行政。可見，合理性原則所涉及的是更深層次的合法與否的問題，是對行政法治以及法律或政策的操作者們素質和能力提出的更高要求。

合理行政的緊迫性可以從近年發生的一些信訪事件或群體性事件中得到啟示。比如我市前年宜棉技校教師信訪事件曾作為市長批示件交有關部門協調處理。為剝離企業辦社會職能，有關文件規定：“企業所辦中小學校移交地方管轄”。結果，宜棉所辦中小學校全部按政策移交地方管轄，其教師待遇也相應有所上揚，唯獨丟下宜棉技校（從字面來看的確不屬于中小學校）。隨后，宜棉民營化改制，這樣一來宜棉技校教師不僅待遇不漲，反而生活失去保障。剖析這一個案，從表面上看，政策操作者不過是嚴格按文件辦事沒有錯。但是從合理行政的高度來要求差距就很明顯。如果政策操作者從政策制定的初衷和以人為本的行政理念出發來解讀政策，而不是“摳”政策字眼，宜棉技校教師的處境就大不一樣，信訪事件就可能會避免。好在《教師法》明確規定：“中小學校”包括“職業技術教育”，最終為處理這一問題提供了法律依據。此外，香港衡鋒公司關于返還定金的信訪件等一些市長批示件所反映的問題幾乎都涉及到合理行政這一課題。

（三）大力推進合理行政是針對我市政務環境特別是行政執法現狀必須作出的戰略選擇。政務和諧是社會和諧的關鍵，打造和諧宜昌首先必須打造一個和諧的政務環境和發展環境。一個城市政務環境如何，取決于政府的行政理念、行政作風、行政效能和行政環境等等。所有這些都涉及到行政合理性問題。總體來看，我市政務環境是好的，推進合理行政的基礎是不錯的。但也確實還存在一些不容忽視的問題，有的還比較嚴重。表現在：行政執法隊伍的整體素質和少數領導干部行政能力仍需進一步提高，行政理念亟待創新；行政執法人員還存在著行政水平不高、業務不熟、不文明執法等問題，個別人員還存在徇私枉法、營私舞弊等行為；“依法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責統一”的依法行政良性格局還未能形成。從更大范圍來看，行政決策程序和機制以及對行政行為的監督制約機制還有待進一步完善，行政管理體制與發展社會主義市場經濟的要求還不完全適應。這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經濟社會的全面發展。打造和諧宜昌，必須下大力氣全面推進合理行政，不斷優化我市的政務環境和發展環境。

二、政府能力建設是推進合理行政的一個緊迫課題

（一）合理行政對政府能力提出了極高的要求。政府能力就是政府在特定的環境和制度下，通過獲取、配置和整合各種資源而形成獨特的組織行為模式，提供公共產品與服務，并制定和執行公共政策、維護社會秩序的能力。政府能力運用的結果就是輸出公共產品和服務（包括各種公共物品、政策法規的制定和執行等）。政府要提供良好的公共產品并營造良好的行政氛圍，就必須不斷提升其行政能力。進入新的世紀，隨著社會民主法制意識普遍覺醒，人們對政府能力的期待值明顯提高。新形勢下依法行政要求政府人員不再滿足于機械地照搬法條的字句來行使行政自由裁量權，而是必須透過字句尋求更高的行政理念。這就對政府整體行政水平提出了挑戰，也對政府的公共政策能力、公共服務能力、資源獲取能力、資源配置能力和資源整合能力以及自我控制能力等等提出了挑戰。

