區域公共管理論文

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從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學,在其百多年的演進和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學術論爭和理論流派,甚至出現“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結構轉型和制度創新。20世紀90年代中期以來,為了適應國內外公共管理環境的權變需求,也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色,本文作者在國內公共行政學界率先對“區域行政”和“區域公共管理”進行了探索性研究①?，F在看來,伴隨全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業化、城市化和現代化進程的不斷加速,傳統社會公共問題“區域化”和無界化的態勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區域公共管理面對和要解決的是區域性公共問題,因而它區別于傳統的“行政區行政”②,對政府公共管理的治理結構和制度建構提出了新的挑戰和訴求。

一、區域公共問題及其成因

(一)全球化和區域化的發展滋生了大量宏觀和中觀的區域公共問題。自二戰結束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態發生了亙古未有的嬗變。當前,人類更是全面過渡到一個全球化和區域化齊頭并進又交相輝映的時代。在全球化和區域化浪潮突飛猛進的時代,諸多的因素和復雜的背景交織在一起,誘發甚至引爆了大量“宏觀區域性公共問題”和“中觀區域性公共問題”。一方面,伴隨經濟全球化進程和世界新區域主義運動的興起,民族國家間的區域化已經由傳統的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區域化向更具開放性的區域化模式轉變,加之作為政治目的的區域化進程的加快,使得洲際內跨國間的宏觀區域性公共問題明顯增加。諸如相互貿易與投資、國家安全、環境治理、公共衛生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內部力量已經無法解決,必須尋求洲際區域內大部分國家甚至所有國家的集體決策和協調行動。另一方面,全球化和區域化的發展,使得由若干毗鄰國家或地區結成的“次區域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區域公共問題,如“新柔廖”次區域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區域)的經貿關系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區”(大湄公河流經的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經濟、政治、社會、文化領域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區域的競爭力、經濟合作、環境治理、公共衛生和危機管理、政府協調等問題。

(二)市場化進程的推進催生了諸多區域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國長期實行高度集權的中央計劃經濟體制,政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制,缺少市場機制和社會機制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區劃內部,通過內向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經濟體制以來,國內的分權化改革和市場化進程在不斷推進,迫切要求有一個“全國一盤棋”的統一市場環境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內和國外兩個市場的激烈競爭。從集權與分權的政治邏輯來看,市場經濟下中央政府實行經濟性分權政策是好事,它能夠誘發哈耶克所謂的自發秩序的慢慢形成,有利于調動地方行動主體(包括地方政府)發展經濟和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區發展的馬太效應等。我國市場化進程中催生的這些問題,不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛,擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區域性公共問題。在這種情況下,傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心,迫切呼喚區域公共管理這種治理新機制的誕生。