（二）要站在創新政府戰略管理的高度深刻認識加強政府能力建設的重要性和緊迫性。政府能力的強弱直接關系到行政權力的合理行使，關系到地方政府的凝聚力、公信力和資源整合力。在新的歷史條件下，政府能力是構建和諧社會不可或缺的重要資源，政府能力弱化和政府公共政策質量走低是導致經濟發展乏力和地區間經濟差距擴大的主要原因之一。20世紀80年代“新公共管理運動”以來，英、美等國的地方政府紛紛將政府能力規劃、評估和建設納入到政府整體戰略管理模式之中，已經產生了許多可資借鑒的實踐經驗。宜昌是三峽工程所在地，又集“老、少、邊、庫、窮、壩”于一體，在改革進入攻堅階段、發展進入敏感階段的歷史關口，宜昌市政府維護改革發展穩定大局的任務更重、責任更大。從我市政府能力建設所面臨的行政環境與實際行政效能現狀來看，政府能力建設不僅必要而且緊迫：一是從行政環境來看，區域壁壘日益消解后，區域競爭和政府間競爭的一個結果就是資源要素的流動加快。在這種情況下，地方政府所擁有的資源基礎也日益進入競爭的范圍。未來競爭的不確定性明顯加強。二是提高政府行政效能的任務依然繁重。行政不計成本，行政決策機制、監督機制、服務機制和激勵機制有待進一步健全，部門保護與行業分割等問題依然存在。此外，諸如社會中介組織發育不良、政府公共管理中的危機管理能力缺乏、行政創新動力不足、公共信用不足等問題仍然存在。因此，我們應當把加強政府能力建設作為創新政府戰略管理的重大問題抓緊抓好。

（三）提升政府能力必須凸顯“三性”。一個政府能否獲得合理制定和執行政策的勢能和效力，必須凸顯政府能力的“三性”。一是權威性。根據資源基礎理論和動態能力理論，組織間的異質性以及組織贏得競爭優勢的基礎，在于組織內部特異的、難以模仿的資源和能力。與企業能力相比，政府賴以存在的合法性基礎在于它的公共性和權威性。權威性是政府能力的首要價值，是政府能否適應服務環境并實施有效管理的基礎。比如，以政府的政策意志力以及有效的應變能力、適應環境創新發展的能力為基礎的公共政策能力就必須凸顯權威性，否則就難以合理調整經濟增長與社會均衡發展以及改革、發展、穩定等一系列重大關系。二是有效性。有效性既是政府能力的核心概念，也是檢驗政府行政是否合理、是否獲得預期的行政效能的重要標準。政府實施公共行政管理的過程，就是政府通過有效行使行政行為實現既定公共政策目標的過程。當前突出存在的諸如政策執行的意愿走低、政策執行的能力乏力、公共行政管理滯后、失效甚至無效等問題，都表明了有效性作為政府能力價值目標的重要性。三是適應性。適應性是對政府能力的基本要求。國家法律和法規的調整、社會環境的變遷和公眾意愿的改變等等，都是對政府反應能力和適應能力的考驗。

三、推進合理行政與加強政府能力建設的對策思考

（一）創新政府行政理念。政府創新有賴于“政府自覺”。提升政府能力首先必須實施行政人員“洗腦”工程。這就要求所有政府公務人員特別是領導干部切實以科學發展觀為指導，不斷創新行政理念。一是要通過自省牢固樹立“以人為本”的行政理念。要學會按合理行政的要求來正確行使自由裁量權。既要恪守法律以防止“法律虛無主義”傾向，又要學會用全新的理念來解讀和操作法律以防止“法律機械主義”傾向。二是樹立行政效能的理念。改變過去只講行政投入不講行政產出、不求有功但求無過的陳腐觀念。破除行政機構本位主義和只是對上級機關、立法機關、利益集團負責的傳統思維定勢，確立本地區納稅人是政府及各行政機構客戶的觀念，把為公眾提供適合其需求或可選擇的服務擺在重要位置。三是樹立“能力本位”理念。要摒棄“官本位”意識，努力樹立“能力本位”的觀念，最大限度地釋放人的潛力，借助個人能力的充分發揮和不斷提高，使行政效益最大化。