(三)工業化和城市化的推進產生了棘手的區域公共問題。近20多年來,中國的工業化進程和城市化速度在迅速提升,由此引發了社會公共問題的空間重組和空間集聚,其結果也萌發了復雜的區域公共問題。主要表現在:1.城鄉二元結構問題。中國是一個有著2000多年農耕歷史的國家,目前占社會六成以上的人口是農民,因此,農村城市化的壓力巨大,解決城鄉二元結構也任重道遠。在我們看來,中國的城鄉二元結構問題,從某種意義上說,是城市與鄉村兩種不同政治行政區域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進而需要兩種功能區域之間進行制度協調、制度創新、制度重構的問題。從這一視角看,轉型時期的城鄉二元結構問題,非常值得區域公共管理開展長期的理論與實證相結合的探究,比如“假性城市化”現象、“城中村”問題、農民失地問題、村改居問題、社區公共物品的供給問題,等等。2.行政區劃變革問題。從歷史發展的角度看,中國幾千年來,行政區劃的調整更迭似乎是一個永恒的話題。特別是改革開放以來,在市場化、工業化和城市化等多股動力的促動下,我國行政區劃的變革與調整尤為頻繁。從一定意義上說,行政區劃變革已經成為政治權力和治理權限在區域空間上的較量和政府體系內部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關系,牽涉到公共管理的深層次癥結。因此,需要加強公共管理學科視野的研究。3.流域治理問題。從自然區域的角度看,流域是一種整體性極強的區域,流域內各自然要素的相互關聯極為密切,特別是上下游間的相互關系密不可分。但是,從行政區域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區域所分割。特別在市場化和工業化的雙重壓力下,地方政府在經濟利益的驅使下,儼然成為流域內利益獨立的博弈主體。因此,流域治理的公益要求(如環境保護、產業協調、城市規劃等)與地方政府的功利動機(主要是經濟發展、財稅指標、后發困境等)之間,存在著難以調和的矛盾甚至沖突?？傊?流域治理引發的區域公共問題甚為棘手但又亟待解決。(四)現代化進程中的區域公共問題日益加劇。從現代化進程和發展理論視角來看,從清末的“洋務運動”、“西學東漸”到建國后的“四個現代化”建設,再到改革開放以來的區域非均衡協調發展,近代以來的百多年間,我國的現代化事業歷經艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。毋庸置疑,由于中國是一個后發趕超型現代化國家,因而與西方發達現代化諸強相比,我國的綜合現代化水平還很低,仍基本處于“經典現代化”發展階段;與發達國家的“再現代化”甚至超現代化水平相比,更有天壤之別。尤為突出的是,中國是一個嚴重非均衡發展的國家,其內部的現代化程度和發展水平在空間區域上表現出巨大的落差,由此產生一系列事關國家或地區發展前途的區域公共問題。這些問題主要有:1.國內的東、中、西部之間,在經濟發展水平、制度文明、社會發育、競爭優勢等方面差距明顯,形成發達區域、次發達區域和欠發達區域的發展鴻溝。2.東北老工業基地與中部一些工業基礎較好的省份出現滯脹和結構性蕭條的發展困境,已經凸顯出“問題區域”的態勢。3.老、少、邊、窮的地區現代化水平不容樂觀,與沿海先發區域間有差距擴大的“馬太效應”趨勢。4.沿海一些發達省份的內部區域發展差距問題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。筆者認為,從中國內部的區域發展與公共管理的互動邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域協調發展的挑戰,處理和解決好了上述一系列區域性公共問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠。二、我國區域公共問題管理中政府制度的缺失就目前來看,對于區域公共問題的治理,無論是我國公共管理的理論界還是實務部門,都缺乏系統的理論思考和操作策略;而最為關鍵的是,我國政府公共管理的制度設計和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區域公共問題的合法、合理和高效治理。這些缺失主要是:(一)行政區行政的治理思想根深蒂固。眾所周知,中國有幾千年的封建官僚制度傳統和“大一統”治理意識,對于社會公共問題的管理,歷代統治者習慣將復雜問題簡單化,而新中國成立后實行了幾十年的高度集權的計劃體制,更是強化了“國家簡單化”的治理理念。如果從治理的技術層面來說,我國政府傳統的這些治理特質,可以概括為“行政區行政”。所謂行政區行政,簡單地說,就是基于單位行政區域界限的剛性約束,民族國家或地方政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態下形成的政府治理形態。它有以下基本特征:1.從政府治理的社會背景看,行政區行政適應了農業文明和工業社會的基本訴求,是封閉社會和自發秩序的產物。它發軔于農業社會下自給自足的小農經濟基礎,契合了政府專制統治的傳統。自工業社會以來,基于韋伯的“現性”而構建的穩態的“科層制”結構,更是使行政區行政模式的封閉性和機械性發揮到了極致。2.從政府治理的價值導向看,行政區行政的根本特征在于,它是以民族國家或國內地方政府的、明確的單位行政區劃邊界作為管理出發點的。這種根據行政區劃的人為切割來治理國家和地方的模式,可以稱之為“內向型行政”或“閉合型行政”模式。內向型行政模式從根本上講是“畫地為牢”和“各自為政”的,甚少關注行政區劃邊界或跨行政區域的“區域公共問題”。3.從社會公共事務的治理主體上看,行政區行政是一種壟斷型統治行政模式。在這種模式下,政府是管理國家和地方行政區域內部公共事務的惟一主體,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,可以預見和處理所有社會公共問題,制定各種公共政策并監督其執行,從而包辦和代辦了單位行政區域內部的大小公共事務。4.從公共權力運行的向度上看,行政區行政模式強調政府管理權力運行的單向性和閉合性。也就是說,根據“科層制”所內蘊的層級分設和層級節制的基本法則,政府公共管理權力在行政單元內部的日常運作是自上而下的和單向度的,由此形成一種單一權威中心的“金字塔”式閉合結構。特別是在中央集權的單一制國家,由于一貫堅持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區劃切割的地方政府,必須嚴格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規則,很難自覺生成一種“地方政府→區域公共管理共同體←地方政府”的談判協調的制度安排。5.從公共問題治理的層次設計看,自上而下的等級制層次設計是行政區行政的基本法則。具體來說,就是將國家內部的社會公共問題切割為若干層次,進而設計機構類同、職能重疊的等級治理架構。很明顯,那些跨越這些等級層次的外溢性區域公共問題,不在等級制治理的層次設計視野之內。

(二)現代區域政策框架尚未成形。區域公共問題的治理,特別是國內區域問題的治理,需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區域政策作為保障框架。新中國成立以來,我國政府在不同歷史時期進行過多次區域范圍的劃分,也先后實行過區域均衡發展、區域非均衡協調發展和梯度發展等多種發展戰略,投入了大筆公共財政資源。但是,區域發展的公共績效一直較為低下,達不到政策設計時的理想目標。其中的癥結何在?有學者認為,中國迄今為止尚無真正意義上的區域政策,是我國區域發展一直走不出惡性循環的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中國沒有形成完善的區域政策制度基礎,比如區域政策實施機構不是立法的產物,沒有專門負責區域政策的職能部門。2.不存在可供區域政策利用的區域劃分框架,比如中國的區域劃分都是草率、籠統的,范圍太廣,不具有實施區域政策的針對性和可操作性。3.區域政策工具殘缺不全,除扶貧政策外,缺乏針對問題區域的政策。4.缺乏有效的政策監督與評估機制。筆者認為,這種觀點較為實際地揭示了我國區域政策的誤區和問題。中國確實缺乏西方發達國家意義上的區域政策。這是因為,歐美國家的區域政策有一個良好的公共管理的制度基礎(包括成熟的市場經濟、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機制等),而中國的區域政策過程,由于長期受人治行政、集權體制、全能政府、扭曲市場經濟等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎、設計精細的區域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區域政策監督與評估機制等。因此,“上有政策、下有對策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國區域政策過程中的普遍現象。(三)區域公共管理的具體制度安排不健全。我國區域公共管理中政府制度的缺失,除了上述兩大問題外,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏觀與中觀區域公共問題管理的制度安排有待完善。國際上“深度一體化”進程和宏觀區域治理最成功的典范當屬“歐盟”。與之相比,我國與亞太國家結成的宏觀區域或者與相鄰國家結成的次區域,其治理結構和制度框架仍處于探索和發展階段,需要中國政府的積極參與并加以完善。2.解決我國普遍存在的地方保護主義和地方政府間惡性競爭的制度安排非常脆弱,成為影響國家和區域整體經濟績效的病灶。3.我國黃河、長江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權制度、生態補償機制、利益協調機制、政府間關系等問題尤為突出。4.區域公共協調機制并不健全,比如市長聯席會議制度、區域公共基礎設施協調制度、“一國兩制”下粵-港-澳聯席會議制度、“泛珠三角”區域協調制度、省際區域公共協調制度,等等。5.行政區劃調整與空間規劃中的問題突出,政策隨意性和長官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機制。6.城市化進程中的城鄉二元結構問題突出,城市區域與農村區域之間缺乏有效銜接的制度融合機制。

三、區域公共管理制度創新的基本路徑

(一)治理理念的轉變:從行政區行政到區域公共管理。區域公共問題管理中的政府制度創新,首先要突破以單位行政區劃的剛性約束和政府統治為要義的行政區行政的缺失,確立區域公共管理的新思維。1.在政府治理的社會背景上,區域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產物,它迎合了全球化和區域化浪潮的需要,因應了市場化、工業化和現代化進程的大勢所趨。在這樣一種權變、風險、不確定性的復雜社會生態下,社會公共事務表現出高度滲透的趨勢,區域乃至全球社會間結成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態,區域性和區域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的價值導向上,區域公共管理以公共問題和公共事務為價值導向,而非以行政區劃的切割為出發點。它摒棄了傳統的“內向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區域性行政”和合作治理的哲學觀,把大量跨越國界和行政區劃的“外溢性”公共問題和“區域性”公共事務納入自身的管理范圍,由此實現社會公共事務的分層治理和細分治理。3.在社會公共事務治理的主體上,區域公共管理的主體是多元化的。它既有代表官方的政府組織,也有非官方的民間組織和私營部門,涵蓋了區域內的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯合體,以及區域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經濟組織,形成了區域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區域公共事務的新格局。4.在公共權力的運行向度上,區域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權威,彼此間是合作網絡和交叉重疊的關系。它主要通過合作、協調、談判、伙伴關系、確立集體行動的目標等方式實施對區域公共事務的聯合治理。這種聯合治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作?？傊?根據區域涵蓋界域的大小,我們可以把現代區域公共管理劃分為國家間區域公共管理、次區域公共管理和國內區域公共管理3種類型(見表1)。