（二）全面加強政府人員職業化建設。政府人員的職業化程度是衡量一個政府能力強弱的重要標準。公務員能力是一個動態概念，不同歷史發展階段對公務員能力要求有所不同。同樣，公務員能力建設也是一個動態的、與時俱進的過程。因此，要根據新形勢新任務的要求，認真摸底、科學論證、全面規劃政府人員職業化建設。一是改革公務員的選拔機制。要從公務員隊伍的“入口”入手，建立一套能吸引人才、發現人才、任用人才的選拔機制；對于擔任領導責任的公務員選任要把委任制和選任制、考任制結合起來，不拘一格選人用人，努力營造一個透明的、公正的用人環境。二是改革公務員的考核機制。要把公務員績效評價的權力交給公眾和服務對象，讓他們成為公務員績效評價不可或缺的主體，并將這種評價結果作為公務員升遷獎懲的依據。同時要創新考核指標體系和考核辦法，以保證考核的科學性、真實性和可靠性。三是改革公務員的激勵機制。除了政治上的榮譽、精神上的鼓勵外，要探討有效的分配激勵制度。四是改革公務員的監督機制。要突出對公務員履行職責能力的監督，要把提高政府人員履職能力作為能力建設的突破口，不斷提高其依法行政與合理行政的本領。五是改革公務員的培訓機制。要改革公務員的培訓機制，努力造就既能精通各方面專業知識，又有較強行政管理能力的新型行政管理人才隊伍。要發揮電子政務在提升政府公務員管理能力方面的作用，促使公務員的工作逐步從事務操作型向知識智能型轉變，從職能分工型向多能綜合型轉變，從劃分職責為主向更多的團隊合作轉變。

（三）整體跟進政府體系綜合創新。一是要創新行政決策機制和行政決策服務體系。要著力探討并健全重大疑難問題的決策機制和信息反饋機制以及突發應急事件的處理機制，避免“散”、“亂”、“軟”、“緩”的問題。在優化政務環境和發展環境方面，要針對部門保護與行業分割，建立黨委領導、人大監督、政府主管、各部門齊抓共管以及全社會共同參與監督的格局。二是創新行政方式，努力形成合力。政府要從“唱獨角戲”的工作模式中解放出來，充分利用本地區的各種資源，與私人公司、金融機構、非贏利組織以及各基層組織或個人等建立伙伴關系，通過多種合作方式，如制定有關政策、財政補貼、特許經營、合同承包、股權投資等，為公眾提供有效服務。并在公共事務的管理中適當運用市場機制，以市場機制為主配置社會資源，實現從單純的行政管理到社會綜合服務的轉變。三是進一步理順各種關系。要進一步理順政資關系、政企關系、政事關系、政社關系以及黨政職能關系，避免權力交叉、職能重復和機構重疊；要進一步明確政府公共管理和利益邊界，用規范性文件的形式進一步規范政府的行為。

（四）全面優化行政生態環境。美國學者里格斯以生態學的理論和方法來研究行政系統，把行政現象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、意識形態背景等聯系起來考察，從而探討行政環境和行政管理之間的關系，首先確立了行政生態學的基本思想，開創了行政管理的一個新途徑。在行政管理領域，行政系統與其周圍行政環境之間的有機聯系便構成行政生態環境。任何一級地方政府所處的行政環境都是極其復雜的、具體的，甚至是不確定的、變化著的。行政環境所具有的這些特點構成該地方政府獨特的行政生態系統。地方政府的實際行政能力的形成和發揮有賴于地方政府行政過程與行為與這種獨特的行政環境的平衡。否則，將會嚴重扼制其能力的發揮。因此，我們應當向重視自然生態環境一樣高度重視行政生態環境建設。要把行政心理、行政理念、行政資源、行政對象、行政主體以及行政措施等等聯系起來研究，整合起來運用，用過硬的政府能力來鍛造行政生態，用最優的行政生態來檢驗政府能力。