(二)治理機制的創新:從科層制到組織間網絡制。在公共事務的治理機制上,區域公共管理觀認為,治理紛繁雜蕪的公共事務尤其是區域性公共事務,沒有絕對的醫治百病的“靈丹妙藥”。傳統的科層制面對區域公共問題的挑戰,已經顯得力不從心,因此,針對不同層次、不同類型的區域公共問題,必須借助于科層制、市場機制、自組織制等混合機制來對其進行“多中心”治理,形成一種組織間網絡的區域公共問題治理新機制。誠如著名學者約瑟夫?S.奈、約翰?D.唐納胡所指出的:“全球性的最大特點是網絡性,因此,這些治理機制也應當是網絡性的,而不是等級制的?！薄爸卫砣詫⒔⒃诿褡鍑覟橹行牡幕A之上。國家權力、國家間的權力分布仍然十分重要……但是,‘國家’的舊有形象或許將變得越來越與實際不符,因為國家機構與私人部門、第三部門的聯系越來越網絡化而難分彼此?？缯P系網絡、跨國關系網絡將變得越來越重要?！盵2](P13)組織間網絡治理最成功的典范莫過于歐盟的區域治理。歐盟區域公共管理的研究專家貝婭特?科勒—科赫認為:集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區分社會政治體系的兩個構成性要素,因此,根據兩者的不同方式組合,可以區分出4種不同種類的治理機制(見表2);在這4種治理類型中,法國一般被貼上“國家主義”的標簽,美國以“多元主義”而著稱,瑞士是“和諧主義”的典范,而歐盟則成為“交織主義”(即網絡治理)的實例。在此基礎上,國內有學者對貝婭特?科勒—科赫的4種治理機制做了進一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見表3)。由此可以看出,國家主義、多元主義、法團主義治理機制主要適用于某個民族國家或行政區政府,而網絡主義治理機制則適合于特定的跨國或跨行政區的區域共同體。這些特征也與上文分析的區域公共管理的主要特色并無二致。

(三)制度基礎的建構:從“國家簡單化”管理到“國家精密化”管理。從目前的現狀來看,我國區域公共問題管理的制度基礎非常薄弱。由于尚未建構起適應區域公共問題管理需要的相應制度體系,政府對區域公共問題的管理仍沿襲“國家簡單化”的思維觀念和方式手段。所謂國家簡單化管理,是指高度集權的計劃體制下,由于國家官僚的極度理性而設計的一種“假、大、空”式的公共問題管理制度,在這種制度邏輯下,政策具有隨意性,制度設計嚴重脫離實際而不具有可操作性和問題的針對性。簡而言之,國家簡單化管理,就是官僚在過分自信的情況下濫用國家權力,對復雜的社會公共問題做簡單化處理的一種治理安排[5](P3)。國家簡單化的管理制度,難以應對區域公共問題的治理訴求,因此,必須借鑒發達國家那種“國家精密化”的管理制度。所謂國家精密化管理,是指成熟市場經濟國家的行政官僚,在有限理性驅使下設計的一種縝密、精細、法治的公共問題管理制度。比如以區域發展的制度基礎為例,為了確定結構基金(StructuralFunds)以及其他區域政策工具的受益區域范圍,歐盟當局制定了通用的區域體系(NUTS區域)。整個歐盟的區域劃分為3個NUTS層次,每個成員國分為1個或多個NUTS-1區,每個NUTS-1區又分為1個或多個NUTS-2區,NUTS-2區又進一步分為幾個NUTS-3區。同時,對應落后病、蕭條病和膨脹病3類區域問題,至少有3類問題區域劃分,即落后區域、蕭條區域與膨脹區域。又如,具體到英國區域發展的制度基礎來看,英國把英倫三島之一也是最重要的英格蘭劃分為9個標準區域,分別成立9大區域發展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次級甚至更多層級的區域劃分,從而使區域問題的治理變得更有針對性,工具和策略更有可操作性。反觀中國或國內的一些省份,區域協調發展政策的制度基礎尚較為薄弱,表現在:政策隨意性強,沒有一種一以貫之的可持續發展的區域政策框架;區域的劃分非常簡單和籠統,而且變動很大,很難真正確定區域政策的受益范圍;尚未有相對獨立、具有憲政法治基礎的專門區域管理機構,等等。

(四)區域政策的創新:從內部政策到區域公共政策。傳統上我國中央政府或地方政府,只有面向國內或地方的內部政策,缺乏面向國外和區域間的區域公共政策。要進行區域公共管理的政府制度創新,重要的內容還在于實現從內部政策到區域公共政策的轉變。

1.國家間政策一體化。政策一體化是指政府有意采取超出國民待遇范圍的措施,通過調整、協調或對國家政策和執行機制的相互認可來減少管理體制所帶來的市場分割的負面效應。目前,國際上的區域一體化安排(RegionalIntegrationAssociations)如歐盟(EU)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經濟關系協定(CER),在國家間政策一體化方面堪稱典范。通過國內政策配合、國家標準和規章的協調,以及對外國管理體制和達標評定程序的認可3種模式,國家間政策一體化可以獲取豐厚的經濟收益,主要是降低交易成本、擴大開放和增加國內市場的公平競爭、將外部溢出效應“內部化”、對實行自由貿易的成員方進行補償的機制等[6](P97)。因此,中國政府應積極參加東盟“10+1”自由貿易區,盡快實現與這些國家的政策一體化目標。2.政治目的下的“次區域”一體化政策。由相鄰的若干民族國家或地區結成的“次區域”一體化安排,幾個成員國之間實行“俱樂部規則”,可以共同提供國家安全、和平環境、有助于某些社會的政治制度,以及民主價值觀的形成等區域性政治公共物品。這種“次區域”一體化政策可以減少鄰邦間的摩擦、減緩社會及政治壓力、鞏固民主與政治制度、提升“弱小政體”的談判和討價還價能力,比如中國與俄羅斯以及中亞幾個國家建成的“上海合作組織”、中國與東南亞諸國結成的“大湄公河”次區域合作組織等。3.實施區域功能政策。(1)競爭政策。在現代市場經濟條件下,競爭政策在區域經濟一體化和建設統一大市場、消除政府間惡性競爭方面起著極其重要的作用。比如在歐盟,競爭政策被奉為單一歐洲市場的第三根支柱,因為它的目的是通過消除一切阻礙、限制或扭曲歐盟范圍內自由競爭的行為,保證歐洲統一大市場中公平競爭的和諧有序進行[7](P13)。歐盟競爭政策有著雄厚的法律基礎。然而,我國目前的競爭政策的法律基礎很不完善,除《中華人民共和國反不正當競爭法》(1993)第7、30條有相關限制不正當競爭的條款外,很少有其他法律涉及地方政府間競爭和地方保護的規定。因此,要規范我國地方政府間的合理競爭,消除地方保護主義現象,就必須建構競爭政策的法制基礎。(2)區域(地區)發展政策。這一政策旨在協調區域發展,減小區域間的發展差距。正如上文所分析的,區域政策必須以堅實的制度基礎做保障,比如,歐盟的區域政策有3個必不可少的方面:歐洲地區發展基金(后又發展為包括發展基金、結構基金、凝聚力基金在內的豐富的資金體系)、涉及地區問題的政策機構(主要包括歐洲投資銀行、歐洲社會基金、歐洲煤鋼共同體、歐洲農業指導與保證基金)、對各類具有不同程度地區效應的政策予以協調[8](P159)?？梢钥闯?獨立運作的基金、專門負責的職能機構和區域政策間的協調是保證區域發展政策有效落實的基礎。因此,在區域協調發展事業中,我國政府必須關注這方面的問題。